基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障機(jī)制與模式探索*
——經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下浦東改革的實(shí)證分析

賀小林 馬西恒

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障機(jī)制與模式探索*
——經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下浦東改革的實(shí)證分析

賀小林 馬西恒

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

財(cái)政保障機(jī)制與模式創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政增速下滑將給基本公共服務(wù)供給能力帶來挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)普遍存在投入總量不足和結(jié)構(gòu)性問題，區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群保障不均，財(cái)政投入效率不高。本文基于十八屆三中全會(huì)以來浦東新區(qū)的實(shí)證分析，建議通過明確和細(xì)化基本公共服務(wù)類別和項(xiàng)目，鼓勵(lì)政府保障向政府購買轉(zhuǎn)變，分類確定基本公共服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，培育基本公共服務(wù)社會(huì)組織供給主體等方式來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化財(cái)政保障機(jī)制與模式探索的改革。

基本公共服務(wù)均等化；財(cái)政保障機(jī)制；浦東新區(qū)

基本公共服務(wù)均等化是全體社會(huì)成員共同享受改革開放和社會(huì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)和前提，也是解決民生問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要?；竟卜?wù)均等化必須建立在穩(wěn)固的財(cái)政保障基礎(chǔ)之上，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，政府財(cái)政增速放緩的態(tài)勢(shì)將影響基本公共服務(wù)發(fā)展的財(cái)政供給能力。為此，上海市浦東新區(qū)在“小政府、大社會(huì)”的治理理念下，就完善基本公共服務(wù)的財(cái)政保障與預(yù)算體制，加強(qiáng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的政策引導(dǎo)和實(shí)事項(xiàng)目建設(shè)，培育社會(huì)組織，搭建基本公共服務(wù)平臺(tái)，建立政府購買基本公共服務(wù)新機(jī)制等方面進(jìn)行了探索。［1］作為上海市面積最大、人口導(dǎo)入最快、區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)差異最大的區(qū)域，浦東新區(qū)基本公共服務(wù)財(cái)政投入保障機(jī)制與模式的探索不僅在上海具有代表性，對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)也有啟示意義。

一、基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障機(jī)制與模式探索

十八屆三中全會(huì)將“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”［2］作為當(dāng)前深化改革的重點(diǎn)工作之一。從理論上來講，政府職能的變遷影響到基本公共服務(wù)供給的發(fā)展。在政府職能以社會(huì)管理與公共服務(wù)職能為主導(dǎo)的階段，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)將從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)二元特征轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)體系不斷完善的綜合性改革。［3］為此，近年來浦東新區(qū)從以下4個(gè)方面進(jìn)行了積極探索：

1.完善保障民生的財(cái)政預(yù)算體制

當(dāng)前，民生問題受到社會(huì)各界尤其是政府部門的格外關(guān)注，財(cái)政改革的 “民生”色彩愈加凸顯。民生財(cái)政是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本路徑，是發(fā)展成果由人民共享的最直接體現(xiàn)。［4］在構(gòu)建全民共建、共享社會(huì)治理新格局中，細(xì)化基本公共服務(wù)均等化以保障民生，需要以財(cái)政體制改革為契機(jī)，合理調(diào)整區(qū)內(nèi)財(cái)力的分配關(guān)系，加大財(cái)政資金保障力度，同時(shí)注重基本公共服務(wù)投入公平和效率的平衡，改革財(cái)政撥付機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。這與十八屆三中全會(huì)“深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的精神一脈相承。自2009年原南匯區(qū)并入浦東新區(qū)以后，浦東新區(qū)財(cái)政局在調(diào)研分析區(qū)域內(nèi)南北鎮(zhèn)財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了財(cái)政預(yù)算體制。為了保障和改善民生，財(cái)政預(yù)算按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政，事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的要求，理順了養(yǎng)老、醫(yī)保、就業(yè)等九大民生方面，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)分擔(dān)的財(cái)力投入體制。

