中美海岸帶環(huán)境保護執(zhí)法機制比較

張繼平　許小祥　鄭建明

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

中美海岸帶環(huán)境保護執(zhí)法機制比較

張繼平許小祥鄭建明

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

海岸帶環(huán)境保護執(zhí)法對于區(qū)域甚至全國的經(jīng)濟和社會發(fā)展都至關(guān)重要，執(zhí)法機制是否科學(xué)合理則決定著執(zhí)法的成敗。中國的海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制還需進一步完善，通過與美國比較，發(fā)現(xiàn)中國執(zhí)法機構(gòu)分工和權(quán)責(zé)界限模糊、協(xié)調(diào)低效，手段乏力，監(jiān)督途徑不暢，不利于有效執(zhí)法。美國的經(jīng)驗啟示我國應(yīng)優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置以促進高效運轉(zhuǎn)，強化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度，拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能。

海岸帶；環(huán)境保護；執(zhí)法機制

中國海岸線達18000千米，美國有22680千米，海岸帶區(qū)域在中美都占有重要的自然生態(tài)和社會經(jīng)濟地位。2012年，中國濱海市GDP占全國比重達30%左右，同年美國濱?？hGDP占全國比重高約42%①。近年來，海岸帶地區(qū)人口持續(xù)增加，經(jīng)濟活動強度越來越大，生產(chǎn)生活的需要使海岸帶資源面臨被過度開發(fā)的困境，由此導(dǎo)致了海岸帶水域污染滋蔓、動植物生境受害加重、漁業(yè)資源銳減等難題，需要加強環(huán)保執(zhí)法以改善海岸帶環(huán)境。美國對海岸帶的現(xiàn)代化開發(fā)較早，它在治理海岸帶環(huán)境問題上具有先導(dǎo)性和先進性，中美兩國海岸帶環(huán)境特點的相似性也是中國借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)，其中最重要的經(jīng)驗之一就是海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制及其運作的經(jīng)驗。執(zhí)法機制主要要素包含執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法手段和執(zhí)法監(jiān)督，本文將從這幾方面比較考察中美海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制，獲取完善我國海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制的有益啟示。

一、執(zhí)法機構(gòu)比較

執(zhí)法機構(gòu)包括中央機構(gòu)、地方機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，中央機構(gòu)按照各自權(quán)責(zé)進行全國海岸帶執(zhí)法的部署和監(jiān)管，地方機構(gòu)在中央領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方自主性和積極性進行具體執(zhí)法，協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)在整體、重大和棘手問題上溝通各機構(gòu)合作并解決機構(gòu)間的沖突。

1.中央機構(gòu)組成

中央層面，美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法主要由國家海洋與大氣局、環(huán)境保護署、農(nóng)業(yè)部和海岸警備隊等四個部門負責(zé)。國家海洋與大氣局是聯(lián)邦層面海洋管理的最高行政機構(gòu)，其局長由商務(wù)部副部長兼任，它名義上獨立對全國包括海岸帶環(huán)保的海洋事務(wù)實行統(tǒng)一管理，主要負責(zé)管理海洋和大湖區(qū)的資源與環(huán)境保護；該局的海洋與海岸資源管理辦公室負責(zé)執(zhí)行海岸帶管理、規(guī)劃和開發(fā)；環(huán)保機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行“404濕地計劃”和“非點源污染計劃”②，各州與該局合作處理非點源水污染問題。環(huán)境保護署選劃海洋傾廢場和管理海洋非點源污染，應(yīng)對陸源和海洋污染，組織水質(zhì)監(jiān)測和評價。農(nóng)業(yè)部自然資源保護局主要預(yù)防和控制潛在點源污染物質(zhì)進入臨近河流及海洋在內(nèi)的其他納污水體，以保護流域下游和海洋資源。海岸警備隊負責(zé)包括海岸線等區(qū)域在內(nèi)的環(huán)境等利益保護和強制執(zhí)法。美國自1972年《海岸帶管理法》頒布后開始籌措并實行“海岸帶管理計劃”，至今“35個有資質(zhì)的州和地區(qū)中，只有一個沒有加入”③，在這一框架下，中央各機構(gòu)可以實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，避免海岸帶向海向陸分側(cè)的割裂分段執(zhí)法。

