供應(yīng)鏈視角下的新型政社關(guān)系研究

寧　靚

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供應(yīng)鏈視角下的新型政社關(guān)系研究

寧靚

在我國政府購買服務(wù)的內(nèi)容和范圍日益擴大的背景下，社會組織作為一種主要的經(jīng)濟力量和服務(wù)提供者起到了越來越重要的作用。重新定位政府的新角色，構(gòu)建新型政社關(guān)系已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一個現(xiàn)實需要和關(guān)鍵內(nèi)容。通過將私營部門供應(yīng)鏈關(guān)系管理的相關(guān)理論應(yīng)用于政府與社會組織關(guān)系構(gòu)建的分析，闡釋新型政社關(guān)系形成中的關(guān)鍵性影響因素，并結(jié)合目前我國地方政府向社會組織購買服務(wù)的實踐開展情況，從政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織培育、建立政社溝通的信息渠道、政府自身能力和推動政府購買服務(wù)的績效評估五個方面，探討并設(shè)計了政府與社會組織新型關(guān)系的實現(xiàn)機制，為政府積極引導(dǎo)和促進社會組織更好參與購買服務(wù)，提供了新的改革思路。

政府購買服務(wù)； 供應(yīng)鏈； 政府與社會組織新型關(guān)系; 合作伙伴

改革開放30多年，在國民經(jīng)濟得到持續(xù)快速發(fā)展的同時，我國居民對公共服務(wù)特別是關(guān)乎民生服務(wù)需求的種類和層次的要求不斷提高，政府過去行政壟斷式的一元模式已經(jīng)滿足不了居民的要求。從政府角度，一方面，單純依靠政府系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的管理體制由于政府內(nèi)部資源的有限性，沒有能力提供多樣化的服務(wù)；另一方面，政府繁雜的規(guī)章制度，使得政府工作人員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性，僵化的體制導(dǎo)致服務(wù)提供的效率低下。隨著我國行政體制改革的進一步深入，特別是黨的“十八大”以后，中央傳遞出了“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力”的信號，要求在教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度①參見2013年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)。。在一系列國家及地方政策支持下，從2005年至2014年的10年間，我國社會組織的數(shù)量增長了近1倍，提供公共服務(wù)的范圍也由養(yǎng)老、助殘擴大到環(huán)境保護、婦女兒童權(quán)益維護和扶貧開發(fā)等。在購買合同金額上，2014年僅上海市政府購買社會組織服務(wù)的資金投入就達(dá)到了88億元。同時，社會組織作為政府采購供應(yīng)商的法律地位也在2014年新修正的《中華人民共和國采購法》得以正式確立。

但是應(yīng)該看到，隨著我國政府向社會組織購買服務(wù)實踐的增多，社會組織的不斷涌現(xiàn)和活躍領(lǐng)域的增加，問題也在顯現(xiàn)：在服務(wù)供給的有效性、管理與服務(wù)能力等方面，政府如何使用好社會組織這只有力的“船槳”，從而實現(xiàn)“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)變? 并且基于現(xiàn)階段我國特色的政治經(jīng)濟制度，如何界定購買服務(wù)模式下政府與社會組織的新型關(guān)系？影響新型政社關(guān)系形成的影響因素有哪些？新型關(guān)系建立后又如何實現(xiàn)？本文從購買服務(wù)形成的公共服務(wù)供應(yīng)鏈視角，對這些實踐中亟需解答的問題進行了系統(tǒng)回答和闡釋。

一、政府與社會組織關(guān)系的文獻(xiàn)述評

(一)社會組織的特性及主要作用

目前，學(xué)術(shù)界對于社會組織的概念還沒有統(tǒng)一界定，通常因研究需要和歷史背景差異，稱為“非營利性組織”、“第三部門”、“非政府組織”和“民間組織等。在我國，按照登記的類型將社會組織分為基

