大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的國際比較研究

中國國際稅收研究會(huì)課題組

大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的國際比較研究

中國國際稅收研究會(huì)課題組

內(nèi)容提要：為保證稅收收入和提高管理效率，世界各國對大企業(yè)采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的稅收管理。國外大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理在法制建設(shè)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、稅企關(guān)系、信息手段和人才機(jī)制等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。我國近年來亦對大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了有效探索，但仍存在一些制約大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展的問題。為了加強(qiáng)對大企業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)迫切需要制定一個(gè)通用的界定標(biāo)準(zhǔn)，確定管理對象；改進(jìn)管理流程，明確管理職責(zé)；強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念，拓寬管理思路；加強(qiáng)溝通和信息共享，搭建管理平臺；加快人才培養(yǎng)，提高人員素質(zhì)。

大企業(yè) 稅收風(fēng)險(xiǎn) 管理模式

一、大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵和意義

稅收風(fēng)險(xiǎn)是指在稅收征管過程中，由于各種原因?qū)е碌募{稅人未能依法履行納稅義務(wù)，造成稅收流失的各種可能性和不確定性。

（一）大企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)及其特點(diǎn)

1.大企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

按照行業(yè)門類，國家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)從業(yè)人員、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)或替代指標(biāo)，將我國企業(yè)劃分為大型、中型、小型、微型四種類型。2011年，《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于印發(fā)統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分辦法的通知》（國統(tǒng)字［2011］75號）形成了我國大型企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中營業(yè)收入和資產(chǎn)總額是主要考量指標(biāo)。而國際上通常采用創(chuàng)業(yè)的核心技術(shù)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)（成本優(yōu)勢）、對供應(yīng)鏈的管理能力、品牌價(jià)值、資源壟斷5個(gè)指標(biāo)來衡量企業(yè)規(guī)模。

稅收意義上的大企業(yè)是指在應(yīng)納稅額、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額等方面達(dá)到一定數(shù)量的大型企業(yè)集團(tuán)。根據(jù)相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，在稅收領(lǐng)域中的大企業(yè)是指因?yàn)樽陨磉\(yùn)營背景具有國際性、經(jīng)營范圍呈現(xiàn)多元化、經(jīng)營業(yè)務(wù)具有特殊性、內(nèi)部治理存在復(fù)雜性等特征，從而能夠在稅收管理和服務(wù)方面受到特殊對待的納稅人。

2.大企業(yè)的特點(diǎn)

（1）企業(yè)規(guī)模大。大企業(yè)的收入和稅收規(guī)模都比較大，其產(chǎn)品市場覆蓋面廣，在所處行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈中處于競爭優(yōu)勢地位。另外，企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍一般是跨地區(qū)的、遍布全國多個(gè)省市甚至國外區(qū)域，對地方經(jīng)濟(jì)影響較大，社會(huì)地位較高。

（2）企業(yè)涉稅事項(xiàng)復(fù)雜。大企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)會(huì)在企業(yè)持續(xù)發(fā)展的過程中不斷向不同地區(qū)擴(kuò)展業(yè)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨國投融資經(jīng)營。同時(shí)，大企業(yè)通常經(jīng)營范圍比較廣泛，關(guān)聯(lián)交易頻繁發(fā)生，這些因素使得其涉稅事項(xiàng)較為復(fù)雜。

（3）企業(yè)維權(quán)意識強(qiáng)。大企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)都比較健全，且都較為重視國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。通過建立專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)對國家經(jīng)濟(jì)趨勢及相關(guān)政策進(jìn)行解讀并作出較為詳細(xì)的分析，以供企業(yè)決策使用。另外，大企業(yè)擁有專業(yè)化的稅務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，納稅意識和法律意識都比較強(qiáng)，稅收遵從度較高，在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上注重維護(hù)企業(yè)稅收權(quán)益。