在中國，海岸帶向海一側(cè)環(huán)保執(zhí)法的中央機構(gòu)有環(huán)境保護部、海洋局、海事局、漁業(yè)局和軍隊環(huán)境保護部門等五個機構(gòu)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第五條規(guī)定，環(huán)境保護部“對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”，并監(jiān)管“全國防治陸源污染物排放和海岸工程建設(shè)項目”造成污染破壞的環(huán)保工作。海洋局對海洋環(huán)境進行監(jiān)管，主要包括工程建設(shè)和傾廢損害的具體海洋環(huán)保工作。海事局主要負責(zé)港區(qū)和港區(qū)外的非軍事船舶造成的海洋污染，還涉及港區(qū)外的非漁業(yè)船舶污染，船舶污染涉漁業(yè)的，須聯(lián)合漁業(yè)局管理。漁業(yè)局監(jiān)控涉漁海洋環(huán)保，責(zé)任區(qū)域和執(zhí)法客體為漁區(qū)的非軍事船只和非漁區(qū)的漁業(yè)船只，如前述，必要時還須聯(lián)合海事局執(zhí)法。軍隊環(huán)境保護機構(gòu)監(jiān)管處置軍事船舶海洋環(huán)境污染。我國海洋管理長期處于這種“多龍治?！?、機構(gòu)力量均勢的格局，為加強統(tǒng)一執(zhí)法、突出海洋綜合管理定位，2013年3月國務(wù)院開啟了打造升級版國家海洋局的改革步驟，“將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理”④，負責(zé)實施海洋環(huán)保在內(nèi)的多項職能，目前改革尚在推進中。中國海岸帶尚未制定專項管理計劃，中國海上陸上分側(cè)的執(zhí)法機構(gòu)具有嚴(yán)格的分屬，海岸帶陸上一側(cè)環(huán)保執(zhí)法涉及環(huán)保、土地和農(nóng)業(yè)等多個部門。

2.地方機構(gòu)組成

美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法地方機構(gòu)有州和郡縣兩級，海岸州設(shè)立海洋管理機構(gòu)，其作為州政府的組成部門，負責(zé)人由州長任命，在沿海郡縣也分別設(shè)有海洋管理機構(gòu)，中央機構(gòu)和地方機構(gòu)基于“聯(lián)邦一致性”⑤原則互相配合制約，即聯(lián)邦的某些行為方式應(yīng)該與州海岸帶計劃一致，州具有相當(dāng)?shù)暮０稁袨榭刂茩?quán)。美國在環(huán)保區(qū)域管理的模式下，環(huán)保署等中央機構(gòu)一般會設(shè)立區(qū)域性分支機構(gòu)，統(tǒng)一對區(qū)域制定環(huán)保政策和開展執(zhí)法。

中國地方執(zhí)法部門由省、市、縣三級構(gòu)成，按照中央部門設(shè)置體例，也分設(shè)了環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門，它們在地方政府和中央對應(yīng)機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下履行各自的環(huán)保職能。為加強區(qū)域聯(lián)動、提高執(zhí)法效率，考慮到自然意義上的中國四大海域分區(qū)，國家海洋局分別在青島、上海和廣東設(shè)立了由其直接領(lǐng)導(dǎo)的正廳級大區(qū)域機構(gòu)，即北海分局、東海分局和南海分局，具有監(jiān)管分區(qū)內(nèi)環(huán)保和環(huán)境行為等職責(zé)。

3.協(xié)調(diào)機構(gòu)組成

美國成立于2010年的國家海洋委員會是海岸帶環(huán)保執(zhí)法最高層決策與協(xié)調(diào)機構(gòu)，委員會主席由白宮質(zhì)量委員會主席和白宮科技政策辦公室主任聯(lián)合擔(dān)任，國務(wù)卿、商務(wù)部部長等25個聯(lián)邦機構(gòu)的負責(zé)人是委員會成員，具有較大的協(xié)調(diào)權(quán)威和資源。海岸帶管理必須落實到地方政府，因此，地方層面的協(xié)調(diào)尤為重要，目前，美國州級及以下機構(gòu)有兩種協(xié)調(diào)方式，一種是不進行新的立法和政策制定、不設(shè)立新的部門，而對現(xiàn)有部門資源進行整合的網(wǎng)狀合作模式，如佛羅里達州；一種是通過立法方法制定特別管理規(guī)劃、設(shè)置新的特別部門主持海岸帶管理和環(huán)保協(xié)調(diào)，如加利福尼亞州。

在中國的海岸帶環(huán)保執(zhí)法中，《海洋環(huán)境保護法》第八條指出：“跨部門的重大海洋環(huán)境保護工作，由國務(wù)院環(huán)保行政主管部門協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)未能解決的，由國務(wù)院作出決定。”“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門”即環(huán)保部。中國在重建國家海洋局的同時提出建立國家海洋委員會，旨在進行海洋事務(wù)上的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，但具體發(fā)揮委員會的作用還在探索中。就地方協(xié)調(diào)與合作而言，對于跨行政區(qū)域的海岸帶環(huán)保執(zhí)法，一般由各地方政府協(xié)調(diào)配合，或者由共同的上級政府協(xié)調(diào)決策。