表1 浦東新區(qū)財(cái)政預(yù)算體制改革政策一覽

2.設(shè)立基本公共服務(wù)財(cái)政專項(xiàng)基金

基本公共服務(wù)具有內(nèi)涵豐富、特征多元的特性。相關(guān)研究表明，簡(jiǎn)單增加基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金投入并不能立即改善區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的差距。單純提高人均社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)對(duì)縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距也沒有明顯作用。［5］因此，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、加大資金統(tǒng)籌力度、創(chuàng)新資金支持方式，聚焦突出、亟待解決的民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題成為基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域“補(bǔ)短板”的政策訴求。浦東新區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，建立了社會(huì)保障、公交發(fā)展等相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)基金。如在社會(huì)保障方面，針對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)建立了專項(xiàng)統(tǒng)籌基金。在公交事業(yè)發(fā)展方面，為了解決人口大量導(dǎo)入后產(chǎn)生的公共交通問題，設(shè)立了公共交通發(fā)展基金。2012年區(qū)級(jí)預(yù)算安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付5億元，主要用于與市政府相關(guān)改革措施配套的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”激勵(lì)資金、大型居住社區(qū)補(bǔ)貼等方面。實(shí)踐表明，基本公共服務(wù)財(cái)政專項(xiàng)基金的設(shè)立對(duì)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的提質(zhì)增效具有重要作用。［6］

3.制定引導(dǎo)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策

基本公共服務(wù)是一個(gè)社會(huì)人們生存和發(fā)展必需的基本條件，是一個(gè)社會(huì)非由政府提供不能有效滿足和充分保障的基本福利水準(zhǔn)。［7］但是各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)亟待發(fā)展，所需資金投入巨大，政府有責(zé)任和義務(wù)充分發(fā)揮財(cái)政投入“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)的資金、人才、資源為民生發(fā)展服務(wù)?！笆晃濉逼陂g浦東新區(qū)先后制訂了進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見、促進(jìn)民間組織發(fā)展的若干意見等一系列促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持政策。在此基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見及“十二五”期間浦東新區(qū)養(yǎng)老發(fā)展扶持政策。通過這些政策，有效發(fā)揮了財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)大量社會(huì)資金進(jìn)入社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，推動(dòng)了新區(qū)社會(huì)事業(yè)迅速發(fā)展。

4.探索政府購買服務(wù)的財(cái)政投入模式

十八屆三中全會(huì)明確提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。近年來新區(qū)政府基本公共服務(wù)的供給模式已從傳統(tǒng)的政府直接承擔(dān)、大包大攬的階段走向市場(chǎng)化服務(wù)供給階段。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的方式，優(yōu)化財(cái)政投入模式、節(jié)約財(cái)政支出、提高財(cái)政資金使用效率，浦東新區(qū)財(cái)政積極推進(jìn)政府購買服務(wù)的投入模式，共涉及財(cái)政資金500547.76萬元。其中2008年120942.70萬元，占財(cái)政支出2.72%；2009年167945.39萬元，占財(cái)政支出3.53%；2010年211659.69萬元，占財(cái)政支出4.04%。2011年，浦東新區(qū)政府購買服務(wù)的事項(xiàng)共分22大類，122個(gè)子項(xiàng)目。其中納入政府采購目錄的共有21項(xiàng)，占財(cái)政支出2.12%；有政策依據(jù)的有21項(xiàng)，占財(cái)政支出0.89%。

二、基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與主要問題

黨的十八大報(bào)告把“到 2020年總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)之一，要求加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。但是，由于現(xiàn)行財(cái)政投入模式、不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異以及政府購買服務(wù)機(jī)制的不完善，使得公共服務(wù)的財(cái)政保障體制機(jī)制在運(yùn)行中仍存在若干問題。［8］為有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，仍然需要突破目前公共服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制與模式方面存在的問題。

1.基本公共服務(wù)財(cái)政投入總量和結(jié)構(gòu)均有待優(yōu)化

基本公共服務(wù)主要是政府提供的，政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入狀況在相當(dāng)程度上也決定了基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。［9］從財(cái)政投入的總量來看，浦東新區(qū)社會(huì)民生不斷改善，以2012年為例，社會(huì)民生投入達(dá)到249.43億元，占財(cái)政支出的37.4%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著一定的差距。從投入結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)當(dāng)前在保障公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算方面，政策上未能與時(shí)俱進(jìn)。比如，采取因素法核定人員標(biāo)準(zhǔn)，按戶籍人口數(shù)量核算下?lián)芙?jīng)費(fèi)，這種無差別單一標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算安排并不能使政府提供更好的公共服務(wù)。浦東新區(qū)地域廣，流入人口多，處于城鄉(xiāng)差別很大，二元結(jié)構(gòu)矛盾突出的發(fā)展階段?！叭丝诳臻g移動(dòng)與公共管理和服務(wù)資源配置之間是雙向互動(dòng)的關(guān)系。大量浦西和外來人口導(dǎo)入，受外來人口遷移和市內(nèi)人口遷移雙重影響，現(xiàn)有的公共資源配置與常住人口總量及其結(jié)構(gòu)不相匹配?！保?0］

