外資政策演進(jìn)過程中的地方政府執(zhí)行力問題研究*

劉暢

（天津財經(jīng)大學(xué)，天津 300222）

外資政策演進(jìn)過程中的地方政府執(zhí)行力問題研究*

劉暢

（天津財經(jīng)大學(xué)，天津 300222）

政策執(zhí)行力是衡量政策運行質(zhì)量的核心指標(biāo)，也是決定政策執(zhí)行合理有效的關(guān)鍵要素。每個地方政府都會擁有一定的政策執(zhí)行力，只是不同政府間執(zhí)行力的強弱不同。地方政府采用何種策略執(zhí)行中央政策，取決于中央和地方力量的對比，中央和地方是否存在利益沖突，以及該項政策的明晰度等因素。由于中央與地方的力量對比居于核心地位，最能決定政策執(zhí)行取向，本文在Matland政策沖突性——明晰性矩陣模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，按照中央政府主導(dǎo)和地方政府主導(dǎo)兩種情況，分別分析地方政府在外資政策演進(jìn)過程中的執(zhí)行策略。

中央政府；執(zhí)行力；外資政策；地方政府

一、研究綜述

國內(nèi)外對于政府執(zhí)行力的研究主要集中在以下兩個方面：

1.中央與地方政府關(guān)系的研究。國內(nèi)的觀點大致分為兩種，一種觀點強調(diào)中央政府的主導(dǎo)作用。持這種觀點的學(xué)者普遍認(rèn)為，中央政府通過干部任命制、任期制、考核制、崗位輪換制等干部管理制度，能夠有效地約束地方政府的自利行為從而控制地方官員的行為并最終達(dá)到使地方政府和中央政府的利益保持一致的目的；另一種觀點強調(diào)地方政府的主導(dǎo)作用，認(rèn)為隨著分權(quán)化改革的不斷推進(jìn)地方政府掌握了足夠的任意處置權(quán)，中央政府已經(jīng)無法對其行為進(jìn)行有效控制。即使能夠控制，但由于缺乏完善的監(jiān)督，效果也不盡如人意。由于我國政府結(jié)構(gòu)存在的多層委托代理關(guān)系的政府結(jié)構(gòu)，也會導(dǎo)致中央政府控制失效，使得地方政府在執(zhí)行中央政策時發(fā)生偏離。

2.地方政府執(zhí)行力的影響因素及提升路徑研究。認(rèn)為執(zhí)行主體、執(zhí)行資源、執(zhí)行制度等是政府執(zhí)行力的重要構(gòu)成要素和能量來源；對于政府執(zhí)行不力的原因分析，主要從執(zhí)行過程的角度出發(fā)探究執(zhí)行不力的原因；從執(zhí)行力的構(gòu)成要素出發(fā)進(jìn)行探索；采用博弈論的方法分析地方政府執(zhí)行不力的原因。針對地方政府執(zhí)行不力，提出從新制度主義視角提升政府執(zhí)行力；以治理理論為視角；從問責(zé)制與績效考評的角度出發(fā)。

綜上，既有成果總體上重規(guī)范研究而輕實證研究，重靜態(tài)研究而輕動態(tài)研究，這就削弱了理論研究對具體實踐的指導(dǎo)能力。而且從實踐上看，地方政府在執(zhí)行中央政策時并不確定是執(zhí)行或是偏離，表現(xiàn)出多樣化的特點。本研究在借鑒已有理論的基礎(chǔ)上，運用Matland的分析政策執(zhí)行的沖突性——明晰性矩陣模型，分析改革開放以來，隨著中央與地方政府關(guān)系的演變，地方政府外資政策執(zhí)行力的變化情況。

二、政策執(zhí)行的主導(dǎo)性

地方政府采用何種策略執(zhí)行中央政策，取決于中央和地方力量的對比，中央和地方是否存在利益沖突，以及該項政策的明晰度等因素。由于中央與地方的力量對比居于核心地位，最能決定政策執(zhí)行取向，因此本文在Matland矩陣模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，按照中央政府主導(dǎo)和地方政府主導(dǎo)兩種情況，分別分析地方政府的執(zhí)行策略。