通過以上三方面對比分析發(fā)現(xiàn)，在中央機構(gòu)組成方面，美國機構(gòu)權(quán)屬分工明確，各部門執(zhí)法領(lǐng)域有較為明確的界限，這有利于機構(gòu)聚焦于一點并實行基于生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理；我國中央機構(gòu)職能交叉多、缺少核心，在海岸帶環(huán)保實際執(zhí)法中的定位并不十分明確，存在機構(gòu)重復(fù)和力量分散、執(zhí)法領(lǐng)域重疊和空白并存的雙重矛盾，海岸帶管理向海向陸區(qū)域的分屬無疑又增加了海岸帶環(huán)保執(zhí)法的矛盾和復(fù)雜性，機構(gòu)間存在各自為政、爭奪資源、推諉扯皮的痼疾，造成環(huán)保執(zhí)法效果持續(xù)低下。就地方而言，美國地方二級體系較中國三級管理為扁平，更有利于政策的上傳下達，保障及時高效的環(huán)保執(zhí)法，基于有效的區(qū)域管理則能夠?qū)崿F(xiàn)陸海統(tǒng)一綜合管理；而中國的大區(qū)域分區(qū)局限于行政級別，難以對區(qū)內(nèi)歸屬于幾個省的海岸帶進行有效統(tǒng)一管理，基層陸源污染物排?？刂坪捅O(jiān)管長期面臨環(huán)保部門不下海、海洋部門不上岸的窘境，執(zhí)法環(huán)節(jié)被切斷，這不利于對海岸帶進行陸海統(tǒng)籌、綜合管理。兩國都建立了中央和地方的協(xié)調(diào)機構(gòu)，美國中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)常態(tài)化、級別高，地方也因地制宜地形成了協(xié)調(diào)方式；而我國作為中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)的環(huán)保部同其他相關(guān)部門級別相近、建制相似，協(xié)調(diào)權(quán)威不足，難以整體籌劃，國務(wù)院不可能對海岸帶環(huán)保的具體協(xié)調(diào)事務(wù)事必躬親，國家海洋委員會還未發(fā)揮實效，區(qū)域協(xié)調(diào)和地方合作統(tǒng)歸一級人民政府，在處理問題時難免“頭痛醫(yī)頭”、難以面面俱到，機構(gòu)執(zhí)法合作面臨困難、難以深入。

二、執(zhí)法手段比較

執(zhí)法手段包含行政控制手段、經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段和刑事司法保障手段。行政控制手段是海岸帶環(huán)保執(zhí)法最基本和最有效的手段，經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段補充行政控制手段并具有獨立意義，刑事司法手段則針對環(huán)境犯罪行為，它是環(huán)保執(zhí)法的強有力保障。

1.行政控制手段

美國在海岸帶環(huán)保執(zhí)法過程中，充分調(diào)動行政機關(guān)的積極性，統(tǒng)籌行政資源，陸續(xù)實行了“海岸帶管理計劃”和“國家河口研究保護區(qū)計劃”等計劃，據(jù)《海岸帶管理法》308節(jié)和315節(jié)規(guī)定，兩計劃都由聯(lián)邦和政府合作，后一計劃是指針對聯(lián)邦和州共同指定形成的國家河口體系進行污染防治和河口保護的研究與管理，以加強海岸帶管理，聯(lián)邦對州進行指導(dǎo)和撥款，它們共同為海岸帶環(huán)保行政執(zhí)法構(gòu)建了基礎(chǔ)平臺，提供了主要手段。對行政執(zhí)法機關(guān)，有明確的權(quán)利性和責(zé)任性規(guī)定以確保行政手段的有效運用，如1976年《海岸帶管理法》修正案規(guī)定“把聯(lián)邦政府承擔(dān)的正在進行中的州計劃的運作管理費用的比例從約66.6%增加到最大值80%”⑥，且預(yù)算了未來一定年限的撥款數(shù)額；而對沒有提交海岸帶管理計劃和國家河口研究保護區(qū)計劃的州，或者計劃執(zhí)行不力，聯(lián)邦政府將不給予或停止相關(guān)資金資助。此外，在行政執(zhí)法過程中必要時須采取強制性措施，如海岸警備隊在執(zhí)行保護海洋環(huán)境的職能過程中被授予登臨可疑漁船檢查的權(quán)力。

中國沒有類似美國那樣的海岸帶地區(qū)專項管理計劃，海岸帶環(huán)保執(zhí)法主要的行政手段包括對為開發(fā)資源生態(tài)環(huán)境受損害區(qū)予以經(jīng)濟補償?shù)摹吧鷳B(tài)補償制度”，為控制海岸工程造成不可逆環(huán)境損害而要求與其同時設(shè)計、建設(shè)、使用環(huán)保配備的“三同時”制度以及對向海洋排放污染物進行管理調(diào)控的“排污許可管理制度”等手段。違反這些制度將負法律責(zé)任，如對于違反生態(tài)保護補償制度的行為，有關(guān)地方人民政府將給予相關(guān)責(zé)任人以行政處分，構(gòu)成犯罪將移送司法機關(guān)；建設(shè)項目違反“三同時”制度的，《海洋環(huán)境保護法》第八十一條規(guī)定：“由環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，并處二萬元以上十萬元以下的罰款。”