金會、民辦非企業(yè)單位和社會團體三種*民政部民間組織管理局，http://mjj.mca.gov.cn/，訪問時間2015年12月15日。。 雖然社會組織的這些稱謂體現(xiàn)了人們對其概念理解的多元性，但是也同時反映出這類組織的基本特性：第一，社會組織獨立于政府各部門之外，以社會成員自愿參與和自主管理為前提；第二，社會組織存在、發(fā)展和運營不以牟利為目的，其根本目標(biāo)是通過參與社會公益活動實現(xiàn)社會大眾的共同利益。王詩宗、宋程成(2013)綜合了“獨立性”與“自主性”兩個概念，認(rèn)為我國社會組織總體上呈現(xiàn)“依附性自主”的特征*王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學(xué)》2013年第5期。。美國學(xué)者薩拉蒙總結(jié)了社會組織的特點：組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性*萊斯特·M·薩拉蒙：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第73頁。。在政府購買服務(wù)的體系中，社會組織處于中心環(huán)節(jié)，兩端聯(lián)系著政府和社會公眾，是政府購買服務(wù)的申請者、承擔(dān)者和服務(wù)項目的提供者，具有上傳下達(dá)、激發(fā)社會活力、緩解政府公共服務(wù)的供給壓力和維護社會公平等重要作用*張勤：《中國公民社會組織研究》，北京：人民出版社，2008年，第56頁。。從這個意義上，社會組織由于其地位和作用，與政府的關(guān)系如何會直接影響著公共服務(wù)供給的效率和效果。

(二)政府與社會組織關(guān)系的構(gòu)建模式及目的

由文獻(xiàn)梳理可知，國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會組織必然會成為公共服務(wù)供給的重要參與者。但是，目前的研究主要側(cè)重于社會組織的性質(zhì)和其在社會創(chuàng)新中的作用，雖然有部分學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注政府購買服務(wù)帶來的新的公共服務(wù)供給模式下，社會組織與政府之間的關(guān)系，但也主要集中于政治學(xué)和社會學(xué)視角下對關(guān)系模式的分類和購買雙方關(guān)系和地位強弱的分析。針對以往研究的不足，本文通過對北京、上海、廣東和山東的實地調(diào)研，以及對社會組織負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的訪談，考察了新型政社關(guān)系構(gòu)建的過程及其影響因素，創(chuàng)新性地以私營部門供應(yīng)鏈采購管理中買方與供應(yīng)商關(guān)系的相關(guān)理論為工具，探討與分析了政府與社會組織合作的新機制與新模式，嘗試解答政府購買服務(wù)中如何促進新型政社關(guān)系構(gòu)建的相關(guān)問題。

二、新型政社關(guān)系內(nèi)涵的界定與影響因素分析

(一)政府與社會組織新型關(guān)系的界定

薩拉蒙通過跨國的比較研究，以“服務(wù)的資金來源和授權(quán)”與“服務(wù)的實際提供”為核心變量，分析了政府和社會組織各自的組織特點、運行模式及局限性，推論出，雖然各國的政治和文化因素不同，但是面對急需解決的社會管理、民生需求和經(jīng)濟等問題時，社會組織由于其自身特點，往往可以獲得更加廣泛的群眾信息和社會資源，是替代政府提供專業(yè)高效公共服務(wù)的最佳選擇，社會組織的發(fā)展與合作程度直接影響到整個政府購買公共服務(wù)的運作效果。近年來世界各國已經(jīng)形成一種廣泛的共識，即擴大政府與社會組織的合作具有潛在的優(yōu)勢，這也說明政府和社會組織之間可以建立“合作伙伴關(guān)系”，從而既可以保持較小的政府規(guī)模，又能夠較好地履行供給公共產(chǎn)品的職能*甘肅省民政廳課題組：《社會組織與政府關(guān)系模式研究》，《甘肅社會科學(xué)》2009年第5期。。目前，“合作伙伴關(guān)系”模式是西方各國政府在管理與社會組織關(guān)系時主要采用的模式。并且依據(jù)社會組織主要資金來源的不同，又分為“政府主導(dǎo)”和“社會組織主導(dǎo)”兩種合作伙伴關(guān)系模式。