1.中央政府主導(dǎo)

在中央政府與地方政府的力量對比中如果中央政府居于主導(dǎo)地位，地方政府的力量不足以違背中央，即使地方政府與中央政府在利益上存在較大沖突也必須要按照中央利益執(zhí)行政策，這種中央政府主導(dǎo)的格局也會保證中央政府利益的實現(xiàn)。但是，有一種情況例外，那就是政策制定的模糊性。我國外資政策在改革開放之初采取摸著石頭過河的策略，不論是內(nèi)容還是行業(yè)限制均比較模糊，這就給地方政府在執(zhí)行政策時以較大的自主性，使中央政府的利益大打折扣。根據(jù)我國的外資政策沖突性和明晰性等特性并考慮中央與地方政府的關(guān)系，筆者以Matland的模型為基礎(chǔ)，建立了新的地方政府政策執(zhí)行力模型，見表1 。

表1 中央政府主導(dǎo)下的政策執(zhí)行力

如表1 所示，按照政策的明晰性以及地方與中央的沖突性這四個維度，可以將地方政府外資政策的執(zhí)行力分為四種情況：行政性服從（第Ⅰ象限，低政策沖突性，高政策明晰性）、政治性服從（第Ⅱ象限，高政策明晰性，高政策沖突性）、強制性試驗（第Ⅲ象限，低政策沖突性，低政策明晰性）、象征性服從（第Ⅳ象限，高政策沖突性，低政策明晰性）［1］。

（1）在低政策沖突，高政策明晰的情況下，地方政府往往會采取行政性服從的執(zhí)行策略。由于政策明晰性較高，政策目標(biāo)已經(jīng)得到普遍認(rèn)同和支持，實現(xiàn)目標(biāo)的政策執(zhí)行方式也比較明晰，這種情況下，中央政府可以輕松獲得預(yù)期的政策執(zhí)行結(jié)果。并且，當(dāng)中央政府有足夠?qū)嵙ψ尩胤秸裾罩醒胍鈭D執(zhí)行政策時就逐漸演變?yōu)橐环N常規(guī)性、技術(shù)性的執(zhí)行行為，即地方政府無條件服從中央并能夠正確執(zhí)行中央政策，中央政府也可以利用無線電及互聯(lián)網(wǎng)等工具及時了解地方政府在政策執(zhí)行過程中遇到的問題以便糾正和控制。一旦地方政府的這種技術(shù)性行為成為慣例，就形成了政治性服從的執(zhí)行模式，這樣既可以降低政策執(zhí)行的隨意性，又可以極大地提高政策執(zhí)行效率。行政性服從就像一部運轉(zhuǎn)完善的機(jī)器，而中央政府由于掌握了絕對的信息和資源，成為控制機(jī)器運行的主要方面，機(jī)器的運行方式相對程式化，因此其產(chǎn)生的政策結(jié)果可以預(yù)期。

（2）在高政策沖突，高政策明晰的情況下，地方政府會選擇政治性服從的執(zhí)行方案。通常，較高的政策沖突性為地方政府提供了違背中央政府利益的條件，但是，中央政府主導(dǎo)的大前提使得中央政府有足夠的實力去控制地方政府，并約束地方政府的政策執(zhí)行力。為了應(yīng)對地方政府對中央政策的違背，中央政府可以采取鼓勵或懲罰的正負(fù)激勵機(jī)制。一方面，中央政府可以鼓勵那些實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的地方政府，另一方面，中央政府也可以懲罰那些偏離執(zhí)行中央政策意圖的地方政府。通過正負(fù)激勵有效控制地方政府的政策執(zhí)行。當(dāng)然，高政策明晰性也為中央政府監(jiān)管地方政府的政策執(zhí)行行為提供了便利，因為政策非常清晰明了，很難讓地方政府有權(quán)變的可能性，一旦地方政府執(zhí)行中央政策時偏離了中央意圖，中央政府能夠馬上發(fā)現(xiàn)，此時中央政府主導(dǎo)的背景下使得地方政府因此要付出高昂的成本，因此地方政府往往選擇政治性服從執(zhí)行中央政策。由此可見，政治性服從也會讓中央政府得到預(yù)期的政策結(jié)果，但是相比較第一種情況（行政性服從），中央政府要付出更多的資源和代價（政府激勵，有效監(jiān)管等）。

