對《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》的解讀——基于司法民主的推進(jìn)與檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的強(qiáng)化

□趙 磊

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對《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》的解讀——基于司法民主的推進(jìn)與檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的強(qiáng)化

□趙 磊

[清華大學(xué) 北京 100084]

人民監(jiān)督員制度是深化我國刑事司法改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！渡罨嗣癖O(jiān)督員制度改革方案》旨在加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)自偵案件辦理活動的監(jiān)督力度，提高司法民主化水平，明確人民監(jiān)督員制度改革的理進(jìn)思路，并從五方面針對性地提出了具體之改革舉措，標(biāo)志著該制度邁入了全面健全、完善的深化階段。然而，任何形式、任何內(nèi)容的改革并非一蹴而就，一勞永逸，皆有健全、完善的進(jìn)步之處。此方案亦然，其未完全解決人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中遇到的深層次問題，某些規(guī)定仍存有值得商榷的地方，整體內(nèi)容尚有亟待完善的空間。對此，有必要從方案制定目的出發(fā)對其進(jìn)行重點(diǎn)分析和解讀，期望能促進(jìn)對人民監(jiān)督員制度改革的全面認(rèn)識和深入思考。

司法改革；司法民主；外部監(jiān)督；依法治國；正當(dāng)程序

前言

檢察制度改革是我國司法改革的重要組成部分，而人民監(jiān)督員制度則是深化前者的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動接受外部監(jiān)督，吸收民眾參與司法的一項(xiàng)創(chuàng)新制度[1]。

人類對自由、民主、人權(quán)之鍥而不舍的追求已成為世界潮流[2]。人類在刑事訴訟中面臨的問題基本上是一樣的：如何使對人身自由的限制處于受約束的狀態(tài)，從而使公民的自由不致受到恣意的侵犯[3]。《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）提出了有針對性、具體且穩(wěn)妥的改革舉措，值得肯定。但是《方案》中的某些規(guī)定仍存在值得商榷的地方，其內(nèi)容尚有亟待完善的空間。

本文將以《方案》追求之目的價值為依歸，重點(diǎn)分析和解讀《方案》的亮點(diǎn)部分，在此基礎(chǔ)上提出制度改革的法治進(jìn)路，以求深化對人民監(jiān)督員制度改革的內(nèi)在精神和實(shí)質(zhì)內(nèi)容之準(zhǔn)確把握和理性思考。一孔之見，一慮之得，聊作拋磚引玉。

一、《方案》的出臺背景和目的意義

人民監(jiān)督員制度于2003年9月在中國大陸實(shí)施，其作為一項(xiàng)重要的改革事項(xiàng)，先后經(jīng)歷了起初的選擇試點(diǎn)，擴(kuò)大推廣，再到全面規(guī)范實(shí)施的漸進(jìn)過程。十多年的事實(shí)證明，人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮了積極效果，體現(xiàn)出這項(xiàng)創(chuàng)新制度存在的應(yīng)有價值。然而，溢美之詞難遮其存在不足，在一些基層檢察實(shí)務(wù)中，人民監(jiān)督員制度出現(xiàn)被邊緣化、形式化、虛置化之情形，這對繼續(xù)推進(jìn)制度實(shí)踐與創(chuàng)新十分不利。

在此背景下，黨的十八屆三中、四中全會把人民監(jiān)督員制度改革列入全面深化司法改革總體規(guī)劃當(dāng)中。最高檢、司法部按照中央部署，在認(rèn)真總結(jié)十多年來制度運(yùn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，深入調(diào)查論證，廣泛征求意見，研究擬定了《方案》。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議于2015年2月27日審議通過了此《方案》，最高人民檢察院、司法部已將其印發(fā)實(shí)施。

《方案》第一條就規(guī)定深化改革人民監(jiān)督員制度之目的在于：“提高檢察工作透明度和司法公信力”。整體上，《方案》契合了我國當(dāng)前司法改革，尤其是檢察制度改革的現(xiàn)實(shí)迫切需要。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，《方案》重在加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督，依法推進(jìn)司法民主化進(jìn)程，明確人民監(jiān)督員制度改革的總體框架，對保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行職責(zé)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、《方案》所強(qiáng)固的法理根基和承載的價值理念

制度的建立需要有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作為先導(dǎo)和支撐。人民監(jiān)督員制度的發(fā)展是司法改革蘊(yùn)藏的價值訴求的體現(xiàn)[5]?！斗桨浮穬?nèi)容較好地體現(xiàn)了主權(quán)在民，制約權(quán)力，程序正義等現(xiàn)代刑事司法理念，也與司法公義與民主等法治價值相契合。因此，有必要了解《方案》背后的理論根基和價值維度。

（一）權(quán)利制約權(quán)力——民眾外部監(jiān)督是《方案》重要的理論根據(jù)

在權(quán)利本位范式中，權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)以權(quán)利為界限，權(quán)力必須由權(quán)利制約[6]。崇尚權(quán)利本位，限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利是現(xiàn)代法治國家的基本要求。實(shí)踐證明，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力受監(jiān)督，不受規(guī)制的權(quán)力必被濫用，走向腐敗。只有從外部加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“用權(quán)利約束權(quán)力”，“權(quán)力制約權(quán)力”方能有效地防止權(quán)力的肆意濫用?；诖?，《方案》中有關(guān)人民監(jiān)督員制度之運(yùn)行方式正是通過匯聚普通民眾之強(qiáng)大力量，將檢察機(jī)關(guān)處理自偵案件進(jìn)程中不能被有效規(guī)制和約束且容易出現(xiàn)問題的“十一種情形”，納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之中，從外部用監(jiān)督權(quán)利制約公權(quán)力。

