美國的國防科技管理體制

王新建

國防科技管理體制是軍事科技活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)、管理體系和相關(guān)制度的總稱，具體是指依據(jù)國防發(fā)展戰(zhàn)略和軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的客觀需要，構(gòu)建政治管理、技術(shù)管理和行政管理“三位一體”的組織體系，通過決策、規(guī)劃、控制、評(píng)價(jià)以及軍事資源的合理配置等制度來保障軍事科技活動(dòng)有效運(yùn)行，推進(jìn)軍事科學(xué)技術(shù)的持續(xù)發(fā)展。

一般認(rèn)為，美國政府對(duì)國防科技活動(dòng)的正式管理與支持是從1945年開始的，經(jīng)過70多年的發(fā)展演變目前美國已經(jīng)建立了較為完善的獨(dú)特國防科技管理體制，這一體制使得美國在國防科技管理活動(dòng)方面不斷走在世界前列，保證了美國在世界國防科技領(lǐng)域始終處在領(lǐng)先地位。

一、美國國防科技管理體制的發(fā)展演變

美國國防科技管理體制隨著形勢(shì)和任務(wù)的變化不斷改革完善，其發(fā)展演變大致可分為以下幾個(gè)階段：一是美國獨(dú)立到1940年二戰(zhàn)以前，在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義發(fā)展過程中，政府很少涉及科技活動(dòng)；二是1940年到1970年，二戰(zhàn)期間由于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要和科技在戰(zhàn)爭(zhēng)中所發(fā)揮的重要作用，使得美國迅速建立了一個(gè)以軍事為目的的科技研發(fā)體系，二戰(zhàn)后的長(zhǎng)期冷戰(zhàn)使美國又進(jìn)入一個(gè)以軍事技術(shù)為核心的科技活動(dòng)時(shí)期；三是1970年至1988年的轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于世界局勢(shì)的變化，美國不斷對(duì)其科技政策進(jìn)行調(diào)整，科技管理體制也發(fā)生相應(yīng)變化；四是冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，冷戰(zhàn)后國際力量對(duì)比和世界格局發(fā)生重大改變，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和高新技術(shù)的快速發(fā)展，美國的國防科技政策又進(jìn)行了重大調(diào)整。

（一）自由發(fā)展時(shí)期（1940年以前）

1915年，美國成立了國家航空咨詢委員會(huì)，這是美國政府成立的第一個(gè)軍事研究機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了政府組織科學(xué)研究的權(quán)限。同年，美國海軍成立了海軍咨詢委員會(huì)。在史密森博物研究院和國家科學(xué)院的倡議下，時(shí)任總統(tǒng)威爾遜指令國家科學(xué)院組成國家研究委員會(huì)，其任務(wù)是為政府、大學(xué)、企業(yè)和其他研究組織之間的合作創(chuàng)造條件。至1920年美國已形成了由聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、企業(yè)研究機(jī)構(gòu)、高等院校研究機(jī)構(gòu)和私人科學(xué)基金會(huì)設(shè)立的科研機(jī)構(gòu)組成的全國性的科研體系。這一時(shí)期美國政府的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)、國家資源、軍事以及航空器等的發(fā)展，但幾乎沒有對(duì)科技研發(fā)進(jìn)行投資，也沒有制定國家科學(xué)規(guī)劃和國家技術(shù)規(guī)劃，除航空領(lǐng)域外，美國科學(xué)技術(shù)的發(fā)展主要依靠發(fā)明者個(gè)人和企業(yè)自行推動(dòng)，并根據(jù)市場(chǎng)的需求來調(diào)節(jié)自己的研究領(lǐng)域。美國軍事科研的技術(shù)成果缺乏統(tǒng)籌管理和使用，由美軍各軍兵種各自為政、互不通氣進(jìn)行分散管理。