（3）在低政策沖突，低政策明晰的情況下，地方政府將采取強制性試驗的執(zhí)行策略。此時中央與地方的沖突較小，地方政府傾向于服從中央并執(zhí)行中央政策，但政策明晰度偏低導(dǎo)致的政策模糊不清以及實現(xiàn)政策途徑的不確定性往往會使地方政府不知所措，只得通過逐漸摸索、不斷試驗方式來執(zhí)行中央政策。這種情況可以充分調(diào)動地方政府的積極主動性，地方政府也可以根據(jù)本地區(qū)的具體經(jīng)濟(jì)、政治、社會條件實踐出更有效更可行的執(zhí)行方案，通過地方政府提供的政策結(jié)果反饋，中央政府也可以得到更多有價值的基層意見和啟發(fā)。當(dāng)然，并不是所有的地方政府都有機(jī)會采取這種試驗式的執(zhí)行策略，能否施行是由中央說了算，即由中央政府選定的地方政府才有資格進(jìn)行，在此過程中，中央政府也會積極參與其中給與相應(yīng)的指導(dǎo)并把握地方政府試驗的整體方向，確保地方政府不會肆意妄行，偏離中央政策目標(biāo)［2］?？梢赃@樣理解，強制性試驗就是被選定的地方政府在中央政府劃定的政策框架內(nèi)，根據(jù)地方特點自主行動。改革開放30多年以來，我國很多的“實驗區(qū)”、“試驗田”、“先行先試”都屬于強制性試驗的范疇，由于是摸著石頭過河，沒有任何前人的經(jīng)驗而言，因此試驗的結(jié)果無法預(yù)知，不同地區(qū)的試驗結(jié)果可能大相徑庭。

（4）在高政策沖突，低政策明晰的情況下，地方政府傾向于采取象征性服從的執(zhí)行策略。由于中央政府與地方利益存在高度沖突，地方政府有較強的意愿去違背中央指令，再加之政策明晰性低，中央沒有明確的執(zhí)行方案去約束和監(jiān)督地方政府的政策執(zhí)行行為，因此，地方政府擁有較大的靈活自主性。但由于中央主導(dǎo)的地位仍然存在，地方政府的力量相對薄弱，因此，地方政府不敢違背中央指令，但是又不會積極執(zhí)行政策，往往消極怠工，低效率甚至敷衍了事。這也就解釋了現(xiàn)實中為什么很多中央政策無法真正推行到地方。尤其是當(dāng)中央的政策表述不甚明晰，該政策又觸及了地方的利益，地方政府就會持觀望態(tài)度，往往會等待其他地方政府先做出反映自己才模仿改進(jìn)，亦或是在中央更加強大的壓力下不得已而為之。我國的房地產(chǎn)市場以及相關(guān)政策就是地方政府象征性服從的典型案例。由于地方政府的上有政策、下有對策的思維主導(dǎo)，使得中央的政策意圖難以真正實現(xiàn)，無法產(chǎn)生中央政府所預(yù)期的政策結(jié)果，中央政府只有通過制定更加清晰明確的政策才能降低地方政府的行為隨意性，縮小地方政府在執(zhí)行政策時的行為空間［3］。

2.地方政府主導(dǎo)

表2 地方政府主導(dǎo)下的政策執(zhí)行力

當(dāng)?shù)胤秸莆蛰^多的經(jīng)濟(jì)資源，占有相對主導(dǎo)權(quán)時，就不會一味聽從中央的政策安排，地方政府大多會從自身利益出發(fā)，以實現(xiàn)本地區(qū)的最大利益為出發(fā)點，按照自身的想法行事。此時，中央政府無法很好地約束地方政府政策執(zhí)行行為，尤其是當(dāng)某些政策的明晰性偏低，沒有具體的執(zhí)行細(xì)則，只有大體的政策框架和指導(dǎo)思想時，地方政府違背中央意圖執(zhí)行政策的概率就會明顯上升。表2 的矩陣揭示了地方政府主導(dǎo)下的政策執(zhí)行力策略分布。