目前中國部分社會組織并非獨立性質(zhì)，由于資金、資源、制度等限制,社會組織的成立和發(fā)展很大程度上要依賴政府，完全脫離政府影響是很不現(xiàn)實的。這也意味著，現(xiàn)階段中國的社會組織與政府的關(guān)系很難實現(xiàn)完全由社會組織主導(dǎo)的合作伙伴關(guān)系。在中國構(gòu)建的新型政社關(guān)系，是指由“政府主導(dǎo)”的合作伙伴關(guān)系，公共財政資金是現(xiàn)在以及未來一段時間我國社會組織發(fā)展的主要來源，政府仍然需要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的主導(dǎo)作用，保證社會組織的健康發(fā)展。

(二)供應(yīng)鏈模式下政府與社會組織新型關(guān)系形成的理論分析

供應(yīng)鏈管理理論認(rèn)為，私營部門通過對外購買行為形成的企業(yè)——供應(yīng)商關(guān)系，可以理解為買方與供應(yīng)商企業(yè)之間通過簽訂契約，在一定時期內(nèi)共享信息、共同獲利、共擔(dān)風(fēng)險的關(guān)系。通過協(xié)調(diào)這種關(guān)系，以合作性的供應(yīng)鏈關(guān)系為基礎(chǔ)進行交易，購買雙方可以實現(xiàn)供應(yīng)鏈整體的交易成本最小化、收益最大化。在供應(yīng)鏈關(guān)系管理的實踐中，強調(diào)科學(xué)地對供應(yīng)商進行選擇、審核和管理，積極地開展供應(yīng)商伙伴關(guān)系,建立雙贏的局面,已成為現(xiàn)代企業(yè)提高競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵*翟鋼軍、田丹、劉洪祥：《供應(yīng)鏈管理環(huán)境下供應(yīng)商關(guān)系管理研究》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第4期。。其中，成功的供應(yīng)鏈關(guān)系，意味著雙方長期的承諾，共同為質(zhì)量負(fù)責(zé)，買方對供應(yīng)商從管理、技術(shù)以及能力開發(fā)上提供支持，同時買方還應(yīng)與供應(yīng)商共享更多的有關(guān)未來購買意向的信息*克拉耶夫斯基、里茨曼：《運營管理——流程與價值鏈》，劉晉、向佐春譯，北京：人民郵電出版社，2012年，第285頁。。因此當(dāng)這種買方與供應(yīng)商互相增進信任并理解各自需要和利益的條件存在時，一種戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系就會水到渠成地形成。與傳統(tǒng)方式不同，供應(yīng)鏈管理中的合作伙伴關(guān)系旨在將強調(diào)短期的、只重視各自利益的對立關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量、創(chuàng)新和價值共享的，相互信任基礎(chǔ)上的長期合作關(guān)系。

在公共管理領(lǐng)域，政府依法獲得了對公共服務(wù)市場治理的權(quán)利，通過簽訂合同等方式，利用市場機制整合社會組織以及其他機構(gòu)的資源和能力來提供公共服務(wù)，而社會大眾作為公共服務(wù)的直接和最終使用者，通過對公共服務(wù)的需求表達(dá)進行參與，形成了政府購買服務(wù)模式下的公共服務(wù)供應(yīng)鏈?！叭健钡墓卜?wù)供應(yīng)鏈打破了傳統(tǒng)官僚制線性的的公共服務(wù)運作模式，政府從官僚制組織向合作制組織的轉(zhuǎn)變成為歷史的必然*張康之：《論政府從官僚制向合作制的轉(zhuǎn)變》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第3期。。這種突破和轉(zhuǎn)變使得“政府與社會組織之間，將會形成一種公共非營利的合作關(guān)系”*葛忠明：《信任研究中的“權(quán)當(dāng)”分析范式——兼談公共非營利合作關(guān)系中的信任問題》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第2期。，而且與私營部門相似，政府同樣需要解決的一個重要問題是:如何管理與服務(wù)供應(yīng)商——社會組織的關(guān)系。盡管公共部門在實踐過程中受到公共性、公益性的制約，但是考慮政府購買服務(wù)模式下，新的公共服務(wù)供需機制的形成過程，政府與社會組織之間的關(guān)系在某種意義上也屬于供應(yīng)鏈模式下供需雙方關(guān)系的創(chuàng)造過程。因此，公共服務(wù)供應(yīng)鏈中存在的新型政社關(guān)系，需要能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會組織之間的資源互補，通過能力合作，使得購買服務(wù)方與服務(wù)供應(yīng)方專注于核心競爭力，實現(xiàn)信息共享、風(fēng)險共擔(dān)、共同發(fā)展的團隊式工作方式，建立基于信任的長期合作伙伴關(guān)系。