2.區(qū)域、城鄉(xiāng)與人群間的基本公共服務(wù)供給失衡

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了公共財(cái)政和發(fā)展財(cái)政的統(tǒng)一。地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)、偏好與民生性支出的效率，是導(dǎo)致區(qū)域間公共服務(wù)差異的重要因素。［11］由于發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)各異，當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間多重二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然十分突出，基本公共服務(wù)均等化面臨著很大壓力，財(cái)政均等化水平也有待于提高。從浦東新區(qū)來看，這種不平衡主要表現(xiàn)在以下方面：

一是區(qū)域間不平衡。突出表現(xiàn)在南片（原南匯區(qū)地域）和北片（原浦東新區(qū)地域）的財(cái)政保障水平上。南片在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等方面，公共財(cái)政保障水平明顯低于北片。例如，2012年浦東新區(qū)24個(gè)鎮(zhèn)中，財(cái)力規(guī)模在5億元以上的鎮(zhèn)有7個(gè)，數(shù)量占29.2%，資金量占43.5%；財(cái)力規(guī)模在3-5億元的鎮(zhèn)有11個(gè)，數(shù)量占45.8%，資金量占45.5%；財(cái)力規(guī)模在3億元以下的鎮(zhèn)有6個(gè)，數(shù)量占25%，資金量占11%。其中最高的川沙新鎮(zhèn)為8.3億元是最低的老港鎮(zhèn)1.2億元的7倍?？梢婃?zhèn)域之間財(cái)力高低落差很大，發(fā)展不均衡問題較為突出。

二是城鄉(xiāng)間不平衡。城鄉(xiāng)之間公共財(cái)政保障水平相差較大。目前浦東新區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療衛(wèi)生資源大多集中在城區(qū)，城鄉(xiāng)教育和醫(yī)療衛(wèi)生水平的不均衡性十分顯著。全區(qū)6所市實(shí)驗(yàn)性示范高中和6所市示范性幼兒園幾乎都在城區(qū)，而郊區(qū)學(xué)校由于處于區(qū)域邊緣的地理位置、交通不便以及辦學(xué)開放度較低，整體辦學(xué)水平不高。同樣，衛(wèi)生資源配置也不均衡，全區(qū)9所三級(jí)醫(yī)院大多集中在沿江街鎮(zhèn)，而地域較廣的南部地區(qū)和城郊地區(qū)目前僅有一所新建的三級(jí)醫(yī)院，城郊居民難以就近享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。

三是人群間不平衡。由于歷史原因和發(fā)展水平的限制，外來人員尚無法享受與本地居民水平一致的基本公共服務(wù)，在教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老保障等方面均存在較大差距。例如，教育方面外來人員子女尚不能完全參加本地高考。外來人員的醫(yī)療保障水平較低，對(duì)于外來人口的住房保障覆蓋還比較困難，投奔子女、親友的外來老年人群尚未納入基本公共服務(wù)的范疇。

3.政府購買基本公共服務(wù)的機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新

全面建設(shè)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體系是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。特別是隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)，一些深層次的矛盾逐漸暴露，制約了財(cái)政有效提供公共產(chǎn)品的能力和水平?！皩徱曊徺I公共服務(wù)的困境，需求方缺陷和供給方缺陷是政府面臨的最大挑戰(zhàn)，能否成功地超越和克服需求方缺陷和供給方缺陷，是決定政府購買公共服務(wù)成敗的關(guān)鍵所在?！保?2］以浦東新區(qū)為例，雖然政府對(duì)購買基本公共服務(wù)進(jìn)行了大力探索，取得了較好的成效，但也存在一些問題。