（1）在低政策沖突，高政策明晰的情況下，地方政府傾向于采取選擇性服從的執(zhí)行策略。與表1 中中央政府占優(yōu)的情況不同，由于地方政府此時占據(jù)主導(dǎo)地位，地方政府手中掌握相對充足的資源，可以資助選擇執(zhí)行政策的強度和意愿。根據(jù)我國目前的官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)，地方官員往往偏向于將有限的資源投入到可以快速產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)中，從而偏向于相應(yīng)政策的執(zhí)行。而那些社會效益明顯但成本較高，亦或是收益產(chǎn)生于中長期之后的項目與政策，地方政府的執(zhí)行意愿就遠(yuǎn)不如前。所以，對于同樣是“理性人”的地方政府來說，只有當(dāng)中央政府的政策能夠為地方帶來更大的利益，或者說該政策的收益大于成本時，地方政府才會主動執(zhí)行中央的政策，而此時中央也能達(dá)到最初的政策預(yù)期［4］。但現(xiàn)實的情況是，中央政策都是從全局利益出發(fā)，往往無法兼顧每一個地方政府自身的利益，那么，當(dāng)一項中央政策的執(zhí)行會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，損害到地方利益時，地方政府很可能采取消極應(yīng)付的方式，使中央政府的利益無法實現(xiàn)。由此可見，這種選擇性的政策執(zhí)行策略取決于地方政府的利益是否能夠真正實現(xiàn)。

（2）在高政策沖突，高政策明晰的情況下，地方政府傾向于采取政治性背離的執(zhí)行策略。地方政府的主導(dǎo)地位，再加上中央與地方的較高政策沖突性，其結(jié)果必然是地方政府偏離中央的指示，按照能為自身帶來更大利益的執(zhí)行方案行事。出現(xiàn)這種情況往往是由于中央政府約束力偏弱，缺乏有效的制約或監(jiān)督地方政府的能力，而地方政府往往掌握較多的經(jīng)濟(jì)資源，擁有與中央抗衡的能力。當(dāng)較高的政策明晰性都無法阻止地方政府違背中央意圖，就說明中央政府已經(jīng)失去懲罰地方政府的有效手段，地方政府即使偏離執(zhí)行中央政策，所遭受的來自中央的懲罰力度也不大，這種情況是最令中央政府頭疼的，也是中央政府所不愿意看到的，其必然結(jié)果便是中央的政策意圖無法在地方實現(xiàn)。

（3）在低政策沖突，低政策明晰的情況下，地方政府更多地選擇誘致性試驗的執(zhí)行策略。與中央政府主導(dǎo)的政策試驗不同，此時地方政府占據(jù)主動權(quán)，成為試驗的發(fā)起人。地方政府不需要在中央制定的政策框架內(nèi)進(jìn)行試驗，也不需要中央政府的指定，選定特定地方政府進(jìn)行試驗。這就為地方政府的實驗性執(zhí)行策略帶來了更多的靈活機(jī)動性，地方政府可以完全根據(jù)自身特點，更加合理優(yōu)質(zhì)地配置地方資源。我國幅員遼闊，各地方的情況大相徑庭，按照這種自發(fā)方式得出的政策結(jié)果也會呈現(xiàn)多樣化的特點。在這種情況下，中央政府的作用就是及時評價和總結(jié)地方的做法，將經(jīng)驗加以推廣。早在上個世紀(jì)80年代，我國東南沿海地區(qū)地方政府部門就開始順應(yīng)時代變化，嘗試?yán)糜嬎銠C(jī)輔助技術(shù)實現(xiàn)“辦公自動化”。地方政府電子政務(wù)建設(shè)的“廣州模式”、“青島模式”、北京海淀園的“數(shù)字園區(qū)”模式等都可以看作是地方政府誘致性試驗的不同政策執(zhí)行結(jié)果。