（二）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的意義

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得企業(yè)規(guī)模越來越大，大企業(yè)已成為各國非常重要的納稅人?；诒ＷC稅收收入和提高管理效率的雙重原因，各國政府高度關(guān)注大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。

加強(qiáng)大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是大企業(yè)經(jīng)濟(jì)地位和稅收地位的體現(xiàn)。大企業(yè)已成為各國經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”和“風(fēng)向標(biāo)”。大企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位決定了其稅收地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，我國1.3萬戶企業(yè)集團(tuán)繳納的稅收占全國稅收收入總額的45.5%，其中45戶國家稅務(wù)總局定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)集團(tuán)繳納的稅收27 135.12億元，占全國稅收收入總額近21%。加強(qiáng)大企業(yè)稅收管理，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定稅收收入具有重要意義。

大企業(yè)較高的稅收風(fēng)險(xiǎn)客觀上要求加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張。由于大企業(yè)規(guī)模龐大，通?？缧袠I(yè)、跨區(qū)域甚至跨國經(jīng)營，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和核算體系復(fù)雜、生產(chǎn)經(jīng)營分散、內(nèi)部決策集中，這些特點(diǎn)都容易導(dǎo)致較高的稅收風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的低層面、分散型稅收管理方式無法管理到位，阻礙了大企業(yè)稅收管理效率的提高。樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，優(yōu)化資源配置，有重點(diǎn)、有差別地加強(qiáng)對高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的稅源監(jiān)控和管理，可以使有限的稅務(wù)管理資源得到最大程度的發(fā)揮，增強(qiáng)和提高稅收征管工作的針對性和有效性，也有利于對全社會(huì)的稅收遵從起到標(biāo)桿和示范作用。

二、大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

近年來，各國根據(jù)納稅人的不同規(guī)模對其進(jìn)行分類管理，重組機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，確立新的征管模式，最大限度地防范和規(guī)避稅收流失風(fēng)險(xiǎn)，積累了豐富的大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。

（一）健全規(guī)范的稅法體系

發(fā)達(dá)國家稅收立法都比較健全，其通過法律形式規(guī)范大企業(yè)稅收管理的主要內(nèi)容，使征納雙方的權(quán)利義務(wù)都有法可循，從而使征納關(guān)系變得簡單而透明，極大地提高了征管效率。

（二）統(tǒng)一明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

大部分國家對大企業(yè)的界定都有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，有的國家選取多種因素綜合起來作為標(biāo)準(zhǔn)，有的國家則選取單一因素作為標(biāo)準(zhǔn)，常見的界定標(biāo)準(zhǔn)包括資產(chǎn)總值、職員人數(shù)、營業(yè)額、應(yīng)納稅所得額等。

（三）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的管理方式

（四）扁平合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置

大企業(yè)管理局是扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，直接設(shè)在國家稅務(wù)局下面，專門負(fù)責(zé)大企業(yè)的稅收管理。大企業(yè)管理局一般再下設(shè)管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)的管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要，可以按照稅種或者行業(yè)劃分，也可以按區(qū)域劃分，下設(shè)的管理機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)各自范圍內(nèi)的大企業(yè)稅收管理工作。

（五）系統(tǒng)規(guī)范的業(yè)務(wù)流程

國外開展大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理都有標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的流程，采用整體性、系統(tǒng)性的方法設(shè)計(jì)工作流程，強(qiáng)調(diào)包括遵從風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，打破部門隔閡，從引導(dǎo)稅收遵從、稅前輔導(dǎo)審查、稅后風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對、監(jiān)控工作進(jìn)程和結(jié)果、提供法律援助和支持等方面對大企業(yè)進(jìn)行全流程服務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)管理。

