“模糊的確定性”：政府購買內(nèi)容的選擇機制

何艷玲, 錢　蕾

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§政府購買公共服務(wù)研究§

“模糊的確定性”：政府購買內(nèi)容的選擇機制

何艷玲, 錢蕾

政府購買已成為中國公共服務(wù)供給改革的重要機制。需求回應(yīng)、新的政績競爭標的以及部門決定共同支配著政府購買的內(nèi)容選擇，并使之呈現(xiàn)出“模糊的確定性”，即內(nèi)容邊界雖然模糊，但其行為選擇的邏輯是確定的。從未來發(fā)展來看，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該成為實現(xiàn)合作治理轉(zhuǎn)型的突破口。

政府購買；公共服務(wù)；需求回應(yīng)；合作治理

近年來，政府購買公共服務(wù)在被納入頂層設(shè)計的同時，也迅速開啟了政策實踐的進程。政府購買逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)變、社會建設(shè)、黨建的創(chuàng)新舉措與承接機制。政府購買了哪些服務(wù)，這些服務(wù)呈現(xiàn)出什么特質(zhì)，政府為何購買此類服務(wù)而非其他服務(wù)，其在進行內(nèi)容選擇時又遵循著怎樣的邏輯？關(guān)于這些問題，已有的研究尚未給出清晰回答。在此，筆者將從如下兩方面著手，對上述問題有所回應(yīng)：其一，歸結(jié)目前地方政府購買的主要內(nèi)容及存在的偏差；其二，分析政府為什么會購買這些內(nèi)容，并對購買內(nèi)容的選擇進行解釋。

一、政府購買的興起及其內(nèi)容研究

政府購買公共服務(wù)成為研究熱點，與全球政府改革實踐以及國內(nèi)中央和地方政府的相關(guān)政策持續(xù)推進密切相關(guān)。1980年代以來，全球政府改革，主要以生產(chǎn)力、市場化、服務(wù)導向、分層負責、政策取向及績效責任等為核心。其中，“市場化”強調(diào)政府運用市場誘因，通過民營化或運用非政府形態(tài)(包括民間企業(yè)、非營利組織)方式提供服務(wù)，政府購買或委托外包(contracting out)是市場化最常被使用的方式。這種市場化改革的深層意涵在于以市場策略來替換傳統(tǒng)科層體系的命令與控制機制，政府角色從“自行生產(chǎn)服務(wù)者”調(diào)整為“服務(wù)購買者”。*D. F. Kettl, The Global Public Management Revolution： A Report on the Transformation of Governance, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000，pp.1-3.

政府購買的主要理論認為，由于存在“市場失靈”和“政府失靈”，公共服務(wù)的資源配置無法達到最佳，尋求市場、政府之外的主體承擔公共服務(wù)成為必然。具體而言，以政府為核心的傳統(tǒng)科層體系已不能適應(yīng)日益復雜的公共事務(wù)。特別是隨著全球化進程加快和公民社會興起，政府面對日漸復雜或從未出現(xiàn)的新問題，如貧窮、饑荒、生態(tài)惡化、環(huán)境污染等等，大多表現(xiàn)無力，人們對政府的信任度下降?！罢ъ`”客觀上需要借助超越政府的力量來進行共同治理。而市場機制也有其難以克服的弱點。市場運作的核心價值是有效的資源配置，但由于市場存在著自身無法解決的“搭便車”“外部性”“信息不對稱”等問題，無法達到“帕累托最優(yōu)”，更談不上分配的基本正義和公平。在此背景下，新的治理方式，比如合作治理、政策網(wǎng)絡(luò)治理倡導網(wǎng)絡(luò)機制，以求通過水平式的聯(lián)結(jié)方式把政府、利益集團、行業(yè)協(xié)會以及公民等正式或非正式組織聯(lián)系起來，并以共同利益為結(jié)點，彼此形成資源依賴互動關(guān)系。而政府購買，正是一種具體的合作治理形式。