一是從服務(wù)購買主體來看，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有到位，事業(yè)單位改革正在進(jìn)行中，事業(yè)單位職能范圍依然十分廣泛，抑制了市場(chǎng)和社會(huì)力量的發(fā)展。二是從服務(wù)提供主體來看，部分公共服務(wù)企業(yè)和社會(huì)組織本身不夠成熟，特別是社會(huì)組織發(fā)育還不完善，覆蓋面不夠?qū)?，無法承接政府購買服務(wù)的內(nèi)容。盡管新區(qū)政府近年來大力扶持社會(huì)組織的發(fā)展，但其覆蓋范圍、功能等仍不能滿足新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，社會(huì)組織的發(fā)育仍有很大的潛力。三是從服務(wù)購買平臺(tái)來看，政府與企業(yè)和社會(huì)組織之間缺乏了解，信息不對(duì)稱。政府想將某項(xiàng)職能通過購買服務(wù)的形式來實(shí)現(xiàn)，卻不知道是否有相應(yīng)的企業(yè)或社會(huì)組織可以提供這方面的服務(wù)；有些企業(yè)或社會(huì)組織可以提供某些服務(wù)，但卻不知道應(yīng)通過何種途徑、向哪個(gè)部門申請(qǐng)，或者不知道哪些部門需要這些服務(wù)。四是從服務(wù)購買的內(nèi)容來看，各界還存在著不同的認(rèn)識(shí)。有時(shí)候概念比較模糊、容易混淆，一些本該購買的服務(wù)未采用購買的方式，一些直接撥付的要求卻被冠上了“購買”的名義。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)與制度保障

基本公共服務(wù)均等化需要充分發(fā)揮財(cái)政供給的導(dǎo)向作用，著重推進(jìn)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)提供、社會(huì)參與等相互銜接的基本公共服務(wù)供給機(jī)制和均等發(fā)展格局。我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)意味著未來一段時(shí)期將是社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在此期間，浦東新區(qū)的基本公共服務(wù)均等化發(fā)展也是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要進(jìn)一步優(yōu)化思路、明確政策目標(biāo)，并在此前提下選擇更加合理的實(shí)施路徑。

1.基本公共服務(wù)均等化的改革思路與政策目標(biāo)

在浦東建成較為完善的基本公共服務(wù)管理系統(tǒng)、初步形成財(cái)政投入制度化、服務(wù)供給多元化、服務(wù)水平均等化、管理體系規(guī)范化的服務(wù)格局，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政支撐、統(tǒng)籌有力、研究先行、政策導(dǎo)向、制度完備”的公共服務(wù)投入和均衡發(fā)展新格局和新體系。具體的政策目標(biāo)包括：

一是構(gòu)建分工協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的基本公共服務(wù)管理體制與機(jī)制。這方面主要是通過促進(jìn)基本公共服務(wù)資源的均衡布局和有效利用，使公共資源的宏觀配置效率顯著提升，從而能夠在3年左右的較短時(shí)間內(nèi)初步建立與上海和浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、較為完備的基本公共服務(wù)體系。

二是建立基本公共服務(wù)政府購買與社會(huì)組織培育相結(jié)合的制度。通過政府購買服務(wù)來促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，依托多元化、多主體的競(jìng)爭(zhēng)來提升基本公共服務(wù)主體的服務(wù)水平和服務(wù)能力，充分發(fā)揮各類基本公共服務(wù)供給主體的服務(wù)功能和服務(wù)效率。

三是改變基本公共服務(wù)的財(cái)政保障方式，擴(kuò)大政府購買服務(wù)力度。從傳統(tǒng)的財(cái)政直接撥付方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的政府購買服務(wù)?？稍陴B(yǎng)老基本公共服務(wù)領(lǐng)域選擇若干政策試點(diǎn)項(xiàng)目，在政策試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣到其他基本公共服務(wù)領(lǐng)域。由此不斷提高政府購買公共服務(wù)的比例，先期實(shí)現(xiàn)可購買的基本公共服務(wù)中政府購買比例達(dá)到50%。

四是體現(xiàn)財(cái)政購買服務(wù)與相關(guān)部門監(jiān)管服務(wù)的有效整合。通過政府購買服務(wù)和談判機(jī)制的建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配置、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本服務(wù)供給體系。到2020年，在政府能夠購買的基本公共服務(wù)中，購買服務(wù)的比例達(dá)到100%，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

2.基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施路徑與政策建議

（1）政策路線圖與時(shí)間表

針對(duì)浦東新區(qū)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程，設(shè)計(jì)改革的路線圖與時(shí)間表，擬將整體的基本公共服務(wù)均等化改革分為三個(gè)階段：