2.經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段

經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段常常作為行政執(zhí)法工具，許可證和有償使用制度是美國海岸帶環(huán)境行為調(diào)控的重要舉措，獲取許可證是生產(chǎn)經(jīng)營者合法進行海洋排污、傾廢的前提，有償使用費用表現(xiàn)為區(qū)塊租金、生產(chǎn)稅等多種形式；環(huán)保署對違反許可證的行為“進行每天3.75萬美元的處罰”⑦，有償使用費中“僅區(qū)塊租金聯(lián)邦政府每年的收入就達2000多萬美元”⑧。而超級基金制度則能保證環(huán)境事故快速處理的資金需要，資金來自政府、企業(yè)、損害者等，如1986年至1991年間的85億美元基金預(yù)算，“其中25億來自年收入在200萬美元以上企業(yè)的附加稅；27.5億源于聯(lián)邦普通稅；3億來自基金利息；3億來自費用承擔(dān)者追回的款項等”⑨。根據(jù)《海岸帶管理法》315節(jié)規(guī)定，美國還在“國家河口研究保護區(qū)計劃”中規(guī)定了科研獎金系統(tǒng)以加強河口系統(tǒng)的研究、教育與人才的培育。

中國通過收取排污費、進行罰款和收繳環(huán)保稅費等途徑以治理環(huán)境污染。如《海洋環(huán)境保護法》第七十三條規(guī)定，海洋局對“超過標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的”罰款力度在“二萬元以上十萬元以下”；第七十六條明確，海洋局對破壞海洋保護區(qū)的罰款處于一萬元到十萬元之間。中國類似美國超級基金制度的油污損害賠償基金制度等制度在法律中對資金的數(shù)量、來源、用途和監(jiān)督?jīng)]有做明確規(guī)定。中國也設(shè)計了相關(guān)獎勵制度，《海域使用管理法》第九條規(guī)定：“在保護和合理利用海域以及進行有關(guān)科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給與獎勵?！?/p>

3.刑事司法保障手段

美國對破壞海岸帶環(huán)境的犯罪認定實行嚴(yán)格責(zé)任，即控方不必證明行為人的主觀罪過。處罰包括“明知危及人身安全、非法處置有害或有毒物質(zhì)、非法處置其他污染物及危害國家自然資源保護區(qū)和野生動植物的犯罪”⑩，對行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的這些犯罪行為或線索，環(huán)保署等機構(gòu)可以移交檢察官向法院提起刑事訴訟，犯罪成立的，對自然人判處罰金和（或）監(jiān)禁，對單位判處罰金。如對于水污染行為，根據(jù)《清潔水法》規(guī)定，罰金最高達每日二十五萬美元，責(zé)任人可處以十五年徒刑，二次以上犯罪，最高刑也隨之翻一倍，對某些情節(jié)嚴(yán)重的污染行為，甚至關(guān)停企業(yè)?。

中國對造成海岸帶地區(qū)面臨重大環(huán)境損害危險的和已經(jīng)造成損害的行為予以刑事處罰，《刑法》規(guī)定有“重大環(huán)境污染事故罪”和“非法處置進口的固體廢物罪”，相關(guān)司法解釋對犯罪行為進行了細化。中國行政執(zhí)法與刑事訴訟的銜接、提起與美國類同。處罰方面，《刑法》第三百三十八條規(guī)定：“對于嚴(yán)重污染環(huán)境的行為處以三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！睋?jù)《刑法》第三百三十九條規(guī)定，海岸帶區(qū)域的環(huán)境行為如果觸犯“非法處置進口的固體廢物罪”，也會根據(jù)情節(jié)對責(zé)任人處以“五年以下”“五年以上十年以下”以及“十年以上有期徒刑”，且都“并處罰金”，對單位處罰金。對于罰金的具體數(shù)額《刑法》及相關(guān)解釋未作明確規(guī)定。

對以上三種手段進行比較分析后可見，兩國都有較為系統(tǒng)的行政控制手段，就其完整性和有效性而言，難分優(yōu)劣，美國專門設(shè)計了針對海岸帶區(qū)域的行政控制手段，它們在海岸帶地區(qū)的徑行適用保障了執(zhí)法的高效率；我國的手段在海岸帶亦具有完全效力，具有一定效率；但是我國對于執(zhí)法機關(guān)的權(quán)責(zé)缺乏明確規(guī)定，對于機關(guān)有手段而怠用或不用的消極行政情況規(guī)制相對乏力。相較美國，我國對于超過標(biāo)準(zhǔn)排放污染物行為的處罰力度過低，對污染者的威懾力度不強，易引發(fā)投機行為；整體的環(huán)境稅費制度沒有形成統(tǒng)一完備的資金管理機制，環(huán)保執(zhí)法資金難以保障；我國的獎勵制度值得提倡，但需細化。兩國也都形成了環(huán)保執(zhí)法的刑事司法保障機制，美國的處罰原則、范圍、種類、力度明晰強力，我國處罰的危險犯和實害犯在司法解釋中進行了細化，但是在實踐中有困惑；實踐中罰金額度過低，遠難救濟損害。

