精準(zhǔn)扶貧大背景下：“空心村”問(wèn)題的有效治理

陳健剛

[摘 要]中央提出“精準(zhǔn)扶貧”的具體要求，在各級(jí)人員落實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，絕大部分貧困村出現(xiàn)了“空心”現(xiàn)象，而貧困人員一般就是居住在這個(gè)“空心”之中的中老年人，左鄰右舍基本上是廢棄的房屋，而青壯年家庭或者比較富裕的家庭分布在村周圍寬敞便利的地方。由此，我們認(rèn)為空心村的有效治理必定會(huì)促進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”工作更好地落實(shí)到位。本文從農(nóng)民與生俱來(lái)的土地意識(shí)的視角入手，剖析“空心村”形成的原因以及整治措施，以期對(duì)現(xiàn)實(shí)工作有啟迪作用。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；土地意識(shí)；空心村治理

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）09 — 0090 — 02

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

“十三五”時(shí)期是我國(guó)確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。中央要求，各級(jí)黨委和政府要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，努力補(bǔ)齊短板，科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。與此同時(shí)，中央更是提出了“精準(zhǔn)扶貧”的具體要求，針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理。一般來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，即誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)。但在各級(jí)人員落實(shí)實(shí)施的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，絕大部分貧困村卻都出現(xiàn)了“空心”現(xiàn)象，即多年來(lái)農(nóng)村新房建在外圍，村中多為無(wú)人居住的廢棄老宅，有的還留下了大片的廢置土地、破墻爛屋、道路坑坑洼洼，這就是所謂的村外新房林立、村內(nèi)破爛閑置的“空心村”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為布局混亂，破舊不堪、一戶多宅、村外可觀村內(nèi)破舊的現(xiàn)象，造成了大量耕地閑置浪費(fèi)，并且村內(nèi)公共衛(wèi)生條件極差，基礎(chǔ)設(shè)施不配套?？招拇鍐?wèn)題由來(lái)已久，以縣域農(nóng)村最為典型。而貧困人員一般就是居住在這個(gè)“空心”之中的中老年人，左鄰右舍基本上是廢棄的房屋，而青壯年家庭或者比較富裕的家庭分布在村周圍寬敞便利的地方。由此，我們認(rèn)為空心村的有效治理必定會(huì)使處于“空心”之中的貧困人員得到更好地居住和生活環(huán)境，必定會(huì)促進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”工作更好地落實(shí)到位。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)空心村的研究分為兩個(gè)方向：理論分析和個(gè)案分析。內(nèi)容主要集中在空心村空間分布、形成原因、形成機(jī)制、發(fā)展階段、消極影響及治理對(duì)策等問(wèn)題上。對(duì)此問(wèn)題的研究已經(jīng)深入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的各個(gè)領(lǐng)域。并且運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科進(jìn)行深入地分析論證。

但是筆者縱覽相關(guān)文獻(xiàn)，鮮有從農(nóng)民的土地意識(shí)視角去分析空心村問(wèn)題的。需要說(shuō)明的是本文所提到的土地意識(shí)特指宅基地意識(shí)，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面是指農(nóng)民受封建宗法等傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為老房子是“祖宗留下來(lái)的”，是自己的私有財(cái)產(chǎn)，他人和集體都動(dòng)不得，因此即使建了新房，也留著老房子，或是做個(gè)念想，或是堆放一些雜物，而不會(huì)輕易地出售給別人或拆成空地。另一方面是指村民對(duì)耕地持有一種多貪多占的心理，即認(rèn)為在耕地上建成房屋，耕地就永久性的屬于自己了。筆者認(rèn)為，正是農(nóng)民與生俱來(lái)的土地意識(shí)給空心村的整治帶來(lái)了不可估量的困難。

對(duì)于農(nóng)民土地意識(shí)的研究眾多，但主要是針對(duì)農(nóng)民的耕地意識(shí)，系統(tǒng)全面地闡釋宅基地意識(shí)的學(xué)者當(dāng)以龍開(kāi)勝為代表。龍開(kāi)勝等在研究農(nóng)民對(duì)土地處置的意愿時(shí)，將宅基地意識(shí)也納入到了研究的范圍，他從農(nóng)民意愿角度解釋農(nóng)村土地低效配置的原因：當(dāng)前農(nóng)民仍然對(duì)土地具有高度的物質(zhì)和精神依附，農(nóng)民土地處置意愿與法律和政府所希望的方式存在背離。這使得土地配置的自主治理和政府干預(yù)機(jī)制相互排斥，集體經(jīng)濟(jì)組織的作用被嚴(yán)重忽略，農(nóng)村土地配置只能維持在土地對(duì)農(nóng)民生活和居住條件的基本保障功能的水平上，土地低效利用局面無(wú)法根本改善。〔1〕