更直接的研究為政府購買提供了重要依據(jù)。薩瓦斯提出公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者可以實現(xiàn)分離；*薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社,2002年。而薩拉蒙的第三方治理理論則進一步論證了政府與社會組織合作的正當性。*Lester M. Salamon, “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government: Toward A Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State,” Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.16, No.1-2, 1987, pp.29-49.社會組織對需求反應(yīng)敏感且服務(wù)高效，而政府在服務(wù)遞送、資金提供和服務(wù)監(jiān)管方面尤為擅長，社會組織與政府由此形成的責任共擔關(guān)系可以克服市場失靈和政府失靈問題。

而在政府購買內(nèi)容方面，一些國家或地區(qū)基于政府職能重要性標準來界定政府購買公共服務(wù)邊界。*項顯生:《我國政府購買公共服務(wù)邊界問題研究》,《中國行政管理》2015年第6期。即屬于本質(zhì)性、核心的政府職能，其所屬的公共服務(wù)由政府內(nèi)部生產(chǎn)和提供。比如美國聯(lián)邦采購局第92號政策令函指出，本質(zhì)性政府職能“乃是指政府的某職能與公共利益密切相關(guān)，應(yīng)由政府公務(wù)員自行執(zhí)行者”。包括刑事偵查、公訴及司法職能控制、外交事務(wù)、軍隊指揮、聯(lián)邦公務(wù)員指揮管理、情報以及反情報活動的指揮及控制等等。而不屬于本質(zhì)性政府職能的其他公共服務(wù)，可依情況由政府購買獲得。

國際經(jīng)驗顯示，政府購買涵蓋了大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務(wù)等。*賈西津、蘇明等：《中國政府購買公共服務(wù)研究終期報告》，北京：亞洲開發(fā)銀行，2009年。其中，基本公共服務(wù)是最常購買的內(nèi)容，其他受歡迎內(nèi)容還包括設(shè)施管理。*Andrew Kakabadse and Nada Kakabadse, “Outsourcing in the Public Services: A Comparative Analysis of Practice, Capability and Impact,” Public Administration and Development, Vol.21, No.5, 2001, pp.401-413.國際城市管理協(xié)會(ICMA)在對美國地方政府購買的44項服務(wù)進行調(diào)查時，將購買內(nèi)容歸為四類：公共工程、公共安全、公共衛(wèi)生事業(yè)以及娛樂藝術(shù)。*James Ferris and Elizabeth Graddy, “Contracting Out: For What? With Whom?” Public Administration Review, Vol.46. No.4, 1986, pp.332-344.其中公共工程均為非生產(chǎn)性的，包括街道修復、綠化、生活垃圾處理等。公共衛(wèi)生事業(yè)除了兒童、老人、醫(yī)療等服務(wù)外，還包括動物收容服務(wù)。公共安全領(lǐng)域涉及巡邏、急救醫(yī)療服務(wù)、消防等。娛樂藝術(shù)則是購買博物館、圖書館等文化場所服務(wù)以及其他文化服務(wù)。此外，稅收評估、垃圾回收也被納入合同中。*George A. Boyne, “Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S. Local Government,” Public Administration Review, Vol.58, No.6, 1998, pp.474-484.

雖然現(xiàn)有文獻尚未對中國政府購買的內(nèi)容進行系統(tǒng)論述，但從具體案例中仍然可以了解到其購買的主要方向。江西扶貧項目、上海社區(qū)矯正項目、艾滋病防治是早期政府購買的試點。*韓俊魁：《當前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第6期。針對上海的試點來看，政府購買主要集中在社區(qū)民生服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、社會公益服務(wù)、社會管理。*徐家良、趙挺：《政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐》，《中國行政管理》2013年第8期。而在有的地區(qū)，政府購買從生活性民生公共服務(wù)發(fā)展到生產(chǎn)性保障服務(wù)，比如農(nóng)村“七站八所”改制。*王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革機理分析》，《北京大學學報》2015年第4期。

