請法治和市場來看看“7.22 ”《航班規(guī)定》

丁學(xué)良

今年7月22日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定》（以下簡稱《航班規(guī)定》），宣布：由于機(jī)務(wù)維護(hù)、航班調(diào)配、機(jī)組等航空公司自身原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客提供餐食或住宿等服務(wù)。由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發(fā)地延誤或取消，旅客的餐食和住宿費(fèi)用由旅客自理。

發(fā)布的時刻精確到完美

筆者在網(wǎng)上讀到這個消息時的第一反應(yīng)就是：它發(fā)布的時刻實(shí)在是太精確了，精確到完善無隙的地步！

第一，《航班規(guī)定》發(fā)布前沒幾天，那個所謂的“南中國海島礁爭議國際裁決”（以下簡稱《裁決》）出臺，全中國和大半個世界的傳媒界注意力都被這個裁決的涵義所吸引，特別是咱13億同胞更是對此義憤填膺。

在這個國人皆怒火沖天的時刻，極少有內(nèi)地的評論家會冷靜地坐下來對《航班規(guī)定》作一番分析研究，看看它的法律依據(jù)如何、程序正當(dāng)性咋樣、可能引發(fā)的市場互動后果會有哪些。

筆者本人就是這樣，明明想立馬對此涉及全中國人民切身利益的《航班規(guī)定》辨析一下，卻忙于參加海內(nèi)外有關(guān)《裁決》的連番辯論，難以靜下心來。

第二，《航班規(guī)定》發(fā)布時刻好到最佳的第二個背景，筆者認(rèn)為是基于對國際安全態(tài)勢的精確解讀。

《裁決》一出，中國周邊的緊張局勢陡然升溫，針對中國的多國?？哲娛卵萘?xí)不斷展現(xiàn)，中國當(dāng)然要嚴(yán)陣以待，兵來將擋水來土掩，以實(shí)戰(zhàn)演習(xí)回應(yīng)對方的威脅。

可以預(yù)期的是，空域管制會越來越頻繁，勢必影響到民航班次的準(zhǔn)時和取消率。

《航班規(guī)定》一發(fā)布，民航公司以后就減少了一大堆支付的賬單。

第三，《航班規(guī)定》發(fā)布時刻非常準(zhǔn)確的第三個背景，筆者認(rèn)為是對經(jīng)濟(jì)走勢的精心研判。

國內(nèi)外絕大多數(shù)的嚴(yán)肅學(xué)者和投資機(jī)構(gòu)有共識：中國經(jīng)貿(mào)的增長率將慢慢降到中等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的常態(tài)。正如市場分析界所知，民航是對經(jīng)濟(jì)景氣下滑反應(yīng)最敏感的領(lǐng)域之一，全行業(yè)的利潤變稀薄是大勢所趨。在此關(guān)頭出臺《航班規(guī)定》，就是為把航班延誤和取消的食宿成本順利轉(zhuǎn)移到乘客身上設(shè)置下操作腳本。

天下的經(jīng)營者是同樣的心態(tài)，筆者若干年前乘美國聯(lián)合航空公司班機(jī)由加州來香港，全程十多個小時，竟然不提供正餐，只有小袋零食。

我向服務(wù)人員抱怨，他們很尷尬地回答：“這是公司運(yùn)營艱難關(guān)頭減少成本的決定，真叫我們丟人。你們應(yīng)該向公司高層書面投訴，咱雇員提建議，比不上你們旅客講話管用！”

讀者你看，本人雖然也是《航班規(guī)定》實(shí)施后的利益受損者之一，卻能設(shè)身處地為國內(nèi)民航業(yè)著想，真不愧是“身在江海，心馳魏闕”！

站在億萬普通旅客的位置上看

不過，若是站在國內(nèi)億萬普通旅客多年實(shí)際經(jīng)歷的角度，《航班規(guī)定》里那個看起來頗有道理的關(guān)鍵分界線——航空公司為延誤和取消導(dǎo)致的住宿費(fèi)用買單還是拒買單——就頓然變得很不靠譜了：延誤和取消，是源于航空公司自身運(yùn)作的原因還是非自身的原因？

假如要使這個分界線客觀公正，就得有一連串的制度性和技術(shù)性的要素作保障。

筆者借此提出建議：最最要害的，是一切被航空公司說成是非自身原因的——“由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因”——都必須由跟航空公司毫無利益關(guān)系的獨(dú)立第三方公開發(fā)布并確認(rèn)，旅客及其代理機(jī)構(gòu)有常規(guī)的渠道驗(yàn)證。

比如“突發(fā)事件”是啥？哪個執(zhí)法部門界定的？

比如“空中交通管制”，哪個國防機(jī)構(gòu)通過什么方式發(fā)布的，涉及的時段和空域劃定在哪里？

這類信息必須是公開透明的。如果因?yàn)檫@些發(fā)生爭議，必須在技術(shù)舉證的基礎(chǔ)上，經(jīng)過“消費(fèi)者權(quán)益糾紛爭端”的法律調(diào)解程序，達(dá)到公正無偏。