（二）逐步建立以軍事為主要目的的科技研發(fā)體系（1940年—1970年）

1941年羅斯福總統(tǒng)批準(zhǔn)成立了國家科學(xué)研究與開發(fā)辦公室，該辦公室比一戰(zhàn)期間的國家研究委員會(huì)具有更大的獨(dú)立性和主動(dòng)性，并在二戰(zhàn)期間統(tǒng)籌了全國的科學(xué)研究活動(dòng)，美國著名的“曼哈頓計(jì)劃”、雷達(dá)以及青霉素等重大科技項(xiàng)目的研發(fā)、都是在該辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下完成的。通過這些研究計(jì)劃，美國確立了政府委托私人部門承擔(dān)研究項(xiàng)目，在政府、企業(yè)和民間研究部門互動(dòng)下，協(xié)調(diào)實(shí)施國家科技計(jì)劃的科研機(jī)制。“曼哈頓計(jì)劃”的成功顯示了這種科研機(jī)制的巨大效率。1941年美國政府成立了戰(zhàn)時(shí)科學(xué)研究與發(fā)展局（OSRD），以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，加速武器裝備的研制。從1945年開始美國聯(lián)邦政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)分別對(duì)大學(xué)的科研活動(dòng)進(jìn)行資助。1946年成立的海軍研究辦公室在得到國會(huì)授權(quán)后與美國的81所大學(xué)簽訂了177份研究合同，扶持了600多個(gè)科研課題。1947年成立的美國原子能委員會(huì)則掌管了原子能科學(xué)的研究活動(dòng)。1958年為了鞏固美國在空間科技領(lǐng)域的霸主地位，美國制定了《航空航天法》，將以前的航空咨詢委員會(huì)及其研究所合并，成立了國家航空航天局（NASA）。這一時(shí)期，美國聯(lián)邦政府在科研管理方面做出了重大努力，逐漸形成了以國家實(shí)驗(yàn)室和民間企業(yè)以及私人研發(fā)機(jī)構(gòu)合作的研發(fā)體系，確立了政府支持基礎(chǔ)研究的體系，將原隸屬于國防動(dòng)員局的科學(xué)咨詢委員會(huì)改組為總統(tǒng)科學(xué)顧問委員會(huì)，并成立了由總統(tǒng)任主席、政府各部門首腦為委員會(huì)成員的美國科技最高決策機(jī)關(guān)—聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，以全面加強(qiáng)科研工作的領(lǐng)導(dǎo)與管理。

（三）科技政策調(diào)整轉(zhuǎn)型時(shí)期（1970年—1988年）

上世紀(jì)70年代以前，美國建立了以軍事技術(shù)為主的科技研發(fā)體系，雖然取得了一定的成功，但由于過分強(qiáng)調(diào)國防與空間技術(shù)研究，嚴(yán)重削弱了民間工業(yè)科技的發(fā)展。進(jìn)入70年代，美國又發(fā)生了經(jīng)濟(jì)衰退，政府開始反思長(zhǎng)期以來的科技政策，并對(duì)科技政策體系進(jìn)行了重大調(diào)整。1972年尼克松政府成立技術(shù)評(píng)估辦公室，制定了《科技評(píng)估法》，要求對(duì)重大科技項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，對(duì)國家撥款的研究與開發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。1974年美國政府成立能源研究發(fā)展局，后升格為能源部，以期加強(qiáng)在石油、煤炭、太陽能、風(fēng)能、地?zé)嵋约昂四艿确矫娴哪茉囱芯亢烷_發(fā)利用。1976年在時(shí)任總統(tǒng)福特的建議下，美國國會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了白宮科學(xué)和技術(shù)政策辦公室，并于當(dāng)年4月通過了《國家科技政策、組織和優(yōu)先法》，這是美國歷史上劃時(shí)代的一部科技立法，賦予了政府制定國家科技政策的權(quán)責(zé)，同時(shí)也確立了美國國家科技政策在國家政策中的重要地位。