(三)供應(yīng)鏈模式下政府與社會組織新型關(guān)系形成的影響因素

三、新型政社關(guān)系的實現(xiàn)機制

(一)轉(zhuǎn)變政府職能正確定位社會組織

與企業(yè)購買來自第三方的專業(yè)性服務(wù)相似，政府在由單一的服務(wù)供給主體向購買者角色的轉(zhuǎn)變中，必然會與服務(wù)提供方的社會組織產(chǎn)生廣泛的業(yè)務(wù)合作和配合。政府要融入這一合作體系，改變長期形成的以政府為主體的公共服務(wù)供給模式，需要轉(zhuǎn)變職能，從“管制政府”向“服務(wù)政府”的行政管理理念轉(zhuǎn)變，消除政府對于社會組織的偏見，實現(xiàn)政府購買服務(wù)的買賣雙方平等的契約關(guān)系。正如吳敬璉(2004)所指出，政府職能的轉(zhuǎn)變是中國30多年改革發(fā)展實踐所取得的成就的主要因素之一*吳敬璉：《當(dāng)代中國經(jīng)濟改革》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2004年， 第45頁。。劉波等(2010)的實證研究結(jié)果也表明：領(lǐng)導(dǎo)的支持勢必會為政府購買服務(wù)帶來技術(shù)和資金等方面的支持，這些方面的完善必然會使政府各方面的管理能力得到提高*劉波、崔鵬鵬、趙云云：《公共服務(wù)外包決策的影響因素研究》，《公共管理學(xué)報》2010年第2期。。在對上海市閔行區(qū)政府購買服務(wù)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的訪談中了解到，政府全心接納社會組織的發(fā)展，社會組織用其專業(yè)、獨立的特性為政府實現(xiàn)了“減負(fù)”，是政府積極探索政府事務(wù)轉(zhuǎn)移的好幫手，還為政府提供了體制外與居民溝通、宣傳、服務(wù)的平臺，是政府合作共贏的合作伙伴。另外，閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)政府為了達(dá)到配合和支持社會組織發(fā)展的目的，多次組織居委書記、主任參觀學(xué)習(xí)，了解社會組織的運行情況，并通過每月召開的例會聽取各類組織的意見，統(tǒng)一思想和給予指導(dǎo)性意見，幫助基層負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變對社會組織的觀念。通過思想觀念由抵觸到接受的轉(zhuǎn)變，使得全區(qū)上下對社會組織給予了充分的尊重和信任，加深對社會組織的了解和認(rèn)同。