龍開(kāi)勝的研究結(jié)論給本文提供了很好的理論支撐，筆者承接其研究方向，認(rèn)為正是農(nóng)民的土地意愿造成了舊房宅基地的低效利用，進(jìn)而更加具體地提出了農(nóng)民的土地意識(shí)對(duì)治理“空心村”問(wèn)題的影響。

二、農(nóng)民的土地意識(shí)對(duì)“空心村”問(wèn)題的影響

千百年來(lái)的農(nóng)耕文明決定了老百姓對(duì)土地的依賴。在農(nóng)村，宅基地、老房子可謂是一代一代往下傳，既是一種物質(zhì)傳承，又是一種情感紀(jì)念。當(dāng)人們走進(jìn)老房子就會(huì)想起過(guò)去發(fā)生的一幕幕。“落葉歸根”“衣錦還鄉(xiāng)”等成語(yǔ)都很好地反映了人們的心理。正是人們的這種土地意識(shí)從主觀上導(dǎo)致了空心村問(wèn)題的出現(xiàn)，也為空心村問(wèn)題的解決帶來(lái)了不可估量的難度。

幾十年來(lái)，隨著每個(gè)家庭人口的增加，人們必定會(huì)新建一些房屋以滿足居住的需要。于是，人們就會(huì)選擇村外圍平坦的耕地來(lái)打地基，建房子，既寬敞又便利。那么人們?yōu)槭裁磿?huì)在這些地方選址呢？因?yàn)榇蟛糠执迕衿娴恼J(rèn)為，如果能在集體土地上面建成房子，土地就變成了個(gè)人私有，于是千方百計(jì)多占宅基地，甚至將承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房?！?〕新房建成之后，人們就會(huì)從村內(nèi)的老房子搬到村外圍的新房子；或者老人依然住在老房子里，兒女們搬到新房子去居住。久而久之，村內(nèi)就會(huì)形成只有老人居住或大部分房屋空置的狀況，即出現(xiàn)空心村現(xiàn)象。

還有一種類型是，村民通過(guò)上學(xué)、參軍、外出做生意等形式定居城里，其他家庭成員要么全部跟隨進(jìn)城定居，要么留下老人在村里繼續(xù)居住，則形成了村內(nèi)房屋閑置或只有老人居住的局面。久而久之，外出的人越來(lái)越多，村里就慢慢地形成了空心村。

由此我們得知，青壯年村民要么居住在村外圍，要么進(jìn)城定居，村內(nèi)的房子越來(lái)越多的閑置下來(lái)，即形成了空心村。那么在治理空心村的過(guò)程中為什么遇到的阻力這么大？村民是出于什么樣的心理而不愿意拆掉舊房子呢？這其中是怎么樣具體涉及村民的宅基地意識(shí)的呢？

首先，只要村民有新房子住，那么他們是不愿意拆掉舊房子的。因?yàn)榇迕裾J(rèn)為，宅基地是自己的，房屋也是自己的，別人和集體都無(wú)權(quán)干涉，自己留著老房子可以做個(gè)念想，也是一種“孝”的表現(xiàn)。在城里定居的人更是認(rèn)為老房子是“根”，只要房屋在，根就在，故鄉(xiāng)就在。這是非常具有代表性意義的物品。

還有，部分村民想蓋房子的時(shí)候本可以拆掉舊房子，在此基礎(chǔ)上重建地基，重新翻蓋新房子。但他們會(huì)覺(jué)得不如在村外圍的集體土地上選定一塊地方，用自己的耕地等量換下這塊地方，再通過(guò)村委會(huì)批下宅基地使用權(quán)，建起房子后這個(gè)地皮就屬于自己了。這樣的話，自己家就又多了一塊宅基地。本身土地的生產(chǎn)力就低下，少一塊耕地不算什么。

三、對(duì)策建議

1.加大宣傳教育力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念

在“空心村”治理的籌劃階段，各級(jí)政府要通過(guò)電視、宣傳欄、大喇叭、入戶宣傳等形式加大對(duì)我國(guó)土地的國(guó)情、基本國(guó)策和《土地管理法》、《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)村干部和群眾對(duì)于土地使用的法律觀念和節(jié)約意識(shí)，逐漸改善村民對(duì)宅基地的過(guò)度依戀，逐步形成宅基地歸集體所有、一戶一宅、建新宅拆舊宅、遵守用地規(guī)劃的合法觀念，為“空心村”的有效治理奠定良好的群眾基礎(chǔ)。與此同時(shí)，要向群眾講清楚、講明白：治理“空心村”對(duì)于環(huán)境的改善和生活的富裕都有不可估量的促進(jìn)作用。只有真正地感受到好處，群眾才會(huì)真正地去改變傳統(tǒng)的思想觀念，進(jìn)而更加積極的參與到空心村治理工作當(dāng)中。