（四）冷戰(zhàn)后的國防科技管理體系（1988年至今）

1990年根據(jù)美國國防部授權(quán)法，美國成立了“國家關(guān)鍵技術(shù)委員會(huì)”，該委員會(huì)由13人組成，其中9人由政府指定，包括政府官員、私企技術(shù)專家和大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)的專家各3人，另有4人分別是國防部、能源部、商務(wù)部和國家航空航天局指定的代表，委員會(huì)由白宮科學(xué)和技術(shù)政策辦公室主任牽頭。根據(jù)法律要求，“國家關(guān)鍵技術(shù)委員會(huì)”在2000年之前每?jī)赡暌蚩偨y(tǒng)和國會(huì)提交一次有關(guān)國家關(guān)鍵技術(shù)的雙年度報(bào)告，這些“關(guān)鍵技術(shù)”應(yīng)是對(duì)美國長(zhǎng)期國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的技術(shù)領(lǐng)域。在制定和完善國防科技政策的同時(shí)，美國政府國防科技管理體制也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，包括改革國家實(shí)驗(yàn)室管理體制，將部分國家實(shí)驗(yàn)室委托私人企業(yè)管理；著力開展軍事技術(shù)民用化、商品化和開發(fā)軍民兩用技術(shù)工作，并由高級(jí)技術(shù)研究署主要負(fù)責(zé)軍民兩用技術(shù)的開發(fā)；指定由商務(wù)部和國防部全面負(fù)責(zé)高技術(shù)研發(fā)，不再單設(shè)機(jī)構(gòu)，等等。

二、美國國防科技管理組織機(jī)構(gòu)

美國為依托軍事技術(shù)維護(hù)其國家安全和一超獨(dú)霸地位，先后組織實(shí)施了一系列世界矚目的國防科技重大工程項(xiàng)目，如“曼哈頓工程”、“阿波羅登月工程”、“導(dǎo)彈防御計(jì)劃”等。這些國防科技重大工程項(xiàng)目，在短時(shí)期內(nèi)集中了大量人力物力財(cái)力，取得了巨大成功，極大地提高了美國的綜合國力。這些國防科技重大項(xiàng)目的成功，很大程度上取決于科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和有效的組織實(shí)施。

美國政府涉及國防科技管理的主要部門是國防部，此外還有能源部、國家宇航局、商務(wù)部、國務(wù)院等部門。美國的國防科技研發(fā)力量主要是私營企業(yè)，還有少量的政府、軍隊(duì)的科研生產(chǎn)力量。國防部每年制定關(guān)鍵技術(shù)計(jì)劃，對(duì)影響國防科技和武器裝備發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)給與重點(diǎn)支持，并組織軍兵種提出武器裝備需求，經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)和總統(tǒng)簽署指令后，由國防部組織軍兵種實(shí)施武器裝備科研和生產(chǎn)計(jì)劃。在國防部提供的科研經(jīng)費(fèi)和武器裝備購置費(fèi)的支持下，由政府、軍方、私營科研院所和企業(yè)共同進(jìn)行武器裝備的論證、設(shè)計(jì)、研制和生產(chǎn)。有關(guān)核武器和軍用航天系統(tǒng)的研制生產(chǎn)，則由國防部和能源部、宇航局共同組織實(shí)施。在武器裝備研發(fā)過程中，國防部和軍方有專門機(jī)構(gòu)對(duì)國防科研生產(chǎn)全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。

三、美國國防科技管理實(shí)施

美國國防科技組織管理實(shí)施包括立項(xiàng)管理，實(shí)施管理，以及評(píng)估和驗(yàn)收管理。

（一）國防科技立項(xiàng)管理

美國國防科技立項(xiàng)管理，在充分考慮國家安全需求的前提下，經(jīng)過充分論證和開展預(yù)研工作，通過制定專項(xiàng)科技研發(fā)計(jì)劃為立項(xiàng)形式，并在專門委員會(huì)或常設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和組織下實(shí)施管理。