(二)培育扶持社會組織能力成長營造良好市場環(huán)境

表1我國部分地區(qū)社會組織孵化器發(fā)展一覽表

資料來源：作者依據(jù)各地市公開的資料自行整理。

但是，要保障這種“社會組織孵化器”模式的順利實施，需要首先在財政方面，各級政府設(shè)立扶持社會組織發(fā)展專項資金。通過公開申報、擇優(yōu)立項的市場化方式，將政府向社會組織購買的公共服務(wù)項目列入扶持社會組織發(fā)展專項資金預(yù)算，形成政府資助性投入的保障機制。其次，針對部分草根社會組織缺乏高素質(zhì)人才和管理經(jīng)驗的問題，可以在實踐中探索建立以高校和科研院所等為依托的社會工作人員培訓(xùn)基地，建立社工繼續(xù)教育制度，定期對取得職業(yè)資質(zhì)的社工進行培訓(xùn)。只有人才素質(zhì)和管理水平的提高，才能提高社會組織承接公共服務(wù)的能力，進而提升公共服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)性，使社會組織在市場競爭中保持競爭優(yōu)勢。第三，利用社會組織孵化園，不僅對初創(chuàng)期的公益性社會組織提供辦公場地、辦公設(shè)備、注冊協(xié)助、種子基金等服務(wù)，還需要在能力建設(shè)、發(fā)展指導(dǎo)和法律咨詢等方面提供關(guān)鍵性支持，系統(tǒng)規(guī)范社會組織的運作體系，進一步提高社會組織的整體質(zhì)量，促進社會組織與經(jīng)濟社會同步發(fā)展，使社會組織真正承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的職能。

(三)構(gòu)筑樞紐型社會組織平臺建立政社溝通的信息共享渠道

政府購買服務(wù)，做出了在政府“內(nèi)部生產(chǎn)”和外部“市場購買”之間的決策選擇。但是，隨之而來的如何保證服務(wù)契約的有效實施，防止由于委托-代理關(guān)系帶來的“第三方失靈”的發(fā)生，需要建立基于組織間相互信任基礎(chǔ)上的、能夠?qū)崿F(xiàn)交易雙方長期性的資源分配和利益共享的信息溝通平臺或者渠道。同時，公共服務(wù)產(chǎn)品，如居家養(yǎng)老服務(wù),由于購買者(政府)和消費者(老年人群體)是不一樣的，政府為了在一定程度上保證其所購買的服務(wù)符合適當(dāng)?shù)臄?shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，滿足消費者的需求，需要來自服務(wù)提供者(社會組織)和消費者的足夠信息。另外，作為服務(wù)的使用者和消費者，中國的公眾習(xí)慣于政府提供公共服務(wù)的慣有模式，在由傳統(tǒng)的政府提供轉(zhuǎn)換為社會組織提供時，公眾往往具有不信任感，特別是在社會組織參與公共服務(wù)提供的初期，通常會遇到誤解、不合作等種種困難。這種公眾對社會組織的不信任，也造成了政府公共服務(wù)購買過程中的額外成本。因此，需要政府加大對社會組織的宣傳，加強公眾與社會組織的溝通，加深公眾對社會組織工作性質(zhì)和流程的了解，減少社會組織工作中的障礙。樞紐型社會組織的建立和發(fā)展正是符合政府購買服務(wù)過程中需要多個利益相關(guān)方信息溝通需求。樞紐型社會組織，即 “通過合法登記或政府部門認(rèn)定的，在現(xiàn)有社會組織體系中處于樞紐地位，通過健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，促進同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織健康有序發(fā)展的社會組織”*2012年3月，廣東省民政廳發(fā)布的《對構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系的方案》(征求意見稿)中對樞紐型社會組織進行了定義。。

通過對北京、上海、廣東和山東四個社會組織發(fā)展較快的地區(qū)調(diào)研情況所知，目前樞紐型社會組織在我國上述地區(qū)都開展了相關(guān)實踐，主要是以街道社會服務(wù)中心的形式存在，如山東濟南市市中區(qū)六里山街道社會組織服務(wù)中心和上海市閔行區(qū)古美街道社會組織服務(wù)中心等。社會服務(wù)中心的樞紐作用主要表現(xiàn)為三個方面(見圖1)：“服務(wù)管理的平臺”、“資源整合的平臺”、“政府購買服務(wù)的平臺”。一是對下進行資源整合。通過整合規(guī)范草根團隊，向各類社會組織宣傳政府的各項政策和社會主流價值觀；二是對上承接政府各類專業(yè)服務(wù)。為政府各項政策的推出向社會組織進行調(diào)研，聽取社會組織的意見。另外，負(fù)責(zé)對社區(qū)居民需求進行摸底梳理，及時掌握社區(qū)服務(wù)需求；三是通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)等，提供對外服務(wù)鏈接，不斷提高社會組織的能力。