（六）新型的稅企合作關(guān)系

大企業(yè)稅務(wù)管理部門與納稅人建立的是一種合作伙伴的關(guān)系，除了日常的風(fēng)險(xiǎn)管理外，還與大企業(yè)建立了一種信任、透明、相互理解的關(guān)系。改變了以往稅務(wù)部門主動(dòng)管理、大企業(yè)被動(dòng)配合的模式，稅企雙方主動(dòng)建立溝通聯(lián)系機(jī)制，進(jìn)一步降低了雙方的征納成本；變強(qiáng)制化管理為企業(yè)內(nèi)部自我管理，進(jìn)一步降低了稅收風(fēng)險(xiǎn)，有效地促進(jìn)納稅遵從。

（七）創(chuàng)新高效的信息手段

生態(tài)環(huán)境治理，需要資金、技術(shù)和人才，可對農(nóng)村尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村來說，這些必備條件看上去樣樣不足?！缎袆?dòng)計(jì)劃》的目標(biāo)任務(wù)如何確保實(shí)現(xiàn)？蘇克敬表示，《行動(dòng)計(jì)劃》制定了六大保障措施，包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善經(jīng)濟(jì)政策、加強(qiáng)村民自治、培育市場主體、加大投入力度、強(qiáng)化監(jiān)督工作等方面。比如，完善經(jīng)濟(jì)政策，就包括了深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度等。

各國在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理流程中，非常重視利用信息手段采集數(shù)據(jù)，由于網(wǎng)絡(luò)化程度較高，政府部門之間的信息傳遞沒有障礙。大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)部和外部的協(xié)作上保持著有效溝通，部門之間信息共享程度較高。

（八）科學(xué)完善的人才機(jī)制

各國注重專業(yè)人才的培養(yǎng)和使用。他們通常優(yōu)先安排稅收及相關(guān)領(lǐng)域的專家從事大企業(yè)管理工作，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、會(huì)計(jì)師、金融分析師等高資歷人才的使用大大提高了大企業(yè)管理工作的效率。同時(shí)，重視知識和技能的更新?lián)Q代，定期對管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。

三、我國大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐

（一）建立大企業(yè)稅收專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)

20世紀(jì)末，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和稅收風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，大企業(yè)稅收管理受到關(guān)注，國家稅務(wù)總局提出“重點(diǎn)稅源監(jiān)控”的思路。借鑒國外大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際，2001年，國家稅務(wù)總局提出大企業(yè)稅收專業(yè)化管理的思路。2008年8月，國家稅務(wù)總局成立大企業(yè)稅收管理司，專門負(fù)責(zé)大企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理和納稅服務(wù)工作。

（二）構(gòu)建專業(yè)化的大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系

2011年，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《大企業(yè)稅收服務(wù)和管理規(guī)程（試行）》（國稅發(fā)［2011］71號），將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作定義為針對大企業(yè)開展的風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)評估，明確各級稅務(wù)機(jī)關(guān)在此項(xiàng)工作中的具體職責(zé)和工作內(nèi)容，規(guī)范大企業(yè)經(jīng)營和管理過程中的各個(gè)流程，引導(dǎo)企業(yè)建立良好的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理文化，提升企業(yè)自我管理風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）形成較為完整的定點(diǎn)聯(lián)系大企業(yè)基本信息庫

通過多年來對大企業(yè)的稅源監(jiān)控、信息采集以及信息化建設(shè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)較為完整地掌握了大企業(yè)的基本信息，包括組織結(jié)構(gòu)信息、生產(chǎn)經(jīng)營流程信息、財(cái)務(wù)核算信息、歷史數(shù)據(jù)信息等。信息庫的建立有利于對大企業(yè)的稅收遵從和稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確評價(jià)，提高納稅人的稅收遵從度。

（四）簽訂稅收遵從協(xié)議

稅企雙方本著平等協(xié)商原則約定彼此的權(quán)利與義務(wù)。一方面，約定稅務(wù)機(jī)關(guān)為企業(yè)提供更多關(guān)于稅收政策適用的確定性和個(gè)性化服務(wù)，包括及時(shí)向大企業(yè)宣傳稅收法律法規(guī)，進(jìn)行納稅咨詢輔導(dǎo)，提供提醒告知，稅務(wù)援助，預(yù)約服務(wù)，“一窗式”辦稅，VIP綠色通道，服務(wù)“直通車”，構(gòu)建稅企網(wǎng)絡(luò)溝通平臺等；另一方面，約定大企業(yè)要更加積極主動(dòng)地遵從稅法，如實(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)披露信息。