至于政府購買內(nèi)容的選擇機制，這方面的研究尚不充分。需要關(guān)注的研究有兩項。一項研究認為中國政府購買建立在政府和社會組織的模糊關(guān)系上，而社會組織則從邊界模糊中生產(chǎn)出新邊界。*黃曉星、楊杰：《社會服務(wù)組織的邊界生產(chǎn)：基于Z市家庭綜合服務(wù)中心的研究》，《社會學研究》2015第6期。另一項研究則發(fā)現(xiàn)，中國社會組織面臨著宏觀政策模糊發(fā)包的制度環(huán)境，在具體政策執(zhí)行過程中體現(xiàn)的是地方政府風險控制、增量改革和社會組織“屬地化”邏輯；這種制度環(huán)境在一定程度上塑造著政府購買服務(wù)的結(jié)果。*黃曉春:《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》,《中國社會科學》2015年第9期。顯然，二者都認為，由于政府與社會組織的模糊關(guān)系，中國政府購買行為存在一定模糊性。延續(xù)他們的討論，本文在理論層面的疑問是，政府購買的內(nèi)容選擇是否真的是模糊的？抑或有另外的邏輯？

二、政府購買的主要內(nèi)容及其特征

中國市場化改革的縱深發(fā)展形成了多元化的利益群體，而養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、環(huán)境保護等訴求也日益凸顯，并成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。十六大以來，政府開始著力回歸基本公共服務(wù)領(lǐng)域，社會建設(shè)、社會治理創(chuàng)新提到改革議程。在此背景下，政府購買公共服務(wù)成為社會建設(shè)、社會治理的重要載體。十八大報告指出，要改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)。2013年，十八屆三中全會決定，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。并加大政府購買公共服務(wù)的力度。2014年，財政部頒布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，并于2015年起正式實施。至此，政府購買在國家層面達成共識。與此同時，各級政府也陸續(xù)出臺了政府購買的指導意見、管理辦法等，規(guī)范政府購買公共服務(wù)的行為。政府購買公共服務(wù)的制度環(huán)境初步形成。

結(jié)合我們在各地的調(diào)研，*除非特別注明，所有數(shù)據(jù)都來源于我們在“政府向社會力量購買公共服務(wù)中英經(jīng)驗研究”項目(王浦劬教授主持)調(diào)查中所獲資料。目前地方政府購買內(nèi)容可歸結(jié)出如下幾個特征：

(一)基本公共服務(wù)占主導

為了便于分析，可以簡單地將政府購買內(nèi)容分為兩大類：其一，面向公眾的服務(wù)，是指基于不同的人群而提供的生存、生活、發(fā)展服務(wù)。包括基本公共服務(wù)和社會事務(wù)服務(wù)。*具體分類依據(jù)國務(wù)院頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》第十三條的相關(guān)規(guī)定。其二，面向部門的服務(wù)，是指履行管理職能的專業(yè)服務(wù)和輔助服務(wù)以及維持組織正常運轉(zhuǎn)所提供的保障服務(wù)。包括技術(shù)性服務(wù)和履職輔助服務(wù)。表1顯示，基本公共服務(wù)占據(jù)主導地位，其中養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、教育所占比例較大。尤其是，養(yǎng)老服務(wù)所占比重最大，且服務(wù)類型最多。上海市社區(qū)公益服務(wù)招投標平臺中標記錄顯示，近五年來，政府購買養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量約占所有中標服務(wù)的50%。其次是殘疾人服務(wù)和面向貧困人群的社會救助服務(wù)，兩項共占25%。表1還顯示，面向部門的服務(wù)也是政府購買的主要內(nèi)容，且涉及面廣泛。

表1　政府購買的主要內(nèi)容

續(xù)表1

寧波鎮(zhèn)海區(qū)“微民生”項目(圖1)則更具體地呈現(xiàn)了政府購買的內(nèi)容，從中也可看到，養(yǎng)老服務(wù)占據(jù)比例最大。

圖1　寧波鎮(zhèn)海區(qū)“微民生”項目(2010—2015)

(二)中央和地方政府購買存在差異性

對中央-省-市三級政府購買的相關(guān)政策進行梳理，可以看出購買內(nèi)容具有一定程度的差異性。中央層面購買主要集中在社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、農(nóng)村公益性服務(wù)、公共文化服務(wù)、交通運輸服務(wù)(見表2)，呈現(xiàn)出基本公共服務(wù)導向型的政策設(shè)計。