圖1　社會組織服務(wù)中心發(fā)揮的樞紐式作用

資料來源：作者整理。

(四)提高自身管理能力建立伙伴型政社關(guān)系

隨著政府購買公共服務(wù)范圍的擴大和社會組織參與公共服務(wù)供給中重要性的增強，政府如何管理好與社會組織的伙伴關(guān)系，對政府的管理能力構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。政府的管理能力主要體現(xiàn)在政府對合同的管理和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，這也是政府購買服務(wù)成功的關(guān)鍵*楊永恒：《防止一“買”了之——政府購買服務(wù)試水中的問題》，《北京日報》2014年1月27日，第18版。。首先，合同管理需要確認(rèn)相關(guān)主體(政府、社會組織)之間是否在契約基礎(chǔ)上建立了清晰明確的責(zé)任關(guān)系, 對合同適用的范圍和購買過程進行規(guī)范，以確保政府向社會組織購買的公共服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)符合政府宏觀政策導(dǎo)向，并且真正滿足社會大眾的需求。我國各級地方政府部門需要加快可轉(zhuǎn)移職能的梳理，通過建設(shè)和不斷完善《政府購買服務(wù)項目目錄》，對于政府購買什么類型的服務(wù)、購買服務(wù)的數(shù)量等進行了說明，有利于政府明確服務(wù)合同范圍，規(guī)范政府購買合同的實施。其次，我國目前社會組織的發(fā)展處于初級階段，由于外部環(huán)境和內(nèi)部謀求“逐利”等原因，一些社會組織承接公共服務(wù)項目可能會背離服務(wù)于社會大眾的初衷，這樣的動機必然從一開始就對政府購買服務(wù)和新型政社關(guān)系的形成造成危害，在實踐中，就體現(xiàn)在一些社會組織在合同招標(biāo)中提供有利于自己中標(biāo)的虛假信息。解決這一問題的根本措施在于，一是，政府部門提高自身的管理技能水平和專業(yè)知識，規(guī)范購買公共服務(wù)程序，建立有效的運行機制，加強社會組織的申報項目篩選、服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督評估；二是，提高政府政務(wù)信息公開的水平，重視公眾對于政府購買公共服務(wù)信息的知情與監(jiān)督權(quán)，通過監(jiān)督管理的社會化，增強政府的公信力。

(五)強化購買服務(wù)績效評估推動新型政社關(guān)系健康發(fā)展

對購買行為及結(jié)果進行績效評價是供應(yīng)鏈關(guān)系管理中的重要內(nèi)容,對于所有的組織機構(gòu)都是至關(guān)重要的。如果一項組織購買的業(yè)務(wù)活動無法進行度量，它就不能進行有效地管理，實現(xiàn)持續(xù)和穩(wěn)定的改進。桑德斯和法林頓(2014)對采購績效評價給出的定義是:“在給定時間內(nèi),從數(shù)量上和質(zhì)量上來評估與采購經(jīng)濟性、效率和有效性有關(guān)的企業(yè)目標(biāo)或運作達(dá)到的程度及完成的情況”*肯尼斯·萊桑頓、布萊恩·法林頓：《采購與供應(yīng)鏈管理》，莫佳憶等譯，北京：電子工業(yè)出版社，2014年，第499頁。。由于政府購買服務(wù)是公共服務(wù)市場化的結(jié)果，其中的政府采購行為隱含了一些復(fù)雜的因素，如購買的主體是政府、服務(wù)的受眾是特定的群體、資金的來源為財政資金等，因此對于政府購買公共服務(wù)的績效評估除了要考慮客觀的投入與產(chǎn)出指標(biāo)的效率，還要確保涉及政府購買公共服務(wù)的社會組織是否以負(fù)責(zé)的態(tài)度和行動完成特定的服務(wù)任務(wù)，實現(xiàn)社會效益最大化。新型的政社關(guān)系構(gòu)筑了政府與社會組織之間的橋梁，政府與社會組織可以定期召開會議，討論合同履行中出現(xiàn)的問題，通過績效評估的方式，對參與購買服務(wù)的社會組織進行評審，對購買服務(wù)的過程和結(jié)果進行嚴(yán)格監(jiān)管、評估和問責(zé)。同時，社會組織通過嚴(yán)格的績效評估，可以依據(jù)評估結(jié)果來檢查自己是否符合要求，及時找出可以消除和改正的問題，幫助其履行合同中的承諾，激勵其提高績效水平。政府購買公共服務(wù)的績效評估，推動了政府與社會組織合作的深入，使得雙方的關(guān)系實現(xiàn)了“具體化”與“目標(biāo)化”。在實踐中，政府購買公共服務(wù)的績效評估可以通過委托第三方的專業(yè)評估機構(gòu)，對已經(jīng)獲得招標(biāo)項目的社會組織進行不定期集中評議，實行優(yōu)勝劣汰。評議不合格的社會組織不能獲得政府提供的政策和資金支持，也不能參加下一年的招標(biāo)工作。另外，為了監(jiān)督政府的工作，杜絕“尋租”的發(fā)生，使得招投標(biāo)的方式在政府購買服務(wù)項目中更加透明化，政府可以將每年的政府采購資金預(yù)算在網(wǎng)上向全社會公示。科學(xué)規(guī)范的服務(wù)監(jiān)管、評估體系，一方面保證了服務(wù)質(zhì)量使得市民的滿意度提升，另一方面，公開公平的競爭環(huán)境，有利于更多的民間資本和社會組織進入服務(wù)領(lǐng)域。