（五） 開展國際交流與培訓(xùn)

近年來，國家稅務(wù)總局先后組織開展稅務(wù)審計(jì)實(shí)務(wù)軟件操作培訓(xùn)；就分行業(yè)、分事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)識別應(yīng)對，組織全國業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行專題培訓(xùn)；與國際貨幣基金組織聯(lián)合舉辦房地產(chǎn)、建筑安裝、機(jī)械制造行業(yè)大企業(yè)稅務(wù)審計(jì)培訓(xùn)；組織人員赴境外參加大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)分析與管理培訓(xùn)交流項(xiàng)目。此外，加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織稅收征管論壇的合作。國際交流與業(yè)務(wù)培訓(xùn)既提高了大企業(yè)稅收管理人員的素質(zhì)和能力，也提高了我國大企業(yè)稅收管理的國際站位。

（六）各省（市）的大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐

為了加強(qiáng)大企業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，各地積極開展本地區(qū)大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐探索。呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是緊密結(jié)合本地的行政規(guī)劃和企業(yè)分布特點(diǎn)實(shí)行不同的管理模式；二是從縱向提升大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)限，克服屬地管理的約束；三是從橫向劃分主管局（處）與業(yè)務(wù)科室的職能分工，注重管理協(xié)調(diào)，加強(qiáng)內(nèi)部合作。有代表性的管理模式包括北京市地方稅務(wù)局的“縱向聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)作”模式，上海市國家稅務(wù)局的“兩級風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控”模式，江蘇省國家稅務(wù)局的“總部+辦公室”模式，浙江省國家稅務(wù)局的“省局統(tǒng)一分析、分類分級應(yīng)對”模式，河南省地方稅務(wù)局的“三級分工”模式，海南省國家稅務(wù)局的“集約一體化”模式以及新疆維吾爾自治區(qū)地方稅務(wù)局的“三級統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)管理”模式等。

四、我國大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

雖然我國大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理在實(shí)踐中取得了一定成效，但由于起步較晚，目前仍存在大企業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、專業(yè)化組織機(jī)構(gòu)缺失、職責(zé)不明確、專業(yè)化人才儲備不夠、稅務(wù)機(jī)關(guān)個(gè)性化服務(wù)水平有限等問題。

（一）法律制度保障不夠全面

我國現(xiàn)行稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則中，均沒有明確大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)的具體職能和權(quán)限，甚至存在大企業(yè)稅收管理概念的缺失，對大企業(yè)稅收管理部門普遍開展的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理、稅務(wù)審計(jì)、稅收遵從管理、個(gè)性化服務(wù)等稅收管理規(guī)程缺乏權(quán)威性的確認(rèn)，導(dǎo)致大企業(yè)稅收管理部門的某些行政行為潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另外，在大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理方面，雖然已經(jīng)有一些規(guī)范性、綱領(lǐng)性的操作規(guī)定，但均為指導(dǎo)性框架，需進(jìn)一步細(xì)化以提高可操作性。

（二）大企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

只有采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選出的大企業(yè)才具有特殊的管理共性，才能針對這些企業(yè)采取有針對性的管理措施，進(jìn)行專業(yè)化管理。目前，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)對大企業(yè)還沒有形成一套完備的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而國家稅務(wù)總局對大企業(yè)的管理采用定點(diǎn)聯(lián)系的方式進(jìn)行，涉及的企業(yè)數(shù)目相對較少，在實(shí)施管理的過程中缺乏足夠的說服力。

（三）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理意識不強(qiáng)