（二）主權(quán)在民——民眾參與司法是《方案》堅(jiān)固的政治基礎(chǔ)

現(xiàn)代法治國家都將人民主權(quán)原則作為國家公權(quán)力來源及其運(yùn)行合法化、正當(dāng)化之根據(jù)。檢察機(jī)關(guān)所掌握的檢察權(quán)是國家公權(quán)力的重要組成部分，理所當(dāng)然為全體國民所享有，被全體國民所監(jiān)督?！斗桨浮穬?nèi)容體現(xiàn)了民眾參與司法這一現(xiàn)代法治價值之內(nèi)涵，是憲法所規(guī)定的人民主權(quán)原則在司法活動中的踐行化、法治化、程序化。比如在《方案》里，人民監(jiān)督員之監(jiān)督權(quán)利具體表現(xiàn)為法定的知情權(quán)、獨(dú)立評議和表決權(quán)利、要求檢察機(jī)關(guān)對該案件進(jìn)行復(fù)議的權(quán)利等等。人民監(jiān)督員代表了普通民眾之普通判斷力和平實(shí)看法，通過參與監(jiān)督，介入司法，實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)與普通民眾之間的良性互動，從而真正實(shí)踐好、落實(shí)好人民當(dāng)家作主的憲法原則。

（三）人權(quán)保障是《方案》求索追尋的應(yīng)有之義

人權(quán)保障是當(dāng)代法治文明的重要標(biāo)志。我國憲法規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”的基本原則。這一原則的貫徹和落實(shí)，需要包括人民監(jiān)督員制度在內(nèi)的諸多法律、制度的配套支持。在紛繁復(fù)雜、變幻莫測的社會里，在強(qiáng)大的國家公權(quán)力面前，任何一個弱小的公民都可能成為犯罪嫌疑人或被告人；如果國家權(quán)力不受有效之規(guī)制和約束，權(quán)力就更加肆意和專橫，無論哪一個公民都不會獨(dú)善其身，可能淪為國家權(quán)力濫用的犧牲品，其基本人權(quán)會被嚴(yán)重侵犯和踐踏。因此，必須對職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行適當(dāng)控制，其中程序和制度建設(shè)尤為重要。而《方案》規(guī)定的改革措施填補(bǔ)了亟待監(jiān)督的真空，打破了該類案件原由檢察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的不正常僵局，能夠?qū)z察機(jī)關(guān)偵查活動起到預(yù)防、警示和約束的作用。同時，也使該類案件之辦案過程（除依法不予公開外）更好地展現(xiàn)在公眾面前，平衡了該類案件中原本追訴力量過于強(qiáng)大、控辯力量對比懸殊的訴訟格局，有助于犯罪嫌疑人、被告人等訴訟參與人依法維護(hù)自身權(quán)利，也有助于檢察機(jī)關(guān)維持客觀公正之立場。

（四）正當(dāng)程序是《方案》存續(xù)落實(shí)的重要依據(jù)

正當(dāng)程序之實(shí)質(zhì)價值要求任何限制或剝奪公民權(quán)利的強(qiáng)制措施都必須依法定程序，公開，透明，要為權(quán)利受到限制或剝奪的當(dāng)事人所了解和認(rèn)可。因此，司法神秘主義是與正當(dāng)程序的基本價值水火不容。如果公務(wù)人員在獨(dú)立行使職權(quán)過程中不受任何外在監(jiān)督的話，那么這樣的規(guī)則設(shè)計就必然給權(quán)力濫用留下制度隱患。因此，對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪所涉及的諸環(huán)節(jié)，如果沒有人民監(jiān)督員的適時跟蹤和監(jiān)督，那么這些權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域就可能成為“正當(dāng)程序”未能輻射之“死角”，公民的訴訟權(quán)利及其他合法權(quán)利就可能被侵犯后無法及時獲得程序上的有效、必要之救濟(jì)。鑒于此，《方案》就有了存續(xù)之必要，而正當(dāng)程序理論正是其重要之依托。

（五）司法公正是《方案》永遠(yuǎn)不變的價值目標(biāo)

黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用[7]。司法公正包括實(shí)體公正和程序公正，兩者互相依存，相得益彰，不可偏廢。然而，由于歷史、文化等方面的原因，程序公正所具有的獨(dú)立價值并未得到立法、司法部門的深刻認(rèn)識和高度重視，“重實(shí)體輕程序”、“重結(jié)果輕過程”的舊有觀念在不少立法者、司法官頭腦中根深蒂固，揮之不去，這也直接導(dǎo)致刑訊逼供、變相拘禁、超期羈押等程序違法現(xiàn)象的屢禁不止，層出不窮，嚴(yán)重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人等訴訟參與人的合法權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了司法的公信力和權(quán)威性。