如果缺乏這些要害的制度性和技術(shù)性的環(huán)節(jié)作保障，可以預(yù)期的是，從《航班規(guī)定》實(shí)施之日起，中國內(nèi)地航班延誤和取消，將越來越是“航空公司自身運(yùn)作之外”的原因造成的，“自身運(yùn)作的原因”之比例將迅速下降，接近于零。

閣下若是不信，可以馬上去國內(nèi)任何一個大機(jī)場，問問那些普通旅客，他們在過去的三四年內(nèi)，遇到過多少次“因天氣原因而延誤或取消航班”的倒霉事，即便當(dāng)?shù)靥鞖獠⒉皇窃愀獾矫窈奖仨毻盹w或停飛的程度。

“天氣不好是個筐，什么都能往里裝！”閣下大概也聽說過這句順口溜吧？

而且，《航班規(guī)定》里那句話的最后是“等非航空公司原因”，這一個“等”字，更是天才之筆，把“筐”變成幾乎是深不可測、無邊無際。

法律專家不應(yīng)該在此缺席

從程序公正的角度來看，《航班規(guī)定》也是可圈可點(diǎn)的。

上文提及的美國聯(lián)合航空公司的做法，是該經(jīng)營方的“家規(guī)”，并不是所有美國航空公司必須遵行的“行業(yè)規(guī)定”。換句話說，別的美國航空公司能夠借此機(jī)會向旅客提供更好的餐飲而搶走美聯(lián)航的生意。事實(shí)也確實(shí)如此，筆者后來乘坐美聯(lián)航的亞洲航班，就沒有遇到正餐被剝奪的遭遇。至于碰上亞洲這邊惡劣天氣導(dǎo)致航班延誤，美國航空公司在美國本土提供宿餐安排，筆者享受過多次。

然而，《航班規(guī)定》卻是中國交通運(yùn)輸部發(fā)出的全國民航業(yè)界的行規(guī)，管控的是全世界第二大的民航市場，受其影響的是十多億人次旅客的權(quán)益。

這可不是雞毛蒜皮的小事，而是一項(xiàng)公共政策性質(zhì)的大事。該規(guī)定的出臺程序是咋樣的？經(jīng)過了什么環(huán)節(jié)的咨詢和論證？消費(fèi)者權(quán)益團(tuán)體被邀請到了嗎？人民代表大會和政協(xié)里的相關(guān)分組委員會和小組介入了嗎？等等。

筆者更希望內(nèi)地律師事務(wù)所做足功課——海外的律師事務(wù)所絕不會無視這類機(jī)會——準(zhǔn)備接手與此相關(guān)的糾紛和訴訟。國內(nèi)多家大網(wǎng)站已經(jīng)稱其為“霸王條款”，并警告：“若此規(guī)定籠統(tǒng)執(zhí)行，極有可能成為航空公司推卸責(zé)任的萬能理由，由此導(dǎo)致的矛盾摩擦也可能增多”。

你等著吧，在機(jī)場里吵架摔東西的事件一定會層出不窮。

香港機(jī)場原本是全球最受好評的優(yōu)秀機(jī)場之一，最近幾年里，因?yàn)轱w往內(nèi)地的航班大量增加，延誤和取消航班的事件上漲，引發(fā)沖突多起，有時甚至鬧到警察開進(jìn)場里來維護(hù)秩序。

不忘兩大要旨：“法治” 和“市場因素”

十八大以來出臺的許多重要文件中，就其與經(jīng)濟(jì)體系及市場運(yùn)行密切相關(guān)的，據(jù)筆者的研習(xí)，以兩大政策宣示最受全世界的高度評價和跟蹤關(guān)注。

一是建設(shè)法治中國，二是讓市場因素發(fā)揮決定性的作用。從法律和程序角度分析《航班規(guī)定》，看看它是否合乎法治原則，上面已有提議。而從“市場因素發(fā)揮決定性的作用”來看它，也是問題突出。

我們可以換一個維度來設(shè)想，假如不是由一個政府機(jī)構(gòu)發(fā)文，規(guī)定全國所有的民航公司照辦，而是由各家航空公司自作主張，愿不愿意為延誤和取消航班支付旅客的宿食費(fèi)用。于是，有的愿意，有的不愿意，旅客自己選擇哪家公司就承受其服務(wù)品質(zhì)和相應(yīng)價格的后果，那么，市場競爭的因素就在發(fā)揮決定性的作用了。

這豈不是比政府發(fā)文硬性規(guī)定，從而消除行業(yè)內(nèi)的競爭更好？ 摘自騰訊思享會