無論稅務(wù)機(jī)關(guān)還是納稅人，還都比較習(xí)慣于申報(bào)納稅后，通過稅務(wù)評估、稽查發(fā)現(xiàn)問題。目前許多大企業(yè)還沒有建立有效的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，缺乏系統(tǒng)化和制度化應(yīng)對和控制稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，應(yīng)對稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本上是被動(dòng)的、應(yīng)急的和臨時(shí)的。而稅務(wù)機(jī)關(guān)因稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識不強(qiáng)，未能及時(shí)對企業(yè)進(jìn)行正確引導(dǎo)，缺乏相應(yīng)的大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施以及解決這些問題的思路和方法。

（四）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)體系不統(tǒng)一

在國家稅務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)下，許多省和計(jì)劃單列市也相應(yīng)設(shè)置了大企業(yè)管理部門，但仍有一部分省市，尤其是省以下的稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)，這樣在全國范圍內(nèi)就很難形成統(tǒng)一的大企業(yè)管理規(guī)范，各地所形成的管理模式也存在很大差別。另外，現(xiàn)行的大企業(yè)管理機(jī)制是省局和地市局相分離，一些企業(yè)的日常經(jīng)營業(yè)務(wù)由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)處理，一些復(fù)雜的業(yè)務(wù)則由省級稅務(wù)機(jī)關(guān)處理，但復(fù)雜業(yè)務(wù)沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，很容易形成雙方都管和雙方都不管的局面。

（五）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)評估體系不完善

稅收風(fēng)險(xiǎn)評估作為大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)的重要流程，對大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)等級的劃分以及稅務(wù)機(jī)關(guān)和企業(yè)制定相應(yīng)的預(yù)防措施都有重要作用。目前，我國對大企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，主要依照國家稅務(wù)總局下發(fā)給企業(yè)的自查軟件中的審計(jì)指標(biāo)，沒有專門適用于稅收的風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系。另外，在對企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)需要專門的數(shù)據(jù)分析軟件，沒有配備這種軟件風(fēng)險(xiǎn)評估工作很難保質(zhì)保量完成。

（六）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)信息管理機(jī)制不健全

一是信息搜集困難。目前的信息化水平無法完全滿足信息管稅的要求，系統(tǒng)中存在一些無效數(shù)據(jù)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)和重復(fù)數(shù)據(jù)，缺乏有效的納稅人生產(chǎn)經(jīng)營信息和第三方數(shù)據(jù)。二是信息共享受限。由于缺乏統(tǒng)一的信息管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，不同地域、不同稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)和企業(yè)之間涉稅信息不能共享，稅務(wù)機(jī)關(guān)收集的大企業(yè)涉稅信息零散，難以全面客觀地反映大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況和納稅能力，影響稅務(wù)機(jī)關(guān)對大企業(yè)數(shù)據(jù)信息的分析和評價(jià)。

（七）風(fēng)險(xiǎn)處置缺乏必要手段和依據(jù)

大企業(yè)稅收管理部門缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)限。就稅收征收權(quán)來說，主要掌握在稅收管理部門，多數(shù)在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，省級和市級大企業(yè)稅務(wù)部門不具備征收權(quán)限；就稅收政策解釋權(quán)來說，主要掌握在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的法規(guī)部門，大企業(yè)稅收管理部門無稅收解釋權(quán)；就稅務(wù)稽查權(quán)來說，省級和市級機(jī)關(guān)多數(shù)設(shè)有單獨(dú)的稽查部門，大企業(yè)稅收管理部門不具備稽查權(quán)。另外，在大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方式上，大企業(yè)稅務(wù)部門沒有統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對辦法和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)。所以，對于同類型的稅收風(fēng)險(xiǎn)來說，不同稅務(wù)機(jī)關(guān)的大企業(yè)稅務(wù)管理部門處置標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，造成較大的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

（八）大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才不充足

風(fēng)險(xiǎn)管理工作要求高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員、管理人員，這就需要稅務(wù)機(jī)關(guān)配備綜合性的技術(shù)人才，然而我國目前的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是在原有的稅源管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上建立起來的，稅務(wù)人員所具備的專業(yè)技能與該工作所要求的以審計(jì)為基礎(chǔ)的工作很難匹配。