因此，有必要強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)履職活動的外部監(jiān)督?！斗桨浮返某雠_并實(shí)施，是公權(quán)力行為被規(guī)制，受監(jiān)督的法治化、程序化表現(xiàn)。凡是可能出現(xiàn)程序瑕疵且符合規(guī)定情形的案件，都受人民監(jiān)督員之監(jiān)督，這樣就在維持逮捕決定、撤銷案件、延長羈押、決定不起訴等環(huán)節(jié)增設(shè)了一道監(jiān)督程序，這種規(guī)則設(shè)計較好地彌補(bǔ)了對檢察機(jī)關(guān)自偵案件缺乏有效外部監(jiān)督的缺陷，讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行，保證了程序的公開，司法的公正。

三、《方案》的主要亮點(diǎn)內(nèi)容之理析

《方案》的主要內(nèi)容皆圍繞其制定目的來展開，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度改革的亮點(diǎn)所在，標(biāo)志著這項(xiàng)制度改革進(jìn)入了全面深化階段，也預(yù)示著該制度的宏觀架構(gòu)和微觀設(shè)計在改革探索中不斷精進(jìn)和完善。

（一）改革選任管理機(jī)制

從根本上講，人民監(jiān)督員是否具有廣泛性、代表性以及在司法實(shí)踐當(dāng)中能否發(fā)揮實(shí)效，很大程度上取決于人民監(jiān)督員選任機(jī)制的完善與否，取決于其選任范圍的合理與否以及選任程序運(yùn)行高效與否，因此，這些機(jī)制構(gòu)建之科學(xué)性與合理化，才是《方案》的核心部分，也是我們必須要研究的要點(diǎn)所在。

1．選任來源：多元化和平民化

從司法民主化角度看，人民監(jiān)督員的平民化背景正是該制度的命脈所系，關(guān)鍵所在[8]?！斗桨浮分赋鲈谶x任活動中采取組織推薦和公民自薦相結(jié)合的選任辦法，并規(guī)定候選人員中的公職單位工作人員不超過選任總數(shù)的50%。其目的在于增加候選人的多元化來源，讓更多各行各業(yè)的普通民眾，尤其是基層民眾還有非公職人員，有更多機(jī)會和便利途徑參與到監(jiān)督活動當(dāng)中，體現(xiàn)出民眾參與司法，司法民主化的價值追求。此外，需要注意，基于監(jiān)督的時間保障和社會公信度考量，由于黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人員的業(yè)務(wù)繁重，精力有限，掌握的公權(quán)力又具有擴(kuò)張侵害之本性，有必要嚴(yán)苛控制其擔(dān)任人民監(jiān)督員之?dāng)?shù)量。有學(xué)者所作實(shí)證分析結(jié)果顯示，推薦單位仍主要集中在“國字號”單位，通過自薦方式出自基層、非公職身份的其他行業(yè)的人民監(jiān)督員卻占很小比例，說明人民監(jiān)督員在構(gòu)成上依舊缺乏民眾代表性和廣泛性[9]。再者，人大代表享有法定監(jiān)督權(quán)且人大代表一般由社會精英來充任，所以需要限縮其所占比例，防止監(jiān)督職責(zé)彼此沖突，淡化人民監(jiān)督員之平民化色彩。

2．選任方式：機(jī)關(guān)決定和隨機(jī)選取

《方案》在選任方式上，采取由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)構(gòu)建一個符合規(guī)定人數(shù)的候選人信息庫，然后再用隨機(jī)選取的方法來確定參與案件監(jiān)督的人員名單。這一司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)選任工作的方式立足于我國實(shí)際國情，是在比較、研究英美國家成熟的刑事陪審團(tuán)之選任辦法基礎(chǔ)上建立起來的。英美法系國家陪審制度下的陪審員的選取是以普通選民為廣泛對象的，這種選取方式在我國社會民主法治氛圍不十分濃重，人情世故傳統(tǒng)十分強(qiáng)固以及現(xiàn)代選舉理念和制度十分欠缺的現(xiàn)實(shí)條件下，難以為繼，難收良效。因此，有必要預(yù)選有意履行該職責(zé)的公民形成數(shù)據(jù)庫，以保證通過隨機(jī)抽選確定的個案監(jiān)督人員具有履行職責(zé)的意愿和熱情[10]。同時，此方式消除了對誰可能成為人民監(jiān)督員的預(yù)見性，排除了外界對人民監(jiān)督員選任工作的不當(dāng)干預(yù)，確保程序公義。

3．選任領(lǐng)導(dǎo)權(quán)：根本改變“自己選任，監(jiān)督自己”的畸形狀況

《方案》的亮點(diǎn)還體現(xiàn)在，人民監(jiān)督員選任工作之領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至司法行政機(jī)關(guān)來掌握（如圖1和圖2）。檢察機(jī)關(guān)無權(quán)介入到人民監(jiān)督員的選任活動，也不能參與決定擬任人民監(jiān)督員名單，這樣可以有效保證選任工作的獨(dú)立性，“克服由檢察機(jī)關(guān)‘預(yù)選’或‘內(nèi)定’所造成的先天性制度缺陷”[11]，從根本上改變“檢察機(jī)關(guān)自己選任，監(jiān)督自己”的矛盾境況。

