淺談我國旅游法律制度建設(shè)問題

劉冠群

摘 要：旅游法是為了規(guī)范旅游活動中的各種社會關(guān)系，保護(hù)和促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展應(yīng)運而生的，它的產(chǎn)生、存在和不斷發(fā)展完善，是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的，也是現(xiàn)代旅游業(yè)和法制社會深入發(fā)展的必然產(chǎn)物。本文筆者就我國旅游法律制度建設(shè)進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：旅游法律；制度建設(shè)；對策

旅游法是由國家立法機關(guān)制定的，以穩(wěn)定旅游市場秩序、維護(hù)旅游者合法權(quán)益為目的，調(diào)整在旅游活動過程中所產(chǎn)生的旅游法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。旅游法是一個法律規(guī)范體系，它既包括國內(nèi)法規(guī)范，也包括國際法規(guī)范；既包括實體性規(guī)范，也包括程序性規(guī)范；既有私法性規(guī)范，又有公法性規(guī)范；旅游法是用以調(diào)整旅游活動中各種社會關(guān)系的，因而體現(xiàn)了旅游活動的特點，這也是旅游法區(qū)別于其他部門法的基本標(biāo)志。

一、旅游法的特征

旅游法的特征是旅游法本質(zhì)的外化，是旅游法區(qū)別于其他法律部門的征象和標(biāo)志所在。作為法學(xué)的一個分支，旅游法具有一些自己的特點，

1.旅游法具有綜合性。旅游業(yè)作為一個涵蓋吃、住、行、游、購、娛六大要素，方方面面產(chǎn)業(yè)部門的綜合性服務(wù)行業(yè)，其涉及部門、因素之多、之廣，是很多其他產(chǎn)業(yè)所無法相比的。因此，這也就需要同樣表現(xiàn)為綜合性的旅游法律系統(tǒng)即包括旅游基本法在內(nèi)的，一系列旅游單行法及眾多相關(guān)法規(guī)的共組。旅游法的綜合性也就成為其作為獨立部門法的基本特征。

2.旅游法具有市場經(jīng)濟性。正如有學(xué)者所認(rèn)為的，“旅游法的社會本位性的實質(zhì)是強調(diào)政府從社會公共利益角度對旅游市場經(jīng)濟的介入，以消除旅游行業(yè)極端放任和自由個體權(quán)利本位以及國家權(quán)利本位對整個旅游經(jīng)濟所造成的消極影響，解決旅游市場主體的個體盈利性和社會公益性的矛盾。這對解決長期以來旅游市場一管就死，一放就亂，一方面機制不靈活，一方面無序競爭的局面，促進(jìn)旅游經(jīng)濟和社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，大有好處?！甭糜畏ㄔ谡{(diào)整旅游法律關(guān)系主體，其中既包括作為平等主體的旅游經(jīng)營者之間，旅游者與旅游經(jīng)營者之間的關(guān)系調(diào)整，也包括了旅游行政主管部門與相關(guān)部門之間以及行政管理過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系。總之，通過發(fā)揮旅游法的積極作用，使其切實滿足旅游市場的實際需求，真正體現(xiàn)市場經(jīng)濟性。

3.旅游法具有專業(yè)性。與其他部門法相比，旅游法的專業(yè)性要求更高。旅游資源的脆弱性、不可復(fù)制性等特點決定了旅游產(chǎn)業(yè)在開發(fā)與發(fā)展的過程中，其經(jīng)濟行為一旦不當(dāng)所產(chǎn)生的后果往往是不可彌補的。因此，旅游法的內(nèi)容必須依照旅游經(jīng)濟活動的客觀規(guī)律制訂，進(jìn)而真正發(fā)揮旅游法對旅游市場經(jīng)濟良性規(guī)制的作用，從而保證旅游經(jīng)濟步入良性、可持續(xù)發(fā)展的軌道。

二、我國旅游業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.我國現(xiàn)行旅游法律法規(guī)存在缺陷與不足

隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，我國的旅游法律制度也經(jīng)歷了由無到有以及加速發(fā)展、逐漸強化的長遠(yuǎn)過程，并取得了一些進(jìn)步。但是，我國現(xiàn)存的旅游法律制度還存在著缺陷與不足，具體細(xì)節(jié)規(guī)定的不夠詳細(xì)，執(zhí)法力度不強，這就導(dǎo)致我國旅游法律法規(guī)的法律效力低下，在實際工作中不能有效解決旅游法律關(guān)系主體在旅游活動中所產(chǎn)生的矛盾，造成了有法律制度在，但解決不了實際問題的尷尬境界。而且，由于中國旅游市場的地域復(fù)雜與多樣性，還需要國家與地方統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理與規(guī)范，也必須制定出一套完整規(guī)范相互統(tǒng)一的法律制度體系。

2.旅游行業(yè)法律制度存在較大空白

旅游是一項綜合性很強的社會活動，包括了“食、宿、行、游、購、娛”等六大主要環(huán)節(jié)，當(dāng)前我國旅游法律制度在很多方面還存在不足甚至空白，住宿對f旅游目的士回酉店飯店的價格管理、旅才予險的“購物團(tuán)”問題、日益增加的游客權(quán)益保障等，一部《消費者權(quán)益保護(hù)法》顯然很難滿足旅游行業(yè)方方面面的法律管理需求。

3.我國部分旅游法律法規(guī)缺少時代性

我國部分旅游法規(guī)仍然在用幾十年前的規(guī)定來規(guī)范現(xiàn)在的旅游業(yè)，這顯得非常陳舊和落伍，甚至在一些新的法律法規(guī)中都沒有涉及到如今出現(xiàn)的新問題以及易引起沖突的熱點問題，所以經(jīng)常出現(xiàn)爭議不斷、各自為政的場面，這體現(xiàn)了我國旅游法律制度的滯后所造成的無序混亂，極其不利于我國對旅游業(yè)的監(jiān)管。因此，旅游法律制度一定要緊跟時代腳步，體現(xiàn)時代特征，這樣才能規(guī)范和保障現(xiàn)代旅游業(yè)的健康有序發(fā)展。

三、旅游法律制度建設(shè)的對策

1.完善《中華人民共和國旅游法》

作為規(guī)范我國旅游業(yè)發(fā)展的根本性大法，《中華人民共和國旅游法》經(jīng)全國人大常委會通過，于2013年10月1日正式生效?！堵糜畏ā返念C行為我國旅游業(yè)的規(guī)范管理提洪了“憲法性”的依據(jù)，標(biāo)志著我國旅游法律制度的進(jìn)一步完善，但是在旅游活動的主客體權(quán)利義務(wù)、旅游行政管理部門的職權(quán)范圍、旅游資源開發(fā)和旅游涉外關(guān)系等幾個方面仍然存在著進(jìn)一步完善的必要和空間。

2.盡快出臺旅游基本法

旅游業(yè)作為綜合性強、關(guān)聯(lián)度高、涉及面廣的產(chǎn)業(yè)，包括諸多要素，而各種旅游要素資源管理卻分散在各個行業(yè)主管部門之中，現(xiàn)有的旅游行政法規(guī)及部門規(guī)章已經(jīng)明顯不能適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。當(dāng)前，旅游與相關(guān)部門管理職權(quán)的交叉導(dǎo)致旅游行政執(zhí)法難度很大，旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益得不到保障。需要通過制定旅游基本法來理順旅游運行中的各種法律關(guān)系和責(zé)任，規(guī)范旅游市場。

筆者認(rèn)為，出臺旅游基本法已具備現(xiàn)實可能性。首先，全社會對旅游業(yè)的認(rèn)識達(dá)到了高度統(tǒng)一，全社會對旅游業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用等的認(rèn)識達(dá)到了空前的統(tǒng)一，對需要規(guī)范的問題、需要建立的制度越來越清晰，旅游立法具備了廣泛的社會基礎(chǔ)和客觀條件；其次，地方性旅游法規(guī)的相繼出臺為國家出臺旅游業(yè)綜合性法規(guī)提供了寶貴經(jīng)驗；再次，多年來各級政府及相關(guān)部門在發(fā)展旅游業(yè)過程中積極探索，建立制度，作了許多有益的嘗試，如實行政府主導(dǎo)戰(zhàn)略、建立假日綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)、實施聯(lián)合執(zhí)法機制等，為出臺旅游基本法提供了有利條件，因此，旅游基本法的出臺自然應(yīng)順應(yīng)需求，加快進(jìn)程。