（4）在高政策沖突，低政策明晰的情況下，地方政府傾向于選擇認(rèn)知性背離的執(zhí)行策略。當(dāng)中央利益與地方利益發(fā)生沖突時，由于地方政府的主導(dǎo)地位以及政策的低清晰度，地方政府會采取自主行為，選擇有利于自身的利益行事。與中央政府主導(dǎo)的情況不同，地方政府不會消極抵制中央政策而是有足夠的力量偏離執(zhí)行中央政策，但這又區(qū)別于前面分析的政治性背離執(zhí)行策略，地方政府會在中央大的政策框架下選擇那些符合自身利益的政策條款，或是作出有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策解釋，最終的結(jié)果是，雖然地方政府偏離執(zhí)行中央政策，但是卻屬于合法的行為，不至于像政治性背離那樣與中央的利益完全分割而受到中央懲罰。此種政策執(zhí)行策略雖然比政治性背離執(zhí)行偏離中央政策目標(biāo)的程度低，但是仍然不符合中央政府的全局觀。

從以上的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，一方面，即使在中央政府主導(dǎo)的情況下，中央政策也不一定完全能夠順利地貫徹執(zhí)行，而地方政府主導(dǎo)時，也不意味著中央利益就無法實現(xiàn)。要想使地方政府主觀上樂于執(zhí)行中央政策并達(dá)到中央預(yù)期關(guān)鍵在于中央是否能夠調(diào)動地方積極性以及是否能夠降低中央與地方的沖突性。另一方面，政策的明晰性對于中央利益的實現(xiàn)也同樣重要。由于我國東中西部差異很大，不同地方政府所擁有的資源不同，各自的具體情況也相差甚遠(yuǎn)，每一個地方政府為某項政策的投入和預(yù)期也都有所差異，執(zhí)行中央政策的意愿以及反應(yīng)程度千差萬別，當(dāng)中央政策相對模糊，中央政府能夠給予地方更多執(zhí)行彈性時，也許反而能夠取得更好的政策執(zhí)行預(yù)期。

三、政策執(zhí)行的動態(tài)性

任何一項政策都不會一成不變，隨著時間的推移和社會生活的變遷，政策會不斷被修訂，或者出臺替代性的新政策，在這一過程中，中央政府和地方政府的力量對比也會發(fā)生變動。當(dāng)中央剛剛制定出臺一項新政策時，并沒有具體規(guī)定該項政策的資源投入、政策的參與部門以及政策的執(zhí)行步驟等，地方政府在政策執(zhí)行方式上也并不清楚，這就有可能出現(xiàn)包括積極的或消極的各種各樣的執(zhí)行方式。此時中央政府會積極觀察監(jiān)控，一方面要積極吸收地方的成功經(jīng)驗，另一方面也要及時發(fā)現(xiàn)并制止有些地區(qū)的消極應(yīng)對［5］。當(dāng)政策執(zhí)行一段時間后，中央政府會慢慢總結(jié)那些地方政府執(zhí)行意愿強烈的政策特性，一些成功的經(jīng)驗有可能內(nèi)化為經(jīng)驗慣例，并被保留，供其他地方政府仿效借鑒［6］。這時，政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)以及政策執(zhí)行方式就逐漸標(biāo)準(zhǔn)化明晰化，隨之中央與地方之間的沖突會大大降低，最終達(dá)到二者利益的均衡。而遭到地方政府抵觸的政策應(yīng)及時加以總結(jié)，找出其中的原因并進(jìn)一步改進(jìn)，為今后修訂政策或重新制定新政策做準(zhǔn)備，經(jīng)過修訂的政策應(yīng)該調(diào)動地方政府執(zhí)行政策的積極性和主動性。