表2　中央政府購買內(nèi)容*數(shù)據(jù)來源于中國法律知識資源總庫法律法規(guī)庫。

省市政府層面的制度設(shè)計仍然具備基本公共服務(wù)導向，同時向社會事務(wù)服務(wù)及行政運作服務(wù)延伸(見圖2、圖3基于河北省的梳理)?？梢钥闯?，政府購買內(nèi)容及相關(guān)政策在科層體系中層層傳遞，但每一級政府都會進行政策拓展或者會有創(chuàng)新。

圖2　省級政府購買內(nèi)容*數(shù)據(jù)來源于中國法律知識資源總庫法律法規(guī)庫和北大法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。市級、縣級政府政策文件同樣來自前述兩個數(shù)據(jù)庫。其中，剔除了部分政府履職所需的政策文件。

圖3　市級政府購買內(nèi)容

(三)不同地方政府購買層次的梯度擴散

中國政府購買的政策推進路徑是自下而上、循序漸進的地方試點，而后上升到行政法規(guī)層面，最后在全國范圍內(nèi)推廣。不同地方政府購買處于不同層次，并呈現(xiàn)梯度擴散特征。以省級政府為參照，地方政府購買的發(fā)展階段可分為三個層次(表3)：全面推開階段、擴展階段以及試點階段。

表3　地方購買發(fā)展階段的不同層次

處于全面推開階段的省份，試點起步時間早，資金投入較大，政府購買的制度體系已經(jīng)構(gòu)建。這些地區(qū)多為政府購買的先行省份。購買內(nèi)容涵蓋了從出生到養(yǎng)老以及衣食住行全方位體系，如計劃生育、婚育服務(wù)、基本公共教育、職業(yè)培訓、就業(yè)促進、社會養(yǎng)老、社會救助、棚戶區(qū)改造、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)、公共法律服務(wù)、公共文化服務(wù)以及公共體育服務(wù)等。同時，這些省份也開始從項目(機構(gòu))購買發(fā)展到人才購買。

處于擴展階段的省份政策推進較快，投入持續(xù)增加。與全面推開階段省份相比，這部分地區(qū)的政府購買大多為項目與機構(gòu)的購買，對于專業(yè)性人才的購買需求則較少。

試點階段即處在政府購買的起步階段。除北京、上海、廣東、浙江、江蘇外，其他省份基本上都是在2014年開始政府購買的試點工作。*在此以省級單位為分析對象。當然，不排除某些省份的個別縣市在2014年以前就已經(jīng)開始了購買公共服務(wù)實踐，比如成都市。其購買內(nèi)容主要集中在購買運作比較成熟、問題最突出、民眾最關(guān)心的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育等。

三、政府購買行為存在的偏差

雖然上述呈現(xiàn)了中國政府購買的豐富圖景，但與政府購買公共服務(wù)的一般理論和多數(shù)國家實踐比較，中國實踐仍然存在一定程度的差異性乃至行為偏差。

(一)溢出公共性的過度購買

通常，政府購買的是公共服務(wù)，即具有公共物品特征的服務(wù)。而過度購買，是指政府購買了并不具備公共性的服務(wù)，即將本由社會、市場承擔的服務(wù)納入到購買服務(wù)中。比如，上海浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)以政府購買的方式啟動“愛心暑托班”項目，嚴格來說這屬于私人服務(wù)范圍，可在家庭內(nèi)部解決或者由市場提供。廣州、南海等地購買醫(yī)務(wù)社工服務(wù)，為患者提供心理咨詢、矛盾協(xié)調(diào)等服務(wù)，這與當下醫(yī)患關(guān)系相對緊張的背景密切相關(guān)，但這些服務(wù)是否應(yīng)該由政府來購買，是被質(zhì)疑的。