4．日常管理權(quán)：保障人民監(jiān)督員制度功能發(fā)揮的關(guān)鍵要素

《方案》提出了一系列改革人民監(jiān)督員管理方式的有力舉措。權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的?！斗桨浮吩谫x予人民監(jiān)督員相關(guān)權(quán)利的同時，也明確規(guī)定其應(yīng)該履行的法定義務(wù)及消極不作為或違法履行職責(zé)所應(yīng)該承擔(dān)的法定責(zé)任。這項(xiàng)措施加大了對監(jiān)督活動管理的力度，進(jìn)一步調(diào)動起人民監(jiān)督員履職積極性，防止其出現(xiàn)懈怠、敷衍等負(fù)面情形。從縱向角度看，人民監(jiān)督員的選任管理權(quán)之轉(zhuǎn)移，使其選任工作徹底擺脫了檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)管控，但是由此司法行政機(jī)關(guān)開始握有決定候選人擬名單和管理人民監(jiān)督員之權(quán)力（如圖3）。從另一個側(cè)面講，這也會給不少民眾造成人民監(jiān)督員易受國家公權(quán)力之直接或間接地影響和干涉之印象，難以保證監(jiān)督活動的獨(dú)立運(yùn)作和客觀評斷。因此，為消除疑慮，避免干預(yù)，需建立起獨(dú)立于司法、行政機(jī)關(guān)的管理體系和保障制度。

圖3

（二）拓展監(jiān)督案件范圍

強(qiáng)制措施對訴訟主體影響極大，是刑事訴訟領(lǐng)域國家權(quán)力和公民權(quán)利最易發(fā)生沖突的部分[12]。以前由于沒有外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪過程進(jìn)行嚴(yán)格適時監(jiān)督，而不時出現(xiàn)偵查權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范甚至違法之情形。近幾年訴訟實(shí)踐曝光的冤假錯案，幾乎都與刑訊逼供、暴力取證有關(guān)[13]。這嚴(yán)重違背了檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力和檢察機(jī)關(guān)作為“法律守護(hù)者”的公義形象。諸多案例表明，充分的司法公正不能實(shí)現(xiàn)的原因，主要是因?yàn)閭刹槲茨軐?shí)現(xiàn)法律為其所確定的任務(wù)[14]。因此，進(jìn)一步提高人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督水平是保證司法公正的基礎(chǔ)要求。于是，《方案》對人民監(jiān)督員之監(jiān)督范圍進(jìn)行了適當(dāng)擴(kuò)充，具體列明了人民監(jiān)督員在查辦職務(wù)犯罪中容易出現(xiàn)問題、錯誤甚至違法的“十一種情形”。此項(xiàng)改革拓寬了人民監(jiān)督員的監(jiān)督覆蓋面，充分顯示了中央運(yùn)用法治思維，采用法治手段對那些多發(fā)性且嚴(yán)重危害公民權(quán)益的不法辦案活動進(jìn)行有效規(guī)范治理并徹底根除類似問題滋生土壤的堅(jiān)強(qiáng)決心。

（三）完善監(jiān)督程序

1．獨(dú)立評議，獨(dú)立表決

為保障人民監(jiān)督員獨(dú)立、自由地表達(dá)意見，防止出現(xiàn)其因外在不利因素的介入或干涉而不能由衷地表達(dá)主張之情形?！斗桨浮诽岢?，除改由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)選任人民監(jiān)督員候選人以外，重申了人民監(jiān)督員有權(quán)對所監(jiān)督案件進(jìn)行獨(dú)立評議和表決。

2．增加救濟(jì)，設(shè)置復(fù)議

《方案》增加了復(fù)議程序，重在解決監(jiān)督意見影響力不足，不為檢察機(jī)關(guān)重視以及多數(shù)人監(jiān)督意見未被采納時缺乏救濟(jì)程序等棘手問題?！斗桨浮芬?guī)定當(dāng)檢察機(jī)關(guān)及其檢察委員會沒有接受監(jiān)督意見時，需將其結(jié)果依法向人民監(jiān)督員進(jìn)行說明，多數(shù)人民監(jiān)督員仍持不同意見的，其可以向檢察院申請復(fù)議。這在一定程度上增加了人民監(jiān)督員獲得救濟(jì)之途徑，同時也增強(qiáng)了監(jiān)督意見對檢察機(jī)關(guān)之影響力，促使他們在處理案件時更嚴(yán)格地把好事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)[15]。另外，人民監(jiān)督員是在多人多次分析討論考量之前提下作出要求復(fù)議決定的。如果出現(xiàn)人民監(jiān)督員申請復(fù)議的情況，那么暗示著檢察機(jī)關(guān)之公務(wù)活動可能存有紕漏或不當(dāng)之處，這時檢察機(jī)關(guān)有必要對此認(rèn)真謹(jǐn)慎地加以復(fù)查和認(rèn)定，真正恪守法制原則，履行客觀義務(wù)，做到實(shí)事求是、有錯必糾。

（四）完善知情權(quán)保障機(jī)制

賦予人民監(jiān)督員之充分知情權(quán)既是人民監(jiān)督員客觀全面地掌握案件事實(shí)的前提之需，也是保證這項(xiàng)制度運(yùn)作通暢的基本要求。出于此種考慮，《方案》規(guī)定，監(jiān)督前、監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向人民監(jiān)督員介紹、提供有關(guān)案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用等方面的信息和材料，必要時，可以收聽收看訊問犯罪嫌疑人的錄音錄像。《方案》還規(guī)定：