一是分類梳理階段。各行業(yè)主管部門梳理好基本公共教育、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務(wù)9大類基本公共服務(wù)的產(chǎn)品分類，細(xì)化并明確各類基本公共服務(wù)包的內(nèi)容和項(xiàng)目。

二是政策試點(diǎn)階段。優(yōu)化財(cái)政支付工具并進(jìn)行基本公共服務(wù)政府采購的政策試點(diǎn)。按照“先易后難”的原則進(jìn)行探索，從民政養(yǎng)老領(lǐng)域的基本公共服務(wù)開始政府購買服務(wù)試點(diǎn)。建議制定基本公共服務(wù)均等化“三年行動(dòng)計(jì)劃”，逐步擴(kuò)展到就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務(wù)6類基本公共服務(wù)。

三是政策推廣階段。在政策試點(diǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作，基本公共教育、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務(wù)9大類基本公共服務(wù)全部納入政府采購范疇。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，就基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估并政策推廣。

圖1 浦東新區(qū)基本公共服務(wù)均等化政策路線圖與時(shí)間表

（2）實(shí)施路徑與政策建議

按照以上政策路線圖的設(shè)計(jì)，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施路徑與政策建議包括：

一是明確基本公共服務(wù)分類。按照基本公共服務(wù)包的內(nèi)容和性質(zhì)，財(cái)政部門需要會(huì)同相關(guān)管理部門就基本公共服務(wù)進(jìn)行具體的分類。按照基本公共服務(wù)屬性和財(cái)政出資方式的口徑，擬將基本公共服務(wù)分為普惠型、引導(dǎo)型、發(fā)展型三類。其中：

普惠型公共服務(wù)是指涉及公共安全或無法確定特定受益人群，而由全體人群受益，需要政府無條件提供和覆蓋的基本公共服務(wù)。例如，教育行業(yè)中的義務(wù)教育階段費(fèi)用；衛(wèi)生行業(yè)中的傳染病防治、免疫疫苗接種；文化領(lǐng)域的場(chǎng)館開放、閱讀平臺(tái)建設(shè)等，環(huán)境部門的綠化建設(shè)、PM2.5污染治理、垃圾處理等。

引導(dǎo)型公共服務(wù)是指按照常住人口口徑以及和上海市居住證積分制度相結(jié)合來實(shí)施的對(duì)于浦東新區(qū)發(fā)展所需要人群的基本公共服務(wù)。例如，教育領(lǐng)域的中等職業(yè)教育免費(fèi)和助學(xué)金。

發(fā)展型公共服務(wù)是指限于戶籍人口，由各個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、條件和基礎(chǔ)較好的街鎮(zhèn)推行的特色基本公共服務(wù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是未來隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化水平提高和動(dòng)態(tài)發(fā)展的服務(wù)政策儲(chǔ)備。例如貧困人口的救濟(jì)；衛(wèi)生和計(jì)生部門的女性乳腺癌篩查、65歲以上戶籍老人的健康體檢、精神疾病防治、大腸癌篩查；教育部門的貧困學(xué)子大學(xué)助學(xué)金、重點(diǎn)大學(xué)入學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)；文化相關(guān)的社區(qū)圖書館建設(shè)、發(fā)放口罩等。各行業(yè)主管部門可以對(duì)照 《上海市基本公共服務(wù)體系暨2013-2015年建設(shè)規(guī)劃》中不同條線的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)項(xiàng)目、覆蓋人群和保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，參照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)來細(xì)化基本公共服務(wù)包。

二是優(yōu)化財(cái)政支付的政策工具?！皩?shí)踐證明，與傳統(tǒng)的政府‘自給自足’和‘壟斷供應(yīng)’模式相比，以市場(chǎng)檢驗(yàn)為標(biāo)志的公共服務(wù)改革會(huì)大大降低公共服務(wù)供給成本，提高了公共服務(wù)效率。”［13］財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化中的職責(zé)體現(xiàn)在其通過直接撥款和公共服務(wù)購買兩種政策工具來實(shí)現(xiàn)，兩種方式的作用機(jī)理和運(yùn)行方式存在本質(zhì)的區(qū)別。需要就基本公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確哪些適用購買機(jī)制，哪些適用直接撥款。本研究認(rèn)為，政府購買服務(wù)需要具備以下三個(gè)特征：一是基本公共服務(wù)可以量化，如免疫疫苗接種等；二是基本公共服務(wù)的價(jià)值取向非常明確，提供這類服務(wù)數(shù)量越多越好，如傳染病防治；三是盡可能做到全覆蓋，全體人群受益，例如空氣污染的治理等。