過度購買還體現(xiàn)在，有的地方政府購買項目仍然主要是為政府自身運轉(zhuǎn)而服務(wù)。在我們的調(diào)研中，有被訪的工作人員認為其所在地區(qū)推行政府購買改革主要就是為了解決自身內(nèi)部管理問題。在南京市民政局公布的2015年購買服務(wù)項目清單(第一批)中，政府投入787.9萬元購買56個項目，其中36個項目屬于政府履職的輔助事務(wù)和技術(shù)性事務(wù)，占資金總額的56.8%；而成都市2015年也有50%的資金是直接為政府職能的實現(xiàn)服務(wù)。

(二)購買資源的轄區(qū)標準化投入

政府購買的目標在一定程度上是為了完善公共服務(wù)的差異化供給程度，提高供給品質(zhì)，因此應(yīng)該是差異化投入，以與政府的標準化供給相區(qū)別。但在實施過程中，大部分地區(qū)仍然沿襲了傳統(tǒng)公共服務(wù)按照轄區(qū)進行標準化配置的路徑。

2014年上海共有16個區(qū)通過社區(qū)公益招投標平臺購買失能老人家庭照料者培訓項目。一方面，除嘉定區(qū)以外，各區(qū)招標文本在需求調(diào)研方面基本上都是基于上海全市失能老人整體情況進行闡述，這導致標書中具體需求分析和項目標的(服務(wù)內(nèi)容)幾乎完全一致。另一方面，由于資源統(tǒng)一按照行政轄區(qū)配置，導致目標群體多的區(qū)域不一定有相應(yīng)的資源投入。比如，嘉定區(qū)、靜安區(qū)是失能老人較為集中的區(qū)域，但和其他街道一樣也只有200名照料者有機會接受培訓。徐匯和楊浦兩個區(qū)均有大約2400戶失能老人，但徐匯區(qū)的購買力度卻是楊浦區(qū)的兩倍多(表4)。

表4　上海購買失能老人家庭照料者培訓項目

類似的如廣州市以政府購買方式向每個街道提供200萬資金運營家庭綜合服務(wù)中心。但在每個街道的人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、轄區(qū)面積等存在差異的情況下，標準化的、相同的資金支持意味著人口數(shù)量少的街道能夠享受家綜服務(wù)的人群所占比重大，覆蓋人群也更加全面；而在人口數(shù)量較多且老齡化程度較高的街道，則存在供給不足、受益人群比例較低的問題。按照轄區(qū)配置資源的方式導致財政支出的空間失衡，購買資源投入并未能與服務(wù)需求相匹配，政府購買也陷入了科層體系的窠臼。

(三)服務(wù)項目的競爭性配置

政府購買公共服務(wù)的主要目的是解決迫切的社會問題，因此其項目配置的基本邏輯是“按需配置”。但在各地實踐中，很多購買項目都是按照競爭性邏輯即“按優(yōu)配置”來進行。

2013年成都市級財政共投入240萬元購買了27項社會工作服務(wù)，數(shù)據(jù)顯示25個項目落在了3個區(qū)2個市2個縣的街道、鎮(zhèn)或村。其中，3個區(qū)有2個區(qū)的生產(chǎn)總值位居全市前列；而在具體市、縣中，彭州市、都江堰市、雙流縣、郫縣的地區(qū)生產(chǎn)總值均位列市、縣前列。這表明，經(jīng)濟實力較強的區(qū)、市、縣級政府比經(jīng)濟相對落后地區(qū)獲得了更多購買資金支持。又如廣東順德對社會組織的扶持項目，廣泛使用競爭性專項資金分配。由于評估指標設(shè)置的問題，通常具有較好發(fā)展基礎(chǔ)的鎮(zhèn)街具有更大的競爭優(yōu)勢。在其2014年的立項項目中，坐擁美的、碧桂園兩大年銷售額超一千億元級企業(yè)集團的北滘鎮(zhèn)以7項獨占鰲頭。這表明，在競爭性框架下，有限的購買資源仍然未能很好地實現(xiàn)按需配置。