從美國歷史上已經(jīng)組織實(shí)施完成的國防科技重大工程項(xiàng)目可以看出，這些項(xiàng)目往往起始于科學(xué)家或高層決策者個(gè)人提出的建議或設(shè)想，經(jīng)過政府和軍方以及科技界和企業(yè)反復(fù)醞釀和討論，最終達(dá)成共識(shí)。如著名的美國“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃，即是建立在《高邊疆：國家生存的戰(zhàn)略》研究報(bào)告的基礎(chǔ)上。這份報(bào)告是由美國前國防情報(bào)局局長(zhǎng)格雷厄姆和美國氫彈之父泰勒為首的數(shù)十名科學(xué)家為建立確保美國安全的戰(zhàn)略防御系統(tǒng)向里根總統(tǒng)提出的。里根在1983年3月23日宣布了舉世震驚的《戰(zhàn)略防御倡議計(jì)劃》，并于1984年1月批準(zhǔn)“戰(zhàn)略防御研究計(jì)劃”，成立了“戰(zhàn)略防御計(jì)劃局”。1985年3月該局首次向美國國會(huì)提交了“戰(zhàn)略防御倡議研究計(jì)劃”報(bào)告。由此看來傳統(tǒng)上美國國防科技重大工程項(xiàng)目的產(chǎn)生，沒有法定程序和固定方法，而是一個(gè)根據(jù)國際軍事競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境變化和國家重大安全需求的決策過程。近30年來由于美國政府、軍方、軍工科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)日益重視國防科技管理，加之科技管理理論與方法的發(fā)展運(yùn)用，美國在國防科技重大工程項(xiàng)目的產(chǎn)生上，逐漸由過去的科學(xué)家或高層決策者的個(gè)體行為，發(fā)展到以國防部為主導(dǎo)的有計(jì)劃、有組織的決策行動(dòng)，通過制定導(dǎo)向性科技政策和科技發(fā)展戰(zhàn)略或計(jì)劃，運(yùn)用科技管理方法和工具，形成了科學(xué)規(guī)范的國防科技重大項(xiàng)目立項(xiàng)管理制度。

（二）國防科技實(shí)施管理

美國政府在二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)期提出的國防科技重大工程項(xiàng)目，如“曼哈頓計(jì)劃”、“阿波羅計(jì)劃”和“導(dǎo)彈防御計(jì)劃”，都是以維護(hù)美國國家最高安全利益為指向，采取政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的科技研發(fā)實(shí)施體系，組織眾多企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)參與國防科技重大工程項(xiàng)目研發(fā)活動(dòng)，并以企業(yè)為實(shí)施主體?！鞍⒉_”計(jì)劃在高峰時(shí)期有2萬家企業(yè)和200多所大學(xué)、80多個(gè)科研機(jī)構(gòu)參與組織實(shí)施，參與人數(shù)超過30萬人。

冷戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和新軍事變革，國家安全更加依賴于高科技發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。美國在保持其科技競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)掌控優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，力圖全面控制和搶占新的軍事科技制高點(diǎn)，不斷推出軍民融合色彩濃厚的國防科技重大工程項(xiàng)目。同時(shí)，美國政府一改過去反對(duì)企業(yè)聯(lián)盟的政策，鼓勵(lì)與國防部有緊密聯(lián)系的軍工企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合和兼并，以此擴(kuò)大軍工企業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)軍工企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而提高國防科技實(shí)力。

（三）國防科技評(píng)估和驗(yàn)收管理

美國國防科技重大工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目具體特點(diǎn)和要求實(shí)行中期檢查和評(píng)估，從質(zhì)量、進(jìn)度和財(cái)務(wù)支出預(yù)算等方面跟蹤控制，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)。為了加強(qiáng)對(duì)國防重大工程項(xiàng)目的評(píng)估，美國政府于2002年出臺(tái)了計(jì)劃評(píng)估等級(jí)工具（PART），該工具適用于美國所有國防科技重大工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估，以達(dá)成客觀、透明評(píng)價(jià)政府國防科技計(jì)劃的實(shí)施。