3.規(guī)范及健全旅游者權(quán)益保護(hù)制度

旅游者由于自身的經(jīng)濟實力以及對旅游信息掌握得不完全性，導(dǎo)致其在與旅游經(jīng)營者打交道的過程中往往處于弱者地位，因此，對旅游者合法權(quán)益加大法律保護(hù)力度，也是十分必要的。旅游格式化合同是旅游合同當(dāng)事人一方的旅游組織者為了重復(fù)使用而事先擬訂好的合同。這里所講的旅游格式化合同，是經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)，并強制要求旅游組織者必須與旅游者簽訂的格式合同。簽訂格式合同的主要目的是為了保障旅游者的合法權(quán)益不受侵犯。經(jīng)國家工商局審查批準(zhǔn)，國家旅游局頒布了國內(nèi)旅游合同范本和出境旅游合同范本規(guī)定旅行社在組團(tuán)時必須與旅游者簽訂格式合同，并成為行業(yè)管理的一項檢查內(nèi)容。在旅游法中，應(yīng)明確規(guī)定旅游組織者組織旅游者出游，必須簽訂旅游合同。根據(jù)國家旅游局出臺的這兩種旅游合同范本的實踐經(jīng)驗，在對其不足之處進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上。明確對旅游者損失的賠償標(biāo)準(zhǔn) 由于經(jīng)營者未采取必要的安全措施或未提供必要的安全設(shè)施導(dǎo)致旅游者人身受到傷害或財產(chǎn)遭受損失，或由于服務(wù)方式不當(dāng)致旅游者人身或財產(chǎn)損害，或旅游者購物、接受服務(wù)時遭受經(jīng)營者的侮辱、毆打或其他不公平對待而致其人身及財產(chǎn)損害，以及解決上述爭議發(fā)生的必要費用等旅游者都可以主張索賠。筆者認(rèn)為在此認(rèn)知的基礎(chǔ)上，對于旅游經(jīng)營者在面對賠償時，具體賠償標(biāo)準(zhǔn)的確立，更是我們此后應(yīng)該研究的重點。我國在對旅游者的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行規(guī)定時，也應(yīng)根據(jù)我國國情，提出一個較為具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)，從而提高旅游法規(guī)的可操作性。

4.加強監(jiān)督和執(zhí)法力度

在旅游法制化進(jìn)程當(dāng)中，加強監(jiān)督嚴(yán)格的旅游執(zhí)法是不可或缺的，我們當(dāng)然還要有完善的旅游法體系。在某種程度上來說，加強監(jiān)督與嚴(yán)格的執(zhí)法要比立法更難操作與執(zhí)行。因此，在行政立法上，我們應(yīng)加大具體行政機關(guān)的責(zé)權(quán)利，明確相關(guān)監(jiān)督機關(guān)的責(zé)任，避免在執(zhí)法中各部門職責(zé)不清和互相推諉，還可以改變現(xiàn)有旅游執(zhí)法手段少、力度弱的現(xiàn)狀。除此之外，我們可以更多地采取聯(lián)合執(zhí)法的形式，以旅游行政部門牽頭，聯(lián)合工商、公安、價格、商務(wù)、外匯等部門開展旅游市場專項治理，這樣不僅可以解決旅游執(zhí)法涉及面廣和牽涉部門多的情況，更可以有力維護(hù)和凈化旅游市場的秩序，還大大加強了執(zhí)法的力度。這樣一來在旅游中執(zhí)法將會更加順利實施，受到的阻礙會大大減少。

總之推進(jìn)我國旅游法律制度的不斷完善是在新時期實現(xiàn)我國旅游業(yè)和諧發(fā)展的必然選擇，對于保障我國旅游業(yè)的管理效率和服務(wù)水平意義重大。完善旅游法律制度需要始終堅持以人為本的服務(wù)態(tài)度和實事求是的工作作風(fēng)，堅持完善以《中華人民共和國旅游法》為基本大法涵蓋各種法律法規(guī)的法律體系，特別是要針對當(dāng)前廣泛存在于我國旅游業(yè)中的主要矛盾，處理好導(dǎo)游與游客、旅行社與游客、景區(qū)與游客的關(guān)系，真正做到旅游行業(yè)健康發(fā)展有法可依、執(zhí)法有據(jù)。

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