四、結(jié)論及研究展望

(一)研究結(jié)論

盡管政治體制和經(jīng)濟發(fā)展程度不同，隨著世界各國政府越來越多依賴社會組織提供公共服務(wù)，幫助他們解決面臨的日益復(fù)雜的社會、民生和環(huán)境等問題，政府與社會組織的合作關(guān)系都在不斷地加深。同時，政府在購買服務(wù)過程中也會遇到更多的來自管理、監(jiān)督等方面的挑戰(zhàn)。在我國，政府向社會組織購買公共服務(wù)屬于新生事物，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗，特別是政府如何在新形勢下和社會組織共處，通過合作來提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，實現(xiàn)共贏，就需要打破常規(guī)，敢于創(chuàng)新，在實踐中加以探索。企業(yè)供應(yīng)鏈關(guān)系管理的理論與實踐，為政府公共服務(wù)供給由壟斷向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了重要的啟示。政府與社會組織通過政府購買服務(wù)構(gòu)建的新型合作伙伴關(guān)系，一方面對于社會組織來說，能夠通過長期協(xié)議，更加專注于公共服務(wù)項目的規(guī)劃與投入，簡化或消除某些不必要的管理支出，提高服務(wù)質(zhì)量，完善政府購買服務(wù)體系；另一方面，政府部門能夠確保公共服務(wù)長期供應(yīng)的穩(wěn)定性，并且通過與社會組織更好的溝通，了解服務(wù)使用者的需求信息，監(jiān)控服務(wù)過程，實現(xiàn)以更好的服務(wù)質(zhì)量和效率來滿足社會大眾的公共利益。