1．建立職務(wù)犯罪案件臺賬制度，為保障人民監(jiān)督員及時查詢、獲取有關(guān)信息或線索創(chuàng)造條件，提供助力。

2．建立監(jiān)督事項(xiàng)告知制度，便于訴訟參與人和人民監(jiān)督員及時了解辦案進(jìn)度，監(jiān)督辦案活動，避免由于訴訟參與人對法律和相關(guān)規(guī)定之權(quán)利內(nèi)容的不甚了解，而造成他們不能及時行使權(quán)利維護(hù)利益之不利困境。

3．建立案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制。司法實(shí)踐中，承辦案件的檢察官出于自身繁重工作量以及內(nèi)部指標(biāo)考核等因素考量，有時會在案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、評查等活動中出現(xiàn)不認(rèn)真，不深入，應(yīng)付了事之“表演秀”，這顯然不利于及時發(fā)現(xiàn)案件辦理過程中出現(xiàn)或潛藏的問題和線索，有礙檢察機(jī)關(guān)之客觀義務(wù)的履行和法制原則之遵循。因此，有必要通過這項(xiàng)機(jī)制來及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，保證案件得到公平、公正地處理。

（五）推動制度法制化

1．推進(jìn)立法，彰顯正當(dāng)

現(xiàn)代法治社會要求，社會生活的各個方面都應(yīng)當(dāng)納入法制的軌道，由法律予以規(guī)范[16]。司法實(shí)務(wù)中，由于缺失具體、明確的法律根據(jù)而導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度的落實(shí)遭遇各種瓶頸。倘若該制度長期不能被立法化，那么必然會對我國法律制度體系的統(tǒng)一產(chǎn)生不利影響。再者，在法治社會里，制度的正當(dāng)性只有通過符合正當(dāng)程序的憲法化或法律化活動，才能具備權(quán)威性和公信力，才能為國民所認(rèn)可和遵循，才能使該制度所秉持的理念、堅(jiān)持的內(nèi)容更具持久生命力和存續(xù)性。所以，深化人民監(jiān)督員制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于國家立法機(jī)關(guān)對這一制度的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革向國家的法制化改革轉(zhuǎn)變[17]。為此，《方案》明確指出，“檢察機(jī)關(guān)……要不斷完善人民監(jiān)督員制度，適時提出立法建議，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化?！?/p>

2．司法改革，于法有據(jù)

十八大以來，中央在全面總結(jié)我國過往改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，旗幟鮮明地提出“重大改革要于法有據(jù)”的重要原則。即無論何種改革舉措，都必須嚴(yán)格依照法定程序來開展，必須有立法機(jī)關(guān)之法定授權(quán)方可實(shí)施，必須嚴(yán)格按照先立法先授權(quán)后改革后突破的司法改革基本要求。因此，人民監(jiān)督員制度的改革必須獲得立法機(jī)關(guān)事先授權(quán)方具合法性，“以避免‘違法改革’的發(fā)生”[18]。

四、《方案》的法治進(jìn)路之前景展望

盡管《方案》對人民監(jiān)督員制度的諸多方面進(jìn)行了不少改革，較好地體現(xiàn)了法治的精神和價值，但筆者認(rèn)為這并未完全解決其在司法實(shí)踐中遇到的深層次問題，《方案》仍有需要進(jìn)一步改進(jìn)、充實(shí)和完備的地方。期望能夠在下一輪改革中作出明確規(guī)定。

（一）構(gòu)建中立權(quán)威的選任管理機(jī)構(gòu)和中央專項(xiàng)資金供給體系

如果人民監(jiān)督員的人事組織安排、物質(zhì)后勤保障等要看司法、行政機(jī)關(guān)的臉色，那么所謂的獨(dú)立選任只能是天方夜譚，空中樓閣[19]。根據(jù)《方案》內(nèi)容，由于人民監(jiān)督員的選任管理工作受司法行政機(jī)關(guān)之控制，其選任管理依然不具真實(shí)獨(dú)立性，其監(jiān)督效力仍被削弱。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)大膽采用獨(dú)立選任運(yùn)作模式，通過司法行政機(jī)關(guān)之外的具有公信力、中立性的權(quán)威機(jī)構(gòu)來選任和管理人民監(jiān)督員，從而有效保證人民監(jiān)督員之獨(dú)立性，徹底消除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”之困擾。從我國實(shí)際情況看，我們可以進(jìn)一步考察、比較以人大選任人民監(jiān)督員或選任委員會選任人民監(jiān)督員的方式，以便作出更為理性的選擇[20]。再者，《方案》指出，“選任管理人民監(jiān)督員相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)納入司法行政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算予以保障?！痹谌嗣癖O(jiān)督員選任管理受外部控制，其所需經(jīng)費(fèi)與司法行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)被劃歸同一財政來源，經(jīng)費(fèi)不被獨(dú)立保障，即所謂經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立的情形下，其獨(dú)立性難以維系就不足為奇了。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立中央財政直接撥付的專項(xiàng)資金來解決經(jīng)費(fèi)難題。這樣一方面可以緩解地方財政緊張、不充裕的現(xiàn)實(shí)困境；另一方面也可擺脫國家公權(quán)力肆意干涉、影響之戕害。