四、政府購買內(nèi)容的行為選擇

綜上可見，在各地實踐中，政府購買內(nèi)容在形式上確實存在一定程度模糊性。但這并不意味著政府購買行為選擇也是模糊的；相反，在購買的時候，到底選擇購買什么，其實有相當大程度的確定性，我們稱之為“模糊的確定性”，即邊界是模糊的，但對邊界的選擇卻是確定的。這種“確定性”體現(xiàn)在：

(一)需求回應(yīng)是政府購買的首要壓力

政府購買首先是在組織環(huán)境變遷情況下科層組織對外部社會需求的明確回應(yīng)，即公共服務(wù)供給缺失、資源分配失衡、社會兜底服務(wù)單一。更深層次的原因在于公共服務(wù)供給未能與經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型形成的新社會需求相匹配，表現(xiàn)為基本公共服務(wù)領(lǐng)域，教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)存在較大缺口；就業(yè)服務(wù)、外來人口服務(wù)相對滯后。因此，這些領(lǐng)域成為政府購買內(nèi)容的重點。各地實踐顯示，政府購買的群體主要涵蓋了老年人、殘疾人、未成年人、罕見病患者、社工、求職人群、脆弱家庭、流動人口、貧困人口等有特殊訴求的群體。而為什么出現(xiàn)購買部門的民政化，也與民政部門關(guān)涉大量民生需求有關(guān)，是政府對外部壓力的正?；貞?yīng)。

而有的地方政府購買仍然以部門服務(wù)為主，即主要為政府履職而服務(wù)，其原因也在于外部壓力。長期機構(gòu)改革的壓力使得政府改革“為了編制而編制”，人員及其編制成了許多部門的稀缺資源。面對越來越復雜的公共事務(wù)，只有用政府購買的方式緩解這一緊張格局。

(二)新的地方競爭標的是政府購買的間接動力

政府購買在一定程度上也是新一輪地方政府競爭的結(jié)果。政績競爭對一個龐大的單一制國家，是在確保中央權(quán)威前提下激發(fā)地方活力，提升整體績效的一種有效激勵。隨著市場化改革日益深入，一味追求“增長”的競爭在創(chuàng)造經(jīng)濟增長奇跡的同時，也因其負面影響飽受詬病：在此背景下，社會建設(shè)、社會發(fā)展受到學界的普遍關(guān)注。*參見李培林：《重視推進社會管理體制改革》，《人民論壇》2005年第10期；俞可平：《推進社會管理體制的改革創(chuàng)新》，《學習時報》2007年4月23日；何增科：《以治理和善治為方向推進社會管理體制改革》，《中國社會報》2011年第12期。自2004年十六屆四中全會提出要“推進社會管理體制創(chuàng)新，維護社會穩(wěn)定”，到2013年十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的要求，不到十年，中央政策文本密集出現(xiàn)社會管理體制創(chuàng)新的政策意見，社會創(chuàng)新被列為重點工作。

顯然，政績競爭仍然在，但是競爭標的已發(fā)生了變化。與純粹的競爭增長相比，公共服務(wù)有效供給也成了新的競爭標的。我們在各地實踐中看到政府購買在不同區(qū)域的梯度擴散，可以看成是這種競爭的自然結(jié)果。在這種新的激烈競爭格局下，政府購買有可能是“為競爭而購買”而不是“為公共服務(wù)而購買”。由此，在各地出現(xiàn)不同程度的過度購買，也就可以解釋了。