地方政府根據(jù)自身情況，對中央政策進(jìn)行自己的理解，以地方利益為出發(fā)點，選擇適合本地區(qū)的政策執(zhí)行策略。尤其是政策的模糊性可以在政策形成階段減少阻力，并在政策執(zhí)行時有更大的靈活性。由于政策的執(zhí)行需要行政人員來具體操作，這些人的辦事風(fēng)格、掌握的資源、個人偏好、執(zhí)行能力等都不同，因此同一項政策在不同地區(qū)不同政府部門中的執(zhí)行效果可能完全不同。有時地方政府面對一項新的中央政策時往往持觀望態(tài)度，當(dāng)觀察到其他地方政府的有益的政策結(jié)果時再學(xué)習(xí)其執(zhí)行經(jīng)驗，這樣可以減少自行摸索的政策執(zhí)行成本。政策的演進(jìn)過程實質(zhì)上就是中央政府和地方政府的多階段動態(tài)博弈過程［7］。地方政府的政策執(zhí)行力也不是單一的某一種執(zhí)行策略，而是根據(jù)中央與地方的力量對比、政策的模糊程度、政策執(zhí)行過程中中央與地方的沖突變化等表現(xiàn)出明顯的動態(tài)性。

四、地方政府外資政策執(zhí)行力實證分析

我國外資政策具有明顯的沖突性和動態(tài)性，因此格外適合作為此研究的分析對象。所謂沖突性，是指我國外資政策從制定伊始，就存在中央和地方利益的不一致，中央政府制定外資政策是從全局出發(fā)，在全國范圍內(nèi)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)流向，引導(dǎo)外商投資，其目的是優(yōu)化我國整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。可以說，外資政策一直作為中央政府重要的政策工具來引導(dǎo)外商直接投資，擴(kuò)大我國開放領(lǐng)域，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引進(jìn)外資的質(zhì)量問題一直是中央政府最為看重的。但是地方政府往往追求本轄區(qū)的利益，在自利目標(biāo)的驅(qū)使下，會盡力擴(kuò)大投資需求，盲目吸引外商投資來增加地方的經(jīng)濟(jì)收入，對于地方政府而言，往往引資的數(shù)量重于質(zhì)量。

所謂動態(tài)性，是指我國外資政策自改革開放以來，根據(jù)引資的不同時期，進(jìn)行了多次調(diào)整。本文以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《目錄》）為分析對象，《目錄》是我國指導(dǎo)外商直接投資的重要政策，是指導(dǎo)審批外商投資項目的依據(jù)。自1995年首次頒布以來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放需要，每隔一段時間適時進(jìn)行修訂，至今共修訂了五次，見表3 。在我國外資政策不斷演變的過程中，中央政府與地方政府的多階段動態(tài)博弈也在持續(xù)進(jìn)行，由此產(chǎn)生了不斷變化的地方政府的政策執(zhí)行策略［8］。

表3 改革開放以來我國外資政策的演變

1.選擇性服從（1987——1997年）

改革開放前，我國一直持拒絕外資的態(tài)度，再加上十年“文革”的破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，人民生活水平低下。為了改變當(dāng)時的狀況，國家決定實施“改革開放”的大政方針，肯定了招商引資的重要價值，從過去的抵制外資轉(zhuǎn)變?yōu)槲赓Y。1995年6月7日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，20日由原國家計委、原國家經(jīng)貿(mào)委、原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合發(fā)布了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，這是我國自建國以來第一次以法規(guī)形式，將我國產(chǎn)業(yè)分為鼓勵類、限制類（甲）、限制類（乙）和禁止類三大領(lǐng)域，以此指導(dǎo)外商在華投資的產(chǎn)業(yè)方向。此時，由于處在吸引外資的起步階段，地方政府的實力較弱，而中央政府的控制力也不夠強，因此無法對地方政府施加過分的壓力，無法很好地控制地方政府行為，這就會增加地方政府行為的不確定性。但由于此時不論中央政府還是地方政府都有著強烈的引資意愿，都希望盡快擺脫經(jīng)濟(jì)落后的局面，改善人民生活，因此地方政府便采取選擇性服從的政策執(zhí)行策略，政策結(jié)果往往表現(xiàn)為地方政府基本按照中央政策行事，中央與地方和平共處。