從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度來看，一般而言，通過撥款的方式來提供公共服務(wù)通常不要求競(jìng)爭(zhēng)。其中適合撥款方式的主要有人員經(jīng)費(fèi)機(jī)構(gòu)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和服務(wù)成本三大類。政府要提高公共服務(wù)均等化的效率，撥款的方式提供服務(wù)越少越好，而通過政府購買服務(wù)來提供競(jìng)爭(zhēng)的基本公共服務(wù)越多越好。此外，政府購買基本公共服務(wù)過程中還需要健全服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立購買評(píng)估制度。一是參照政府采購和招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，制定具體操作程序，應(yīng)通過媒體公開信息，符合資格要求的企業(yè)和社會(huì)組織均可參與，建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；二是研究制定科學(xué)的購買服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)政府對(duì)購買服務(wù)內(nèi)容的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，把購買服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入各部門考核體系。同時(shí)，積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的績(jī)效評(píng)估體系。

三是完善轉(zhuǎn)移支付比例設(shè)定。在財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的均等化發(fā)展而產(chǎn)生的一種重要的財(cái)政制度，也是縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)水平均等化的一項(xiàng)重要的政策工具。［14］在事權(quán)和支出責(zé)任梳理明晰的基礎(chǔ)上，考慮到部分鎮(zhèn)因區(qū)位、經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展水平、財(cái)力規(guī)模、歷史原因等因素，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)支出有困難的，可由區(qū)財(cái)政區(qū)分不同區(qū)域等級(jí)、按一定分配因素計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付給予不同程度的財(cái)力補(bǔ)貼，以滿足各鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平均等化的要求。具體分配因素的選擇，除目前已經(jīng)使用的常住人口、人均財(cái)力、地均財(cái)力以及其他與基本公共服務(wù)密切相關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)外，還應(yīng)考慮引入積分制權(quán)重、三類基本公共服務(wù)補(bǔ)貼系數(shù)等因素，以使轉(zhuǎn)移支付更有針對(duì)性和科學(xué)性，符合更加合理、有效的基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)。

具體到不同類別、不同類型的基本公共服務(wù)，可以按照其性質(zhì)分別按照不同的比例進(jìn)行分擔(dān)。建議：普惠型基本公共服務(wù)由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)；成果型基本公共服務(wù)由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。其中區(qū)級(jí)層面承擔(dān)大部分，街鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)小部分；發(fā)展型基本公共服務(wù)主要由街鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，區(qū)級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)鼓勵(lì)。具體分擔(dān)比例建議相關(guān)業(yè)務(wù)部門在明確行業(yè)基本公共服務(wù)的類別和項(xiàng)目之后，與財(cái)政局以及街鎮(zhèn)共同協(xié)商決定。并且基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展要求盡可能加大區(qū)級(jí)統(tǒng)籌的力度，促使區(qū)級(jí)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)項(xiàng)目比例逐步增加。

四是重視基本公共服務(wù)社會(huì)組織培育。社會(huì)組織的培育體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)強(qiáng)化社會(huì)治理理念的精神和要求。“政府以多種形式向支持型社會(huì)組織購買公共服務(wù)是近年中國(guó)基層政府社會(huì)管理的創(chuàng)新方式之一，也是推動(dòng)中國(guó)支持型社會(huì)組織發(fā)展的助力之一?！保?5］但現(xiàn)有的社會(huì)組織發(fā)育不健全使得政府購買基本公共服務(wù)遇到了一定的難題。因此，社會(huì)組織由誰來培育的問題成為當(dāng)前亟待解決的一個(gè)關(guān)鍵問題。承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目客觀上需要有一個(gè)適應(yīng)和培育的過程。對(duì)此，新區(qū)財(cái)政需要?jiǎng)?chuàng)新管理理念，突破相關(guān)體制機(jī)制。一方面，突破政府職能轉(zhuǎn)變過程中邊界模糊，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問題，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，政府各部門間應(yīng)該統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成合力，共同推進(jìn)基本公共服務(wù)政府購買的改革試點(diǎn)。另一方面，要突破原來對(duì)社會(huì)組織的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，借鑒并引入社會(huì)組織“負(fù)面清單”管理機(jī)制，將事前審核擴(kuò)展到事中跟蹤和事后監(jiān)督，并通過公開信用評(píng)級(jí)的方式，以市場(chǎng)的力量加快培育和促進(jìn)社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。在基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，政府每購買一項(xiàng)服務(wù)均將促進(jìn)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，在同一種基本公共服務(wù)的提供上至少培育3家以上服務(wù)提供的社會(huì)組織，以確保充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