五、完善我國大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

綜上所述，我國大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理需要解決的問題主要是確定管理對象、設(shè)置管理機(jī)構(gòu)、定位管理職能、確定管理體制、設(shè)計(jì)管理流程和協(xié)調(diào)合作關(guān)系。具體建議如下：

（一）科學(xué)確定大企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定管理對象

大企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)建議選擇綜合指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定。其中，總體標(biāo)準(zhǔn)針對管理范圍內(nèi)所有企業(yè)進(jìn)行篩選，輔助標(biāo)準(zhǔn)針對一些特殊行業(yè)和特殊企業(yè)。主要參考指標(biāo)可以選擇納稅額、注冊資本、營業(yè)收入和雇員數(shù)量。為簡便易行，尤其應(yīng)抓住營業(yè)收入、注冊資本這兩個(gè)定義較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。輔助指標(biāo)可以設(shè)置為三類企業(yè)：特定行業(yè)企業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)、世界500強(qiáng)的外資企業(yè)。另外，在確定大企業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該綜合考慮統(tǒng)一性和多樣性，建議分別建立中央標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。中央標(biāo)準(zhǔn)適用于全國性的大企業(yè)，地方標(biāo)準(zhǔn)適用于省級地方的大企業(yè)。當(dāng)然，在工作實(shí)踐中可以采取更加靈活的方式。如可以先實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)一，列名管理，時(shí)機(jī)成熟后再全國統(tǒng)一。就單一省份而言，如果大企業(yè)數(shù)量不夠多，可以兩手推進(jìn)，一方面制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選出大企業(yè)；另一方面允許各地結(jié)合實(shí)際在不符合大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的納稅人中確定一些重點(diǎn)管理戶，與篩選出的大企業(yè)放在大企業(yè)管理部門共同管理。

（二）完善管理職能，明確職責(zé)分工

擴(kuò)大大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能，解決大企業(yè)管理職責(zé)的橫向交叉和縱向交叉問題，提高征管效率。建議按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的總構(gòu)架，把稅收風(fēng)險(xiǎn)分析、專業(yè)納稅評估、大企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和應(yīng)對等專業(yè)化程度較高的風(fēng)險(xiǎn)管理職能，從屬地的稅收管理職能中分離出來，將制度性安排、事務(wù)性管理服務(wù)職能保留在屬地管理職能中?；驹瓌t是管理指導(dǎo)職能越往上越強(qiáng)，業(yè)務(wù)實(shí)戰(zhàn)程度越往下越強(qiáng)；重大復(fù)雜事項(xiàng)管理越往上越多，日常稅源管理越往下越廣。在管理方式上，推行兼顧集中與分散型重組稅務(wù)機(jī)構(gòu)。一方面，對納入國家層面管理的大企業(yè)，由國家稅務(wù)總局大企業(yè)管理司直接集中管理，同時(shí)在一些大企業(yè)比較集中的地方設(shè)立大企業(yè)管理司下屬分支機(jī)構(gòu)，對大企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一、分類管理；另一方面，在堅(jiān)持總局、省局、地市局三層專門機(jī)構(gòu)的前提下，應(yīng)允許各地結(jié)合實(shí)際，靈活變通。對大企業(yè)數(shù)量少且主要集中于壟斷性、資源性行業(yè)的西部地區(qū)，可由省局直接管理，對大企業(yè)多為外商投資企業(yè)且大多分布于縣（市）一級的東南沿海地區(qū)，大企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)可適當(dāng)延伸到縣（市）。

（三）增強(qiáng)大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理意識，強(qiáng)化大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