三、執(zhí)法監(jiān)督比較

執(zhí)法監(jiān)督主要為行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督。行政監(jiān)督包括行政機構(gòu)上對下和機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督以及行政督察，司法監(jiān)督包含司法機關(guān)依職權(quán)的監(jiān)督、行政相對人及他人的訴訟等方式，公眾監(jiān)督表現(xiàn)為公眾參與執(zhí)法部門政策制定、參加相關(guān)聽證等形式。

1.行政監(jiān)督

美國執(zhí)法機構(gòu)之間監(jiān)督方面，“聯(lián)邦一致性”原則首先規(guī)定了州對聯(lián)邦的限制，海洋和海岸帶資源管理署辦公室會同有關(guān)機構(gòu)監(jiān)督該原則的實施，處理相關(guān)申訴。針對消極行政、不依法采取措施改善海岸帶環(huán)境的地方政府，聯(lián)邦政府將作出取消對其撥款的懲罰。執(zhí)法部門負責(zé)人、執(zhí)法人員違反相關(guān)規(guī)定將被處以行政處罰。聯(lián)邦執(zhí)法人員進行行政督查、公布違法報告，將潛在的違法行為移交負責(zé)機構(gòu)處理，行政督察頻次較高，如環(huán)保署“1998年進行行政督查23000次”?。

在中國，上級政府及其環(huán)保部門對下級進行監(jiān)督并可對相關(guān)責(zé)任人提出行政處分建議或作出處罰；環(huán)保部在對全國環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管的原則下對國家海洋局及其他部門在海岸帶的環(huán)保執(zhí)法實行監(jiān)督，地方的環(huán)保部門也對相應(yīng)級別的海洋部門及其他部門實行監(jiān)督。海洋部門對在海岸帶區(qū)域的排污單位和個人的守法或違法情況可進行現(xiàn)場檢查，且檢查具有強制性、隨機性和內(nèi)容的法定性，對檢查到的污染設(shè)備（施）可查封、扣押。

2.司法監(jiān)督

美國的檢察官制度實質(zhì)上是行政權(quán)的延伸，司法權(quán)掌握在法院系統(tǒng) （分聯(lián)邦和州法院組織系統(tǒng)）。相關(guān)權(quán)利主體可以就環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法行為造成的侵害或認為其違法提起行政訴訟或就責(zé)任人的個人違法提起訴訟，法院系統(tǒng)主要通過審判活動實現(xiàn)監(jiān)督，法院不僅僅可以對執(zhí)法行為的程序和實體的合法性進行裁判，還可以對執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定進行司法審查，若相關(guān)法律規(guī)定于憲無據(jù)，可徑行裁判執(zhí)法行為無效。美國1970年代的多部環(huán)保法律先后確立“公民訴訟”?條款，此后聯(lián)邦法院的四個判例使該制度逐漸完善并趨于定型，這里的“公民”沒有特殊限制，包括自然人、法人、州政府和環(huán)保團體等其他社會組織，“訴訟”也涵蓋了行政、民事等各類訴訟，只要海岸帶環(huán)境行為或執(zhí)法造成了事實上的公共利益的損害，任何“公民”都可以提起訴訟，并不必須與環(huán)境行為或執(zhí)法具有利害關(guān)系。在實踐中，法院可以決定訴訟費用由訴訟雙方的任一方承擔(dān)。該制度已成為“公民”保護環(huán)境的重要途徑和手段。