表4 1987——1997年地方政府外資政策執(zhí)行力分析

2.行政性服從（1997——2002年）

隨著我國招商引資工作的不斷深入，中央政府的控制力逐漸增強，這種控制力主要通過備案制得以體現(xiàn)。中央政府通過預(yù)先設(shè)定備案報告的時間、內(nèi)容、施行方案等，以此作為評估地方政府政策執(zhí)行力的基本依據(jù)，這可以有效提高中央政府對于地方的控制力。1997年我國第一次修訂《目錄》，就是進(jìn)一步以法規(guī)的形式規(guī)定了外商投資的產(chǎn)業(yè)范圍，每個地方政府與外商簽訂的投資合同都要在對外經(jīng)貿(mào)部們進(jìn)行備案。如果涉及《目錄》中限制類限額以下的項目，還必須報中央備案。這一制度的深入推行可以使中央政府有效控制地方政府的外資政策執(zhí)行行為，防止地方政府過多審批限制類外資項目，保證其不違反中央的政策意圖。在這一階段，中央政府的力量明顯增強，不再允許地方政府擁有更多的自主權(quán)限。這從多部委聯(lián)合發(fā)布政策也能看出。1997年僅由原國家紀(jì)委單獨修訂《目錄》，而此后的四次修訂均由國家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布，多部委共同監(jiān)督就限制了地方政府的任意處置權(quán)。這一時期總體上中央與地方的政策沖突性仍然不大，隨著《目錄》的不斷完善和修訂，政策明晰性也逐漸提高，中央政府逐漸居于政策主導(dǎo)地位，地方政府傾向于采取行政性服從的外資政策執(zhí)行策略。

表5 1997-2002年地方政府外資政策執(zhí)行力分析

3.強制性試驗（2002——2011年）

2001年12月中國加入了WTO組織，這對于我國的招商引資既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)加入WTO后國內(nèi)外環(huán)境的改變，我國必須要提高利用外資的水平并改善外資投資環(huán)境?；诖?，中央政府分別在2002年、2004年、2007年和2011年四次修訂《目錄》，總體的趨勢是不斷擴(kuò)大國家鼓勵外商投資的范圍，尤其重點鼓勵外商投資到農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、老工業(yè)基地等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)。同時，繼續(xù)限制外商投資于包括服裝、食品制造等在內(nèi)的我國具有明顯比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。對于石油加工、冶金等資金密集型產(chǎn)業(yè)均屬于《目錄》中允許外資進(jìn)入的項目?？傊?，經(jīng)過四次反復(fù)修訂，最大限度地使外資政策能夠體現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想。在這一時期主要是為了適應(yīng)我國入世后不斷變化的國內(nèi)外形勢，此時由于政策經(jīng)常變動，政策比較模糊，中央和地方都是摸著石頭過河，地方政府更是處于摸索階段，如何既符合中央政策目標(biāo)，又能使地方獲益，因此強制性試驗是地方政府首選的政策執(zhí)行策略。蘇州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等都是在國家整體政策框架下，結(jié)合本地區(qū)實際情況，不斷實驗，不斷摸索招商引資的新模式，獲得了較好的引資成效，得到了中央政府的肯定。

表6 2002-2011年地方政府外資政策執(zhí)行力分析

4.政治性服從（2011——2015年）

為適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，中央政府繼續(xù)施行積極的利用外資政策，“并更多地依靠法律、制度、政策等軟環(huán)境方面的建設(shè)，依靠先進(jìn)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放?！雹?015年修訂的《目錄》中，最主要的特點是進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)的開放并放寬外商投資的市場準(zhǔn)入，有重點地放開服務(wù)行業(yè)外資準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步放開一般制造業(yè)，減少制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)對外商的限制，健全外商投資監(jiān)管體系。在完善外商投資的安全審查的基礎(chǔ)上，大幅下放鼓勵類項目的核準(zhǔn)權(quán)。2015年1月商務(wù)部公布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》，之后就以負(fù)面清單為基礎(chǔ)，逐步推行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理方式。這一時期，中央政府對于外資政策的控制由準(zhǔn)入前的備案轉(zhuǎn)為準(zhǔn)入后的環(huán)節(jié)，逐步加強事中事后的監(jiān)管，全面推行普遍備案、有限核準(zhǔn)的制度。由于地方政府擁有更多的審批權(quán)限和更廣泛的審批范圍，有實力選擇服從或不服從中央的政策，但中央政府監(jiān)督力度的加大使得地方政府違反政策的成本越來越高，因此政治性服從是地方政府首選的執(zhí)行策略。有趣的現(xiàn)象是，在國別選擇上地方政府表現(xiàn)出明顯不同的執(zhí)行策略，對于吸引發(fā)達(dá)國家外資，地方政府會與中央保持高度一致；但是在吸引發(fā)展中國家外商投資時，大多引入勞動密集型的小規(guī)模企業(yè)，與中央產(chǎn)業(yè)升級的政策思想相悖。