美國國防科技重大工程項(xiàng)目的定期評(píng)估和完成驗(yàn)收，一般都由相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，專門機(jī)構(gòu)由相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，在國防科技重大工程項(xiàng)目管理全過程發(fā)揮作用，為國防科技重大工程項(xiàng)目的公開、公平和公正實(shí)施提供了可靠保證。在政府制定國防科技重大工程項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督立法的公正性和透明度，并提出相關(guān)立法建議，以避免政府盲目決策。在國防科技重大工程項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)估過程中，專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估立項(xiàng)的可行性以及對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行評(píng)估，其評(píng)估結(jié)論對(duì)招標(biāo)具有決定性作用。在項(xiàng)目的跟蹤管理和驗(yàn)收過程中，專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)判?？傊?，專門機(jī)構(gòu)是政府國防科技重大工程項(xiàng)目管理的重要組織機(jī)構(gòu)，有效發(fā)揮了監(jiān)督和咨詢作用，保證了國防科技重大工程項(xiàng)目實(shí)施的公開、公平和公正。

四、美國國防科技體系的軍民一體化

美國國防科技體系具有高度軍民兼容性，國防科技力量雄厚。國防部是美國國防科技研發(fā)的主導(dǎo)單位，其科研體系主要由四部分組成，一是軍隊(duì)科研單位，由美軍組建和直接控制，主要從事應(yīng)用研究。二是大學(xué)科研機(jī)構(gòu)，美國480多所“研究型大學(xué)”中，與國防部簽署合同的有250多所，軍事科技基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的50%是由大學(xué)科研機(jī)構(gòu)完成的。三是國防工業(yè)企業(yè)科研機(jī)構(gòu)，這些企業(yè)研究機(jī)構(gòu)除了從事軍品試制和生產(chǎn)外，還積極進(jìn)行國防科技開發(fā)和應(yīng)用研究。四是政府部門的研究機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦能源部有三個(gè)研究所主要從事與核武器有關(guān)的科研活動(dòng)。美國國防科技體系軍民一體化具有以下特點(diǎn)。

一是國防科技體系市場(chǎng)化。美國軍工產(chǎn)品科研生產(chǎn)都是通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式、按照市場(chǎng)規(guī)則完成，政府、軍方和企業(yè)共同承擔(dān)科研開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，相互進(jìn)行科研情報(bào)信息交換和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，成果共享，互惠互利。美國《聯(lián)邦采辦條例》規(guī)定，“合同官應(yīng)公開合同業(yè)務(wù)，以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和擴(kuò)大工業(yè)界參與”，“實(shí)行全面和公開競(jìng)爭(zhēng)”。

二是運(yùn)行機(jī)制順暢高效。美國國防科技產(chǎn)業(yè)在長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成了比較完善的運(yùn)行機(jī)制體系，包括利益機(jī)制、政策機(jī)制、計(jì)劃機(jī)制、合同機(jī)制和法律機(jī)制。通過完善的國防科技政策和規(guī)劃、計(jì)劃，引導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)范國防科技進(jìn)步與發(fā)展。同時(shí)，美國的國防科研和生產(chǎn)具有完備的法律體系，國防科技各項(xiàng)活動(dòng)都在嚴(yán)格法律規(guī)范下進(jìn)行。

三是中介服務(wù)體系健康完善。中介服務(wù)組織是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，但卻連接政府和企業(yè)并為雙方提供咨詢服務(wù)的官方和民間組織。美國的中介組織非常發(fā)達(dá)，與國防科技關(guān)系最為密切的是國防工業(yè)協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)擁有850多家企業(yè)會(huì)員和2.4萬多個(gè)人會(huì)員，主要工作是向政府提供國防企業(yè)的各種技術(shù)、信息、問題建議和解決方法，通過參與國際競(jìng)爭(zhēng)支持國防科技發(fā)展。