本文同時也指出，政府與社會組織新型合作關(guān)系的實現(xiàn)需要有一定條件的保障與機制設(shè)計。首先，政府購買服務(wù)過程中帶來的政府角色的轉(zhuǎn)變，職能的轉(zhuǎn)移，需要公共服務(wù)市場上存在一定數(shù)量、具有一定競爭能力的社會組織能夠承接公共服務(wù)，并最終成為政府管理社會、服務(wù)大眾的好幫手。在培育和發(fā)展社會組織方面，相關(guān)政府部門需要改變不習(xí)慣、不懂得社會組織參與公共服務(wù)供給的觀念，認(rèn)識到社會組織作為提供公共服務(wù)的主要載體，合同執(zhí)行能力的好壞也關(guān)系著政府的切身利益。因此，政府為了加強社會組織的合同執(zhí)行能力，在現(xiàn)階段還應(yīng)投資于社會組織員工培訓(xùn)、改善技術(shù)和規(guī)范戰(zhàn)略制定等有關(guān)基本組織能力建設(shè)的工作。另外，由于公共服務(wù)的復(fù)雜性和依靠社會組織提供服務(wù)程度和范圍上的擴大，政府為了避免權(quán)利“空心化”，保障公共服務(wù)提供的公平性和質(zhì)量，需要加強購買服務(wù)的契約合同管理，明確各方的權(quán)責(zé)范圍，通過獎勵機制，克服道德風(fēng)險，這些都需要政府管理技能的提升。同時，應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，政府與社會組織的合作關(guān)系，不是以社會組織取代政府責(zé)任，政府的責(zé)任并沒有轉(zhuǎn)移，只是政府供給公共服務(wù)的具體模式和機制發(fā)生了改變，隨著政府購買服務(wù)的推進，政府需要繼續(xù)行使甚至加強監(jiān)督管理的職責(zé)。

正如美國學(xué)者登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中提到的：“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實施”*珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第103頁。。政府與社會組織合作型政社關(guān)系的構(gòu)建，是政府購買公共服務(wù)逐步規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展的必然趨勢，對于提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量具有重要的意義。

(二)研究存在的不足及展望

政府向社會組織購買服務(wù)的改革處于試點階段，政府與社會組織關(guān)系的研究總體上也剛剛起步，受到研究文獻(xiàn)資料缺乏的影響，本文在理論分析方面還存在不足。另外，本文通過訪談等定性研究方法，了解了政府購買公共服務(wù)較為成熟，社會組織數(shù)量和發(fā)展速度較快的北京、上海等地的情況，在研究對象的范圍和經(jīng)驗推廣上存在一定的局限性。在以后的研究中需要結(jié)合定量分析方法，擴大調(diào)查對象的范圍，進一步豐富政府與社會組織新型關(guān)系構(gòu)建與實現(xiàn)機制研究內(nèi)容。

對于未來的研究展望，由于在實際的政府購買服務(wù)運作過程中,承接服務(wù)項目的社會組織之間并不是絕對獨立和截然分開的,社會組織之間存在著相互協(xié)作、資源共享的互動行為。同時，在公共服務(wù)市場環(huán)境下,社會組織之間也是相互競爭的關(guān)系,他們通過競爭獲得來自政府的資源和服務(wù)項目,這些都考驗著政府與社會組織之間長期穩(wěn)定的合作關(guān)系的建立與發(fā)展。因此，在未來的研究中,不僅僅要對政府與社會組織之間的關(guān)系進行探討,還要對社會組織之間存在的社社關(guān)系進行深入地研究。

[責(zé)任編輯：賈樂耀]

A Research on the New Relationships between Governments and CSOs from the Perspective of Supply Chain

NING Jing

(College of Management, Ocean University of China, Qingdao 266100, P.R.China)

With the increasing trend that governments purchase public services from the private sector providers, Civil Society Organizations (CSOs) have played as main providers in the market. To re-define the role of governments and to build and manage the relationships with CSOs have also become an important task for the service-oriented governments. By applying of supply chain relationship management theory in the construction of new relationships between governments and CSOs, this paper analyzes the key influencing factors in the formation of new relationships. With the combination of some practical experience in China, the implementation mechanism of this brand-new cooperating relationship has also been explored from five aspects, including transformation of government functions, the establishment of CSOs, the communication channel between governments and CSOs, governments’ abilities and performance evaluation in government purchasing services. Suggestions of improving the relationship management between governments and CSOs have been proposed at last.

Government Purchasing Services; Supply Chain; New relationships between Governments and CSOs; Partnership

2015-07-26

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“公共服務(wù)外包風(fēng)險因素識別與規(guī)避對策研究”(12YJC630143)；青島市社會科學(xué)規(guī)劃研究項目(QDSKL150405)；中國海洋大學(xué)社科規(guī)劃項目(201413040)。

寧靚，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院講師(青島266100)。