(三)部門決定是政府購買的主要路徑

政府購買在形式上似乎完成了政府與社會組織的契約合作。眾多政府購買的研究也認為，這是政-社合作的全新開始。事實是否真的如此？

合作是“一個在協(xié)商、承諾和執(zhí)行之間不斷反復的(iterative)和循環(huán)(cyclical)的過程”；*Peter Smith Ring and Andrew H. Van de Ven, “Development Processes of Cooperative Interorganizational Relationships,” Academy of Management Review, Vol.19, No.1, 1994, pp.90-118.是“自主的行為者(autonomy actors)之間通過正式或非正式的協(xié)商，建立一種規(guī)則和結(jié)構(gòu)以確定和調(diào)整他們之間關(guān)系，并且形成一種行動和問題決定的方式。*Ann Marie Thomson, “Collaboration: Meaning and Measurement,” Ph.D. diss., Indiana University -Bloomington, 2001.這些定義了合作雙方主體的對等性和過程的協(xié)商性。顯然，這些重要元素并未在各地政府購買過程中清晰凸現(xiàn)；政府購買仍然是政府的“部門決定”過程。前文提到購買資源按照行政區(qū)劃進行配置，購買項目按照指標進行競爭性分配，這都表明傳統(tǒng)科層體系按照職能和工作任務(wù)“配給”公共服務(wù)的模式并未轉(zhuǎn)變。政-社互動已經(jīng)開始浮現(xiàn)，但合作仍然遙遠。

五、小　結(jié)

三十多年的地方增長競爭帶來了轉(zhuǎn)型陣痛，中央正密集出臺引領(lǐng)改革與創(chuàng)新的政策。在主動適應(yīng)環(huán)境的變化中，地方政府在一定程度上從招商引資的“政治企業(yè)家”轉(zhuǎn)型為“組織變革者”，并帶來了政府購買等不同的地方改革實踐。在傳統(tǒng)模式下，政府既是生產(chǎn)者又是提供者，權(quán)責不明導致對財政支出效果的忽視，但在購買模式下，政府購買實現(xiàn)了政府從生產(chǎn)者到委托者、監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變，無感知的財政支出轉(zhuǎn)變?yōu)榭筛兄墓卜?wù)。顯然，政府購買使公共服務(wù)供給更為有效優(yōu)質(zhì)。

但問題在于，這種創(chuàng)新由于沒有清晰的理論邏輯和制度邊界，事實上也會帶來更多新的問題，比如過度購買、購買資源的浪費乃至新的資源分配不公。由于缺少雙向互動以及過程透明，導致公共服務(wù)供給過程中(無論是政府提供還是政府購買)的問責真空。政府應(yīng)該向誰提供公共服務(wù)，以及提供什么樣的公共服務(wù)，這成了一個既沒經(jīng)過頂層設(shè)計，也沒經(jīng)過充分協(xié)商的過程。因此，雖然政府購買的行為邏輯清晰，但其結(jié)果卻往往模糊甚至偏離初衷。如何消弭這種模糊性和偏差，構(gòu)建“清晰的確定性”，迫切需要政府進一步考慮并進行制度設(shè)計。

政府購買的價值取向指向的是合作治理。無疑，“治理轉(zhuǎn)型”(the transformation of governance)*National Academy of Public Administration, Report of the Priority Issues Task Force, Washington, D. C.: NAPA, 2000.對各國來說仍然是未來主要議題。合作治理提供的“共識、共治、共享”敘事無疑是誘人的，但合作形成的條件，如信任、規(guī)則、資源；合作機制的構(gòu)建，如信息共享、資源整合、統(tǒng)一行動、行動者之間的互動等等，卻仍然是懸而未決的難題。而在中國各地政府購買開展得如火如荼的時候，這些問題甚至還沒有被根本觸及和回應(yīng)。就此而言，政府購買的“下一步行動”，應(yīng)該是為這些問題的解決打開一扇窗戶！

(責任編輯:曹玉華)

Ambiguous Certainty: An Analysis on the Boundary of Government Purchase

He Yanling, Qian Lei

Government purchase has become the important mechanism of public services delivery reform in China. The demands response, the new object in performance competition and the department decision have controlled the content of government purchase jointly, which makes it characterized as “ambiguous certainty”. That means even the content boundary is blurred, and the logic of government behavior is certain. From the perspective of future development, government purchase should become a breakthrough to achieve the transformation of cooperative governance in China.

government purchase, demands response, cooperative governance

何艷玲，中山大學中國公共管理研究中心教授(廣州510275)；錢蕾，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院博士研究生(廣州510275)。周寒同學對本文寫作有貢獻。

國家社會科學基金重大項目“我國城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點研究”(15ZDA046)、中英合作項目“政府向社會力量購買公共服務(wù)中英經(jīng)驗研究”

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