（二）采取“自薦為主、推薦為輔”的選任方式

主體之廣泛性和代表性是體現(xiàn)其民主性的重要標(biāo)志，也是保障主體之獨(dú)立性的關(guān)鍵所在。隨著社會多樣化發(fā)展，職業(yè)分類更加細(xì)膩，人口流動速度和規(guī)模比以往任何時候都快速、廣闊。面對如此紛繁復(fù)雜之局面，人民監(jiān)督員的選任理應(yīng)擴(kuò)大自薦比例，一則可以將各種專業(yè)人才攬入人民監(jiān)督員之備選庫，提高其多元化比重；二則人民監(jiān)督員之自薦程度是司法民主價值之表征，自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員會心甘情愿、主動履行自己職責(zé)彰顯這一價值特質(zhì)。因此，針對目前《方案》中推薦為主之模式容易導(dǎo)致人民監(jiān)督員積極性不高、代表性不夠的問題，可考慮采用“自薦為主、推薦為輔”。

（三）增加回避程序，設(shè)置復(fù)核程序

任何制度都有其制定的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)，而制度效力是保障實(shí)現(xiàn)這一目的的基本要求，也是研究一項(xiàng)制度是否存有價值的基本標(biāo)準(zhǔn)。人民監(jiān)督員制度之價值在于作為一種批評和建議通過程序化制度設(shè)計產(chǎn)生的較強(qiáng)的程序約束力，可以促使檢察機(jī)關(guān)對其決定加以謹(jǐn)慎思考，進(jìn)而幫助檢察機(jī)關(guān)得出正確的判斷[21]。

《方案》清楚表明監(jiān)督意見僅具建議性質(zhì)，對辦理案件的檢察官沒有任何約束力。如此影響微弱的監(jiān)督無法激起人民監(jiān)督員的參與積極性，會使普通民眾認(rèn)為這種監(jiān)督工作只是走形式，淌過場，缺乏實(shí)意，難起實(shí)效。對此，筆者認(rèn)為強(qiáng)化監(jiān)督意見之程序化效力是防止制度被虛置，功能被抑制，價值被流失的重要舉措和現(xiàn)實(shí)對策。需要在保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)與加強(qiáng)對檢察權(quán)外部監(jiān)督的思路背景下統(tǒng)籌考量和平衡，方能對其進(jìn)行比較科學(xué)合理的效力配置，進(jìn)而使人民監(jiān)督員對檢察權(quán)的獨(dú)立行使做到“監(jiān)督到位而不缺位、不越位”。

具體之，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加“復(fù)議的人民檢察院必須另行組成進(jìn)行復(fù)議的檢察官，原作出決定的檢察官必須回避?！蓖瑫r在保留復(fù)議程序基礎(chǔ)上，增設(shè)“復(fù)核程序”即“在多數(shù)人民監(jiān)督員仍然不同意復(fù)議決定時，其可以向上一級檢察院申請復(fù)核?！笔紫龋ㄟ^增加“回避程序”，可以防止在復(fù)議時原作出決定的檢察官基于“先入為主”的慣性思維和規(guī)避責(zé)任的利益考量，草率了事，馬虎應(yīng)對，匆忙維持原有決定情況的出現(xiàn)，提高復(fù)議工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和莊重感。第二，設(shè)立“復(fù)核程序”，一方面可以通過人民監(jiān)督員向上一級檢察院申請復(fù)核之權(quán)利來促使檢察官以更加認(rèn)真的態(tài)度和優(yōu)良的作風(fēng)進(jìn)行復(fù)議；另一方面由上一級機(jī)關(guān)開展復(fù)核，會進(jìn)一步增強(qiáng)最終決定之權(quán)威性和說服力。通過復(fù)議復(fù)核程序的完善和回避程序的設(shè)置，可以在程序效力層面最大程度地提升人民監(jiān)督員之監(jiān)督影響力。

（四）對監(jiān)督程序進(jìn)行“訴訟化”改造

制度的正當(dāng)性取決于“正當(dāng)化的過程”以及為了達(dá)到這一目的而運(yùn)用的“說服技術(shù)”[22]。而程序就是這種“說服技術(shù)”。換言之，制度的正當(dāng)性需要制度本身的程序化以及程序化過程中的權(quán)利保障、利益規(guī)避和司法參與，要求當(dāng)事人等相關(guān)利害關(guān)系方在自己切身利益面臨處分時，能夠在公平公正環(huán)境下有機(jī)會也有權(quán)利以和平理性之方式參與其中，陳述，辯護(hù)，舉證，質(zhì)證，證明，反駁，說服裁決者作出有利于己的裁決或決定，依法維護(hù)自身合法權(quán)利。

《方案》規(guī)定內(nèi)容仍使人民監(jiān)督員在整個監(jiān)督程序中比較缺乏主動，其在監(jiān)督案件過程中所獲取的材料或證據(jù)主要由檢察機(jī)關(guān)提供，其只能被動地書面審查，缺少發(fā)現(xiàn)問題的主動方式。即使在所謂的“必要時”，也僅是通過“收聽收看”訊問犯罪嫌疑人錄音錄像的形式來了解有關(guān)情況，人民監(jiān)督員并沒有機(jī)會去接觸最了解相關(guān)事實(shí)的犯罪嫌疑人、被告人，無權(quán)詢問證人，聽取有關(guān)當(dāng)事人及其律師之意見、看法，無法查實(shí)有關(guān)物證、書證、筆錄和視聽資料等證據(jù)，對有質(zhì)疑的鑒定意見也無權(quán)要求重新鑒定。人民監(jiān)督員在整個監(jiān)督過程明顯缺乏“兼聽”之方式，檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)事人等訴訟參與人也沒有在其中當(dāng)面進(jìn)行有力地攻防對抗，由此導(dǎo)致不能使人民監(jiān)督員較充分、全面地掌握案件所涉及的事實(shí)、證據(jù)和程序問題。