表7 2011-2015年地方政府外資政策執(zhí)行力分析

五、結(jié)論及展望

本文以我國外資政策的演進(jìn)調(diào)整為線索，分析在不同時期我國地方政府在執(zhí)行外資政策時的執(zhí)行力變化情況。隨著中央政府不斷放權(quán)，地方政府外資政策審批權(quán)限和審批范圍的提升，以及外資政策清晰性、沖突性的不斷變動，地方政府執(zhí)行策略也在不斷調(diào)整。本文總結(jié)歸納了八種地方政府的執(zhí)行策略，中央政府的權(quán)力隨著地方政府的行政性服從執(zhí)行策略到認(rèn)知性背離執(zhí)行策略而逐漸遞減，與此同時，地方政府的權(quán)限則不斷上升。自1995年我國首次制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以來，中央政府雖然逐漸下放地方政府的權(quán)限，但是其監(jiān)督與控制權(quán)力卻一再收緊，地方政府雖然有較大的引資處置權(quán)，但由于違反政策的成本愈來愈高，因此也傾向于服從中央的政策意圖，行政性服從和政治性服從仍然是地方政府的首選策略。今后，隨著《中華人民共和國外國投資法》的出臺，我國在吸引外資政策上將真正實現(xiàn)三法合一，中央政府將規(guī)定大的政策框架，給予地方政府更多的試驗、甚至是“試錯”的機(jī)會，充分發(fā)揮地方積極性與主動性，更好地使外資政策用于指導(dǎo)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

注釋：

①商務(wù)部部長高虎城在中國發(fā)展高層論壇2015年會上的發(fā)言。

［1］殷華方、潘鎮(zhèn)、魯明鴻.中央——地方政府關(guān)系和政策執(zhí)行力：以外資產(chǎn)業(yè)政策為例”［J］.管理世界，2007，（7）.

［2］［3］李允杰、丘昌泰.政策執(zhí)行與評估［M］.北京大學(xué)出版社，2008.

［4］曹堂哲.公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究［M］.光明日報出版社，2010.

［5］殷華方、潘鎮(zhèn).在華外資企業(yè)進(jìn)入模式選擇：基于合法性視角的分析［J］.南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（6）.

［6］莫勇波.政府制度執(zhí)行力的生成機(jī)理及提升策略［J］.學(xué)術(shù)論壇，2015，（3）.

［7］李拓.制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.

［8］趙晉平.我國吸收外資的產(chǎn)業(yè)政策研究［J］.管理世界，2002，（9）.

Research on the Executive Power of Local Government in the Evolution of Foreign Capital Policy

Liu Chang

The executive power is a key factor to evaluate the performance of policies，and also to determine whether a policy has be executed appropriately.Every local government has executive power，but with different levels.How the central policy is executed by the local government depends on the scale of their power and conflicts of interest，etc.This paper uses the conflict of Matland policy as the basis，and analyzes the executive strategy of local government in the evolution of foreign capital policy.

Central Government；Executive Power；Foreign Capital Policy；Local Government

D675.3

A

1009-3176（2016）05-051-（9）

（責(zé)任編輯 方卿）

*本文系國家社科基金青年項目“外資政策演進(jìn)過程的地方政府執(zhí)行力研究”（14CZZ019）的階段性研究成果。同時，本文受天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊培養(yǎng)計劃資助。

2016-4-27

劉暢 男（1981-）天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授 教研室主任 南開大學(xué)法學(xué)博士 復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后