中國檢察院和法院在法定職責(zé)內(nèi)對環(huán)保執(zhí)法行為進行監(jiān)督，檢察院可以經(jīng)由對海岸帶區(qū)域環(huán)境職務(wù)犯罪的偵辦、對執(zhí)法部門提出督促執(zhí)法及起訴的建議、直接提起刑事公訴或環(huán)境公益訴訟、對已審結(jié)但確有錯誤的案件提出抗訴等途徑對環(huán)保執(zhí)法進行監(jiān)督；法院主要通過對各類環(huán)境案件訴訟的審判實現(xiàn)監(jiān)督，有條件的地區(qū)還專門設(shè)置環(huán)保法庭以規(guī)范環(huán)境違法犯罪的審判，提升審判質(zhì)量和效率；行政相對人可以向法院直接提起行政訴訟、申請檢察院向法院提出檢察建議或抗訴等途徑進行監(jiān)督。為擴大司法監(jiān)督主體以加強監(jiān)督，2014年頒布的《環(huán)境保護法》確立的“環(huán)境公益訴訟”制度規(guī)定符合條件的與環(huán)境污染損害無利害關(guān)系的環(huán)保團體也有起訴權(quán)，該法及相關(guān)司法解釋規(guī)定環(huán)保團體必須同時符合的兩個條件是：第一，在地級市及以上民政部門登記；第二，不間斷專職環(huán)保事業(yè)五年以上且沒有行政、刑事違法處罰記錄；并且在目前的實務(wù)中，只有過環(huán)保組織進行環(huán)境民事公益訴訟的先例，環(huán)境行政公益訴訟是否可行法律尚未明確，也未見實踐案例。司法解釋還規(guī)定了敗訴或部分敗訴的原告具有訴訟費減免申請權(quán)，由法院決定是否減免。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年第三季度末，全國“生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個。符合《環(huán)保法》及其《解釋》的700余家社會組織都可提起環(huán)境公益訴訟”?。從實踐來看，去年全國立案的該類訴訟寥寥可數(shù)。

3.公眾監(jiān)督

公眾對執(zhí)法的監(jiān)督不可或缺，為了切實保障公眾監(jiān)督的權(quán)利，美國確立了完善的公眾聽證制度，《海岸帶管理法》311節(jié)規(guī)定聽證日前需有不少于30日的通知期，相關(guān)材料都應(yīng)容易獲得、內(nèi)容明晰，否則，根據(jù)憲法的“正當(dāng)程序條款”，執(zhí)法和決策將因違法而無效。在海岸帶執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門在一個項目實施前需要通過正式的討論會、聽證會、問卷調(diào)查等方式與當(dāng)?shù)氐纳鐣F體、企業(yè)法人以及其他公益組織進行平等對話，了解并吸納他們的意見。美國各州濱海委員在有關(guān)公共利益的許可審批和計劃方案出臺等政策執(zhí)行階段及政策制定過程中均多有公眾參與。參與監(jiān)督的方法還包括與不法者進行交涉、評論執(zhí)法中的違法行為并提出改進建議等。

中國公眾對執(zhí)法進行監(jiān)督也逐漸普遍。“公眾參與”環(huán)保是中國《憲法》確定的基本原則，為此相關(guān)環(huán)保法律還設(shè)置了執(zhí)法部門和企業(yè)的環(huán)境污染和治理的信息公開制度，但是目前公眾監(jiān)督海岸帶環(huán)保執(zhí)法的方式方法、途徑和其他保障機制都不夠明確，關(guān)于信息公開大部分為原則性規(guī)定。相關(guān)行政法律規(guī)定了依當(dāng)事人申請的行政處罰、許可和復(fù)議聽證，如行政處罰申請聽證的條件有被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照和罰款較大，對于罰額是多少，法律未明確，行政許可和復(fù)議聽證也要求涉及當(dāng)事人“重大利益”或“社會影響較大”等因素。此外，《海洋環(huán)境保護法》第七十二條指出，“所有船舶均有監(jiān)視海上污染的義務(wù)”，“民用航空器發(fā)現(xiàn)海上排污或者污染事件，必須及時向就近的民用航空空中交通管制單位報告”，但是缺乏激勵措施或消極報告的責(zé)任規(guī)定。

比較以上三方面分析認為，中美兩國都建立了執(zhí)法的行政監(jiān)督機制，相對而言，美國的行政監(jiān)督更為科學(xué)健全：“聯(lián)邦一致性”原則使聯(lián)邦和州執(zhí)法機構(gòu)互相監(jiān)督、聯(lián)邦機構(gòu)對州機構(gòu)可依法實行懲罰責(zé)任，而我國機構(gòu)缺乏下對上的限制、上對下的監(jiān)督力度也不夠。我國與美國的司法機關(guān)監(jiān)督機制表現(xiàn)出各自的特征，但都較為成熟完善；司法監(jiān)督還取決于訴訟主體面和途徑的暢通度，中美訴訟主體面和途徑差異主要在：美國“公民訴訟”制度框架保障了個人和單位獲取司法救濟和監(jiān)督的有效；中國“環(huán)境公益訴訟”制度的訴訟主體資格受到苛刻限制，訴訟類型也只以民事為主，這都導(dǎo)致該制度現(xiàn)階段難以發(fā)揮實效。美國公眾監(jiān)督和中國相比，信息公開途徑、程度、時限等有法律保障，公眾監(jiān)督制度更加明確可操作，公眾監(jiān)督有徑可循；中國公眾監(jiān)督制度尚不成熟，企業(yè)和政府公開信息的及時性、真實性和完整性難以保障，公眾聽證規(guī)定并不具體，實踐中往往流于形式，影響了公眾監(jiān)督的深度和廣度。