首先，要加大宣傳、培訓(xùn)力度，深化相關(guān)人員對大企業(yè)稅務(wù)管理基本理念、管理流程、最終目標(biāo)等的認(rèn)識和理解，提高稅務(wù)干部和大企業(yè)人員對大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)知度，增強(qiáng)大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理意識，從而更好地服務(wù)大企業(yè)，構(gòu)建和諧的稅企關(guān)系。其次，按照推進(jìn)以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的稅收征管改革要求，建立包含風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對和績效評價(jià)的管理流程，不斷強(qiáng)化大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。最后，建議采取差別化管理方式。根據(jù)企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的不同，針對不同企業(yè)和不同類型的稅收風(fēng)險(xiǎn)采取納稅服務(wù)、督導(dǎo)和復(fù)核、稅務(wù)審計(jì)、實(shí)地評估測試、約談、強(qiáng)制遵從等差別化管理方式。

（四）搭建大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理平臺，加快信息共享

建立更加權(quán)威、規(guī)范、先進(jìn)的大企業(yè)稅收管理平臺和數(shù)據(jù)庫是大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重要抓手。一是要是整合信息資源，擴(kuò)大信息共享。加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的信息溝通、協(xié)調(diào)，可以考慮購買專業(yè)的商業(yè)數(shù)據(jù)。二是整合涉稅數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的更新擴(kuò)容。加強(qiáng)大企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)的采集、錄入、整理、應(yīng)用和保密管理，有效整合存在于多個(gè)稅收管理環(huán)節(jié)和層級的大企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)，建立更加完整、規(guī)范、統(tǒng)一、權(quán)威的數(shù)據(jù)庫，為大企業(yè)稅收專業(yè)化管理服務(wù)。三是在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)一工作平臺，開發(fā)專業(yè)軟件，提升平臺系統(tǒng)功能。

（五）加快培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，不斷提升管理團(tuán)隊(duì)素質(zhì)

相對于大企業(yè)機(jī)構(gòu)龐大復(fù)雜、業(yè)務(wù)繁多、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理力量明顯不足，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)難以進(jìn)行有效的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。因此，加強(qiáng)稅收管理人才的培養(yǎng)，提高其專業(yè)化程度迫在眉睫。為加快培養(yǎng)專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理人才，建立專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)，建議重點(diǎn)完成以下工作：

1.開展大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)每年都要對從事大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的稅務(wù)人員開展相關(guān)培訓(xùn)，重點(diǎn)開展財(cái)務(wù)分析、相關(guān)政策法規(guī)解讀、大企業(yè)財(cái)務(wù)軟件的操作等業(yè)務(wù)知識，使稅務(wù)人員能夠更好地開展大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

2.由專職人員從事大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)評估工作。大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)評估是大企業(yè)稅收管理的核心工作，應(yīng)建立專門的稅收風(fēng)險(xiǎn)評估部門，由專業(yè)人員專門進(jìn)行大企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估。除了稅務(wù)部門自行培養(yǎng)專業(yè)化人才外，還可以外聘專家開展稅收風(fēng)險(xiǎn)評估工作。

執(zhí)筆人：李華

責(zé)任編輯：高仲芳

An International Comparative Research on Tax Risk Management of Large Enterprises

China International Taxation Research Institute

To guarantee tax revenue and increase management efficiency， the risk-oriented tax administration on large enterprises has been adopted by countries all over the world. Tax risk management on large enterprises in foreign countries has accumulated rich experience in legal system construction， identifcation standard， management mode， organization structuring，operation process， the relationship between tax authorities and enterprises， information approach and talent mechanism. In China， tax risk management on large enterprises has been effectively explored in recent years， however， problems restricting the development of tax risk management on large enterprises still exist. In order to strengthen tax risk management on large enterprises， Chinese tax authorities shall improve the operation method from the following aspects， including establishing a unifed identifcation standard for determining the management object， improving management process， clarifying management responsibility， strengthening the concept of tax risk management， broadening the management ideas， improving the communication and information sharing， establishing management platforms， accelerating the talent training， improving the talent quality and etc.

Large enterprise Tax risk Management mode

F810.42

A

2095-6126（2016）09-0010-06