因此，筆者建議對監(jiān)督程序進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹霸V訟化”改造，將《方案》中“提供、說明”式的監(jiān)督改為“主動、兼聽”式的監(jiān)督，賦予人民監(jiān)督員調(diào)查取證權(quán)，其可以主動查閱有關(guān)案卷材料（除本身涉及國家機(jī)密的以外）且履行保密義務(wù)。其可以詢問犯罪嫌疑人及其委托人或者相關(guān)證人。必要時，人民監(jiān)督員居中，中立，讓檢察機(jī)關(guān)、犯罪嫌疑人等訴訟參與人同時到場進(jìn)行“面對面”的攻防競技。如此為之，方符合人民監(jiān)督員準(zhǔn)確、客觀地評斷檢察機(jī)關(guān)決定正確與否，適當(dāng)與否的基本要求，才具備保障人民監(jiān)督員“身臨其境”，“兼聽則明”的基本前提。

（五）建立律師協(xié)助制度

《方案》規(guī)定的人民監(jiān)督員之監(jiān)督活動針對的都是專業(yè)性、實(shí)踐性很強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù)工作。加之，民眾往往比較感性、狂熱、隨大流而容易導(dǎo)致專橫，甚至肆意之問題。單憑人民監(jiān)督員自身知識和經(jīng)驗(yàn)是不能及時地發(fā)現(xiàn)和有效地解決所遇之專業(yè)問題，難以勝任自己所擔(dān)負(fù)的監(jiān)督任務(wù)，由此可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度功能的空置化。可見，從專業(yè)角度出發(fā)，人民監(jiān)督員在履職過程中，針對一些專業(yè)問題或者法律疑惑之處，特別需要專業(yè)知識過硬、法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師提供相應(yīng)的專門建議，使其監(jiān)督意見盡可能趨于客觀理性，合乎專業(yè)規(guī)范。因此，法律應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)、分析和評判專業(yè)問題之多元化途徑和手段，其中最為重要且有效的路徑就是引入律師協(xié)助制度，而日本的輔助審查員制度值得我們參考借鑒。

（六）適當(dāng)限縮人民監(jiān)督員的任期

《方案》將人民監(jiān)督員的任期規(guī)定為五年。放眼東瀛，日本檢察審查員的任期只有半年，而且每三個月需更換一半的檢察審查員。反思之，我國人民監(jiān)督員任期問題明顯，弊端不少。

人民監(jiān)督員任期過長容易造成監(jiān)督的“職業(yè)化”，“固定化”，“僵局化”，就會出現(xiàn)只有被選任的簡單少數(shù)人民監(jiān)督員在長達(dá)五年任期里，持久艱難地面臨繁重的職務(wù)犯罪案件監(jiān)督任務(wù)之尷尬困境，任期的長期固化也會使人民監(jiān)督員制度失去廣泛性和代表性的司法民主光環(huán)，有違其設(shè)計初衷和追求價值。

中國是一個十分注重人情的傳統(tǒng)社會，人情和面子在人們?nèi)粘Ｉ钪姓紦?jù)重要位置。在人民監(jiān)督員和檢察官們都生活工作在“低頭不見，抬頭見”同一較小行政區(qū)域里和熟人社會中的現(xiàn)實(shí)背景下，人民監(jiān)督員的長期“固定化”使其在與檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常業(yè)務(wù)接觸過程中，必然產(chǎn)生熟悉、熟知和人情關(guān)系，這勢必會干擾人民監(jiān)督員監(jiān)督獨(dú)立性，削弱其監(jiān)督公正力。

人民監(jiān)督員的任期過長，也會嚴(yán)重影響擔(dān)任人民監(jiān)督員的普通民眾之個人工作和生活，繁重的監(jiān)督任務(wù)會使其產(chǎn)生“職業(yè)倦怠感”，挫傷他們履行監(jiān)督職責(zé)的積極性，降低其監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果。因此，有必要適當(dāng)限縮人民監(jiān)督員的任職期限。

那么如何規(guī)定人民監(jiān)督員的任期才比較科學(xué)合理呢？筆者認(rèn)為，需要在立足我國司法實(shí)際以及借鑒日本檢察審查會制度的任期要求基礎(chǔ)上進(jìn)行考量權(quán)衡，將其規(guī)定為一年比較適宜，同時規(guī)定每半年需要對一半的人民監(jiān)督員進(jìn)行隨機(jī)替換。理由是，一方面，將人民監(jiān)督員任期規(guī)定為一年，可以將其監(jiān)督工作與檢察機(jī)關(guān)及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的年度工作總結(jié)進(jìn)行有機(jī)對接，促使彼此相互交流和研習(xí)，為改進(jìn)自身工作提供幫助。另一方面，每半年對一半的人民監(jiān)督員進(jìn)行隨機(jī)替換，可以使普通民眾有更多機(jī)會參與到司法民主監(jiān)督活動中來，同時也加強(qiáng)了人民監(jiān)督員的“流動性”和“新鮮度”，盡可能將外界對其不利影響降至最低點(diǎn)。