四、美國海岸帶環(huán)境保護執(zhí)法機制對中國的啟示

通過以上比較分析，我們發(fā)現(xiàn)美國海岸帶環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)分工明確、各負其責(zé)、協(xié)調(diào)高效，一系列制度提供有針對性的系統(tǒng)，行政控制手段綜合運用，經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段強度合理，刑事司法保障手段具有威懾力，行政部門上下級配合制約，司法監(jiān)督途徑暢通，公眾監(jiān)督有徑可循，它們共同編織起嚴(yán)密的海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制之網(wǎng)。中國也初步建立起海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制，但相較美國，中國涉海岸帶環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)分工不明、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)低效，執(zhí)法手段無力，監(jiān)督途徑不暢，海岸帶環(huán)保執(zhí)法機制的不足導(dǎo)致海岸帶環(huán)境污染難以得到有效控制。美國的經(jīng)驗啟示我國應(yīng)優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置以促進高效運轉(zhuǎn)，強化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度，拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能。

1.優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置以促進高效運轉(zhuǎn)

海岸帶地區(qū)作為公共利益和政府作用的密集區(qū)，在環(huán)境管理和資源利用的問題上具有極大的復(fù)雜性，“一個部門對另一個部門的沖突和影響特別大，如果沒有最高管理權(quán)力——即在政府和個別部和部門層以上——海岸帶綜合管理取得成功的機會是非常少的”?。有鑒于此，第一，在中央層面，可以建立我國的海岸帶管理計劃，打破陸海分界，在這一機制下對環(huán)保、海洋和海事等機構(gòu)進行明確再分工、劃定權(quán)責(zé)界限，這些機構(gòu)可以設(shè)派專門機構(gòu)專職海岸帶環(huán)保事務(wù)，基于此，需要進一步整合資源加強海洋局這個中心，以進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體籌劃。第二，在地方層面，應(yīng)強化國家海洋局幾個大區(qū)域分局的權(quán)力和資源，使其一定程度上超然于地方政府，賦予其相當(dāng)?shù)膮^(qū)域政策制定和執(zhí)行權(quán)，有效溝通中央和地方，使其能夠聯(lián)合地方進行必要的專項區(qū)域污染治理行動，避免執(zhí)法環(huán)節(jié)的割裂，提升政策執(zhí)行及其反饋速度。第三，要建立運轉(zhuǎn)高效的高級別協(xié)調(diào)機構(gòu)，為此國家海洋委員會要進一步發(fā)揮作用，地方上的協(xié)調(diào)也不能僅僅依賴一級政府，強化后的大區(qū)域性機構(gòu)可以分擔(dān)甚或負責(zé)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。

2.強化執(zhí)法手段以加大執(zhí)法力度

環(huán)境庫茲涅茨曲線認為“環(huán)境質(zhì)量隨著經(jīng)濟增長的積累呈先惡化后改善的趨勢”?，這在實踐中得到了大量證明，而改變當(dāng)前我國污染隨經(jīng)濟發(fā)展上升的趨勢的重要舉措之一就是強化執(zhí)法手段及其運用。因而，首先，要建立系統(tǒng)專門的海岸帶環(huán)保執(zhí)法行政手段，并且規(guī)定執(zhí)法機構(gòu)消極執(zhí)法的懲罰性責(zé)任，以強化手段的運用，有效的做法如可以建立全國性的非點源污染計劃，計劃的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋執(zhí)法機構(gòu)和行政相對人的責(zé)任和權(quán)利。其次，加強經(jīng)濟手段運用的力度，建立完善的環(huán)境稅費和罰款制度，包括資金的征繳、使用、管理和監(jiān)督都要做明確的可操作性規(guī)定，額度可以兼采幅度制和比例制，根據(jù)實際制定和適用補償性和懲罰性的罰沒制度，使稅費和罰款與對環(huán)境的損害相應(yīng)，切實發(fā)揮其調(diào)控污染行為的作用。最后，明確環(huán)境犯罪行為的處罰范圍、種類和力度，確立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的罰金制度，確保罪刑相適應(yīng)，有效威懾并管控海岸帶環(huán)境污染行為。