四、結(jié)語

基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)政策，和任何其他社會(huì)保障領(lǐng)域的重大改革任務(wù)一樣，面臨著利益的重新調(diào)整以及對(duì)于公平和效率雙重目標(biāo)的同時(shí)訴求。因而財(cái)政保障機(jī)制的完善與模式的探索就顯得尤為關(guān)鍵。本文力圖就我國(guó)地方政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中的財(cái)政保障機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策探索。通過研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化的問題除了財(cái)政投入不足之外，更突出地表現(xiàn)為服務(wù)體系不健全和服務(wù)能力不足?，F(xiàn)在面臨的主要問題是基本公共服務(wù)內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)化發(fā)展，服務(wù)的體系的不完善、以及服務(wù)主體的能力不足。

值得重視的是，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，增速下滑的地方財(cái)政有可能會(huì)給基本公共服務(wù)供給帶來更大的壓力和挑戰(zhàn)。因而解決均等化服務(wù)供給體系不完善和服務(wù)能力不足的問題顯得更為困難和更為急迫。一方面，對(duì)于什么是基本的公共服務(wù)還未能系統(tǒng)地梳理清楚。基本公共服務(wù)的分類、標(biāo)準(zhǔn)化和價(jià)格的確定是進(jìn)行有效財(cái)政保障的基礎(chǔ)。另一方面，創(chuàng)新社會(huì)治理模式下基本公共服務(wù)的多元化供給已經(jīng)迫在眉睫。而社會(huì)組織的服務(wù)能力的提升不是一朝一夕可以完成的。

針對(duì)我國(guó)目前公共服務(wù)體系存在的問題，必須通過從傳統(tǒng)政府直接撥付的財(cái)政保障方式向政府購買服務(wù)進(jìn)行探索。從短期來看，嘗試政府購買服務(wù)只是一種引導(dǎo)，而要培育社會(huì)組織的服務(wù)能力，從根本上解決基本公共服務(wù)的高效率供給則需要一個(gè)更長(zhǎng)的歷史過程，“需要在社會(huì)政策體系建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新方面取得突破性進(jìn)展?！保?6］浦東新區(qū)財(cái)政保障機(jī)制與模式的創(chuàng)新探索將為地方政府基本公共服務(wù)均等化提供更多改革經(jīng)驗(yàn)。

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The Financial Support Mechanism of Basic Public Service Equalization——An Empirical Analysis based on the Reform of Pudong New District Under the New Economic Normal

He Xiaolin/Ma Xiheng

Financial support mechanism and its'model innovation are the key links in the equalization of basic public services.The decline of financial growth will challenge the supply capacity to basic public services under the new normal of economy.Currently，insufficient investment and structural imbalance are the two common problems in basic public services.The financial investment is not only inefficient，but also unevenly distributed among different regions，urban and rural areas，and population groups.This article gives an empirical analysis on the public service reform of Pudong New District in the last three years，and proposes some suggestions to promote the equalization of basic public services and its'financial support mechanism，such as defining and refining the basic public service categories and projects，encouraging the government transition from the guarantee to purchases，determining a financial sharing mechanism based on the descriptions of basic public service，and cultivating NPOs suitable for the provision of basic public services.

Equalization of Basic Public Services，F(xiàn)inancial Support Mechanism，Pudong New District

D669.3

A

1009-3176（2016）05-027-（9）

（責(zé)任編輯 譚力）

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目 “新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)融合型社區(qū)協(xié)調(diào)治理機(jī)制研究”（編號(hào)：15CGL061）的階段性成果；上海市浦東新區(qū)財(cái)政局委托項(xiàng)目“浦東新區(qū)預(yù)算參與改革研究”（編號(hào)：C-C341）的研究成果。

2016-6-20

賀小林 男（1985-）上海行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部講師 博士

馬西恒 男（1969-）上海行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部主任 教授 博士