（七）“分步”推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化

從域外角度看，日本為了更好地保障檢察審查會制度的有效運(yùn)行，有法可依，其國會專門制定通過了《檢察審查會法》。反觀之，我國目前尚未出臺任何有關(guān)人民監(jiān)督員制度的專門法律，由此產(chǎn)生的問題也林林總總，嚴(yán)重阻礙了該項(xiàng)制度的落實(shí)和推行。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)從我國國情出發(fā)，在人民監(jiān)督員制度符合我國憲法及法律規(guī)定前提下，有必要將其納入國家立法規(guī)劃中，然后通過“分步”的方式來開展此項(xiàng)立法工作。可以參照人民陪審員制度的改革路徑，先由全國人大常委會出臺《關(guān)于改革人民監(jiān)督員制度的決定》，將人民監(jiān)督員的組織機(jī)構(gòu)、選任辦法、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督程序、決議效力等方面內(nèi)容以具有法律效力之規(guī)范形式固定下來。待立法調(diào)研論證更加充分、制度設(shè)計更加科學(xué)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更加豐富以后，盡快制定《人民監(jiān)督員法》[23]。以此補(bǔ)強(qiáng)其“合法化不足”之缺憾，推動人民監(jiān)督員制度在司法實(shí)踐中逐步走向成熟和完善，從而使人民監(jiān)督員的各項(xiàng)工作真正體現(xiàn)監(jiān)督原理的基本神髓，有效地保障監(jiān)督工作的獨(dú)立性和超然性，進(jìn)而有力地促進(jìn)這項(xiàng)踐行憲政精神的創(chuàng)新制度能夠在強(qiáng)固法治理念、捍衛(wèi)司法公正、維護(hù)公民權(quán)利、推進(jìn)司法民主、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督等方面發(fā)揮更加重要的作用。

五、結(jié)語

司法民主與公正是現(xiàn)代法治國家當(dāng)然追求的基本價值?！斗桨浮穬?nèi)容契合于這一核心價值，是我國刑事訴訟制度中懲罰犯罪與保障人權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的可貴探索。立足我國當(dāng)前法治現(xiàn)況，《方案》只能說是一個相對合理有效的解決問題的辦法。要從根本上解決一系列問題，應(yīng)著眼我國司法實(shí)際，借鑒國外成熟制度經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格按照《決定》之精神和內(nèi)容，平衡選擇好多元化價值取向，遵循深化司法改革的具體要求和規(guī)律，“漸進(jìn)式”地推進(jìn)司法體制的整體、系統(tǒng)性變革，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厮伎疾⒄邕x深化人民監(jiān)督員制度改革的理性進(jìn)路。同時，改革既需要智慧，也需要勇氣。沒有智慧和勇氣，很難有真正地改革[24]。

注釋

①人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的下列情形實(shí)施監(jiān)督：（1）應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；（2）超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長羈押期限決定不正確的；（3）違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；（4）擬撤銷案件的；（5）擬不起訴的；（6）應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模唬?）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的；（8）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（9）采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的；（10）阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的；（11）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的。

②《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》規(guī)定了改革人民監(jiān)督員管理方式：（1）司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)，同級人民檢察院予以協(xié)助。司法行政機(jī)關(guān)可以會同同級人民檢察院對人民監(jiān)督員進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。（2）司法行政機(jī)關(guān)建立人民監(jiān)督員信息庫，并與人民檢察院信息共享。（3）明確司法行政機(jī)關(guān)建立人民監(jiān)督員考核制度，及時掌握人民監(jiān)督員的履職情況。人民檢察院應(yīng)向同級司法行政機(jī)關(guān)通報人民監(jiān)督員履職情況。對不認(rèn)真履職的人民監(jiān)督員，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勸誡。（4）人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)期間，應(yīng)當(dāng)作出保密承諾，遵守國家法律、法規(guī)和有關(guān)紀(jì)律規(guī)定，不得泄露案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和未成年人犯罪的信息。（5）人民監(jiān)督員有違反保密規(guī)定、妨礙案件公正處理等不適合繼續(xù)任職情形的，人民檢察院可以向司法行政機(jī)關(guān)提出處理建議，由司法行政機(jī)關(guān)決定免除其人民監(jiān)督員資格，并書面通知同級人民檢察院和被免職者本人、推薦單位或組織，向社會公布。

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Interpretation of Deepening the Reform of the People’s Supervisor System Solutions——Based on the Promotion of Judicial Democracy and the Strengthening of the External Supervision of Procuratorial Organs

ZHAO Lei

(Tsinghua Univesity Beijing 100084 China)

The People’s Supervisor System is a key link in the process of deepening the reform of criminal justice in our country. “Deepening the People’s Supervisor System reform scheme” aims to strengthen the supervision effectiveness of the procuratorial organs self-investigation cases and improve the level of judicial democratization. It puts forward five aspects of specific reform measures, marking the system into a comprehensive and sound reform stage. However, any reform is not achieved overnight. There is perfect space or room for improvement. This scheme dose not completely resolve the deep-seated problems encountered in the judicial practice, and some provisions are still questionable. So there is an urgent need to improve its contents. In this regard, it is necessary to proceed from planning focuses on the analysis and interpretation and it is expected to promote the comprehensive understanding and in-depth thinking of it.

judicial reform; judicial democracy; external supervision; rule of law; due process

D916

A

10.14071/j.1008-8105(2016)05-0067-08

2015-10-15

趙磊（1983-）男，清華大學(xué)法學(xué)院刑事訴訟法學(xué)專業(yè)2014級博士研究生

編輯劉波