3.拓寬監(jiān)督渠道以提升執(zhí)法效能

有效的監(jiān)督是科學(xué)高效的執(zhí)法機制的重要內(nèi)容，它能夠促進權(quán)力的陽光運行，進而督促執(zhí)法效能的提升。鑒于此，一要建立上下級執(zhí)法部門的雙向監(jiān)督機制，可借鑒“聯(lián)邦一致性”原則構(gòu)建我國上下級機構(gòu)的互相監(jiān)督機制，節(jié)制上級權(quán)力的任性，規(guī)制下級的懶政避責(zé)，避免機構(gòu)間頡頏造成行政資源浪費。二要從環(huán)境公益訴訟制度自身的進一步建設(shè)與培育、擴大訴訟主體兩個層面促進司法監(jiān)督效果提升，就此一則可以對該制度的適用領(lǐng)域、訴訟主客體、程序和救濟作出更為細致的規(guī)定，鼓勵和增進其適用，二則可以進一步立法放寬訴訟主體資格，并且對環(huán)境公益組織的培養(yǎng)和擴大給予政策和財政方面的支持。三要建立明確的公眾參與、信息公開和救濟制度保障公眾監(jiān)督，公眾參與的方式方法、途徑和日期等需要法律明確，信息公開的時間、范圍和程度等需要制度保障，對違反的行為要有救濟，應(yīng)該保障公民的申訴和訴訟權(quán)，督促行政機關(guān)開放公眾參與和進行及時有效的信息公開，并且對參與監(jiān)督的效果要有上級部門或第三方的評價和反饋機制。

注釋：

①王占坤、趙銳：《美國發(fā)布<2014年海洋與海岸帶經(jīng)濟報告>》，《中國海洋報》2014年4月22日A4版。

②③⑥［美］Biliana Cicin-Sain、Robert W.Knecht：《美國海洋政策的未來——新世紀(jì)的選擇》，張耀光、韓增林譯，海洋出版社，2010年，第224頁；第117頁；第112頁。

④國務(wù)院將重新組建國家海洋局.新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm

⑤U.S.C.§1456.

⑦張建宇：《美國排污許可制度有哪些經(jīng)驗》，《人民周刊》2016年第2期，第57頁。

⑧張靈杰：《美國海岸海洋管理的法律體系與實踐》，《海洋地質(zhì)動態(tài)》2002年第18卷第3期，第32頁。

⑨轉(zhuǎn)引自葉知年：《環(huán)境民法要論》，法律出版社，2014年，第329頁。

⑩?［美］尼爾·沙佛阿隆·S.羅特：《美國應(yīng)對環(huán)境犯罪的行政范式與刑事對策》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2009年第2期，第75頁；第73頁。

?U.S.C.§1319.

?李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第123-125頁。

?邢世偉、金煜：《700社會組織可提環(huán)境公益訴訟》，《新京報》2015年1月7日A6版。

?［美］約翰 R·克拉克：《海岸帶管理手冊》，吳克勤、楊德全、蓋明舉譯，海洋出版社，2000年，第32-33頁。

?林伯強、蔣竺均：《中國二氧化碳的環(huán)境庫茲涅茨曲線預(yù)測及影響因素分析》，《管理世界》2009年第4期，第28頁。

［1］李晨光，張占海.國外海洋管理與執(zhí)法體制［M］.北京：海洋出版社，2014：3-24.

［2］Robert Kay，Jacqueline Alder.Coastal planning and management［M］.New York：Taylor&Francis.2005：102-103.

［3］新華每日電訊："環(huán)保部門不下海，海洋部門不上岸"［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2014-06/09/c_133392586.htm

［4］徐祥民，李冰強.渤海管理法的體制問題研究［M］.北京：人民出版社，2011：210-222.

［5］朱大霖.提升我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護管理水平對策［J］.海洋開發(fā)與管理，2015，（2）：73-76.

［6］倪國江，鮑洪彤.美、中海岸帶開發(fā)與綜合管理比較研究［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（2）：15-16.

［7］Joseph J.Kalo，et al.Coastal and ocean law——cases and materials（Third edition）［M］.New York：West，a Thomson business，2006：237-243.

［8］張福德.美國環(huán)境犯罪嚴(yán)格刑事責(zé)任的演化與評析［J］.北方法學(xué)，2013，（2）：64-71.

［9］胡亞球，夏瑋.對檢察機關(guān)環(huán)境保護監(jiān)督機制的反思與完善［J］.揚州大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013，（2）：16-20.

A Comparison between China and US：Mechanism of Law Enforcement of Environmental Protection for the Coastal Zone

Zhang Jiping/Xu Xiaoxiang/Zheng Jianming

The law enforcement of environmental protection for the coastal zone is essential for the economic and social development of coastal zone，and whether the mechanism of law enforcement is scientific and effective determines the success or failure of the law enforcement.Compared with US，China doesn't have definite division of labour and rights and liabilities.At the meantime，the methods of law enforcement are used unbalanced and weakly with very poor supervision lead to bad results.The experience of US provide some enlightenment for China to improve this situation including defining the division of labour and rights and liabilities of institutions，strengthening comprehensive methods and expending the channels of supervision.

Coastal Zone；Environmental Protection；the Mechanism of Law Enforcement

D920.9

A

1009-3176（2016）05-104-（8）

（責(zé)任編輯 矯海霞）

2016-5-30

張繼平 男（1957-）上海海洋大學(xué)人文學(xué)院教授 院長

許小祥 男（1990-）上海海洋大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生

鄭建明 男（1975-）上海海洋大學(xué)人文學(xué)院行政管理系副教授 博士