2.尊重農(nóng)民主體地位與意愿，做到以人為本

空心村治理的主體是村民，所以要想取得空心村治理工作的最終勝利就必須依靠村民。必須尊重農(nóng)民的主體地位與意愿，激發(fā)他們治理空心村、促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮農(nóng)民群體中所蘊(yùn)藏的智慧和創(chuàng)造力。在空心村治理工作的最初階段，要與村民進(jìn)行認(rèn)真地討論、充分地協(xié)調(diào)和平等地對(duì)話，傾聽(tīng)他們的想法和內(nèi)心的需要，順應(yīng)他們長(zhǎng)期以來(lái)的生活習(xí)慣。要盡量避免大拆大建，凡是勞民傷財(cái)?shù)仨?xiàng)目堅(jiān)決不能上。治理工作要本著順應(yīng)民意，造福于民的思路，更要以全面建成小康社會(huì)為依托，以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作為要義，決不能搞成形象工程、面子工程?？招拇宓闹卫砉ぷ鲬?yīng)以改善村民的居住環(huán)境為目的，做到以人為本。

3.建立健全相關(guān)制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益

居住權(quán)和收益權(quán)是農(nóng)村宅基地關(guān)系的核心內(nèi)容，也是農(nóng)村村民不可剝奪的合法權(quán)益?！?〕在治理空心村過(guò)程中，必須建立健全相關(guān)制度來(lái)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面，全面貫徹落實(shí)農(nóng)村宅基地管理的各項(xiàng)法律、辦法，對(duì)宅基地的歸屬和處置做出嚴(yán)格的規(guī)定，提高村民對(duì)宅基地的保護(hù)意識(shí)、公有意識(shí)和資產(chǎn)價(jià)值意識(shí)，有效地促進(jìn)農(nóng)村宅基地地合法使用和良性流轉(zhuǎn)。另一方面，對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行完全物權(quán)化管理，使農(nóng)民對(duì)其土地?fù)碛形餀?quán)化的使用權(quán)，保障農(nóng)民的收益權(quán)。如農(nóng)民被征用的土地可以通過(guò)土地入股的形式參與分紅，這樣就能保證農(nóng)民的土地即使不能再自我利用也能分享相應(yīng)的收益。

4.各級(jí)政府要從嚴(yán)管理

村干部要重視新村建設(shè)的規(guī)劃管理，常抓不懈，從嚴(yán)落實(shí)?？h區(qū)政府要制定農(nóng)民建房管理辦法，真正做到先建老宅基地，然后才可以批新房屋宅基地；先拆改老房屋，才能再建新的住房。唯有通過(guò)這些辦法來(lái)約束，才能防止“空心村”現(xiàn)象的繼續(xù)擴(kuò)大化。

5.因地制宜，保留地方文化特色

數(shù)千年來(lái)農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展，造就了各個(gè)地區(qū)所特有的農(nóng)村特色和居住風(fēng)俗。鑒于改革開(kāi)放后城市地區(qū)在在建設(shè)過(guò)程中大拆大建的教訓(xùn)，空心村的治理不能重蹈覆轍，更不能以損失掉本地特有的文化風(fēng)貌為代價(jià)。在規(guī)劃建設(shè)中要保留好具有原始古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑，因地制宜做好規(guī)劃，千萬(wàn)不能大破大立，建成千篇一律的新村。要保留村莊原汁原味的地方特色風(fēng)貌，延續(xù)農(nóng)村地區(qū)的生活習(xí)慣，創(chuàng)造特色、便利、美麗的新村。

四、結(jié)語(yǔ)

正是農(nóng)民的土地意識(shí)加劇了空心村問(wèn)題的嚴(yán)重程度，也是這種土地意識(shí)阻礙了空心村問(wèn)題的有效治理。其實(shí)宅基地意識(shí)的背后是利益，即村民保護(hù)“老一輩遺產(chǎn)”的利益、“多貪多占”的利益。所以只要在治理空心村過(guò)程中能保證村民的各項(xiàng)權(quán)益，尊重其想法和需求，順勢(shì)引導(dǎo)，就能夠逐步地解決好空心村問(wèn)題。

空心村問(wèn)題地解決，將大幅度地改善人居環(huán)境和公共服務(wù)，精準(zhǔn)扶貧工作也就能如期更好地實(shí)現(xiàn)了。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕龍開(kāi)勝，陳利根.基于農(nóng)民土地處置意愿的農(nóng)村土地配置機(jī)制分析〔J〕.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版，2011.

〔2〕趙慶雙.欠發(fā)達(dá)地區(qū)"空心村"現(xiàn)狀調(diào)查及治理研究—以山東省聊城市為例〔J〕.開(kāi)發(fā)研究，2009.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