央地財政關(guān)系重構(gòu)的新思路

趙福昌

1994年我國實行分稅制改革，是一次重大的規(guī)范央地分配關(guān)系、調(diào)動央地積極性的重大制度創(chuàng)新。但是，1994年分稅制本身側(cè)重收入劃分，對事權(quán)劃分遠(yuǎn)不深入，且隨著時間推移和新情況的出現(xiàn)，分稅制事權(quán)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題日益突出。事權(quán)劃分成為各方利益調(diào)整、完善財政體制的焦點和核心，2016年8月24日，中共中央、國務(wù)院通過了《國務(wù)院關(guān)于中央和地方財政事權(quán)劃分改革的指導(dǎo)意見》（下簡稱《意見》），對于完善財政體制、推進財政改革具有重要的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為《意見》亮點紛呈。

一是明晰了財政體制改革的方向和框架，具有綱領(lǐng)性意義?！兑庖姟孵r明提出分稅制改革要堅持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好保障，堅持財政事權(quán)由中央決定。分稅制財政體制改革，是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。分稅制到底改什么，怎么改或改到什么程度，可謂是仁者見仁、智者見智，有相當(dāng)一部分人借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟的做法，強調(diào)市場的作用，是符合三中全會的精神的，但是，那些西化思想色彩濃厚的觀點，突出分權(quán)的徹底性，甚至強調(diào)為了調(diào)動地方積極性，照搬國外的地方自治，在理論和實際工作中影響不??；三中全會強調(diào)國家治理現(xiàn)代化，社會契約理論在學(xué)界更是受到推崇。央地之間應(yīng)該是一種什么樣的平等？對政府間關(guān)系認(rèn)識也有一定影響。但是，這些如何與有中國特色社會主義理論有效銜接，導(dǎo)致理論界和實踐部門一直存在疑惑，無所適從，導(dǎo)致理論和實踐工作都裹足不前。本次《意見》旗幟鮮明地指出了堅持中國特色社會主義道路和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，財政事權(quán)中央決定，“在完善中央決策、地方執(zhí)行的機制基礎(chǔ)上……維護中央權(quán)威?！睘樨斦w制改革指明了前提和方向，明晰了財政體制改革的框架和綱領(lǐng)。

二是提出財政事權(quán)的概念，突出財政與部門形成合力，有利于打破事權(quán)劃分困局。事權(quán)既是經(jīng)濟概念，也是一個政治概念，是單靠財政部門一己之力難以推進的。1994年分稅制改革以來，事權(quán)劃分不清一直是其中重要的問題。這次《意見》提出財政事權(quán)的新概念，描述為一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。將財政從價值形態(tài)體現(xiàn)的保障責(zé)任與實踐中各業(yè)務(wù)部門的執(zhí)行責(zé)任分開推進，互相推動，在明確了財政事權(quán)的同時，提出部門在事權(quán)劃分改革中的主體責(zé)任，突出財政與部門形成合力，有利于突破“財政部門小馬拉大車?yán)Ь帧保乾F(xiàn)有條件下推動事權(quán)劃分改革的智慧體現(xiàn)。

三是提出了地方政府的轄區(qū)概念。財政轄區(qū)責(zé)任，最早見于我們財科院劉尚希院長在2012年前后調(diào)研新疆財政保障問題時的研究報告，本次《意見》提出“通過有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障”，首次在中央關(guān)于財政體制的文件中提出來，強調(diào)了一級政府不僅要關(guān)注本級政府財政保障提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的責(zé)任，還要對轄區(qū)內(nèi)各級政府財政保障提供公共產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)有責(zé)任，突出了上一級政府轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌職責(zé)。

四是突出了法制化、規(guī)范化要求。長期以來，由于我國缺乏政府間關(guān)系的法律規(guī)范，政府與市場邊界不清、 “上級點菜、下級買單”情況頻出，導(dǎo)致政府缺位、越位并存，基層財政困難?！兑庖姟诽岢?，要將中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級政府間的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，加快推進依法治國、依法行政。

五是央和地財政事權(quán)劃分的總體框架進一步明晰、具體化?！兑庖姟访鞔_，一是推進中央與地方財政事權(quán)劃分，“國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護”等都將屬于中央財政事權(quán)；二是完善中央與地方支出責(zé)任劃分，著力對央地共同財政事權(quán)劃分進行了明確；三是加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，省級政府要參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，按照財政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財政事權(quán)，并特別強調(diào)“避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)”。

六是財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整的機制，是務(wù)實的選擇。一方面，財政事權(quán)劃分改革受制于各種條件因素制約，隨著條件的成熟，將原來條件尚不允許列為中央財政事權(quán)的“全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護”等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財政事權(quán)。另一方面，公共產(chǎn)品或服務(wù)也是一個歷史的范疇，隨著客觀條件變化，公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍也是不斷變化的，“將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)或中央與地方共同財政事權(quán)”。對適應(yīng)條件變化或出現(xiàn)的新事權(quán)劃分事項進行調(diào)整安排，與法制化、規(guī)范化的要求是前后一致的，而不是有些人誤解的隨意調(diào)整財政事權(quán)劃分。

七是中央和地方公共事權(quán)支出責(zé)任劃分的思路。1993年的分稅制文件側(cè)重收入劃分，沒有關(guān)于支出責(zé)任劃分的要求，本次《意見》特別對央地共同支出責(zé)任劃分給出了具體意見，大致包括主要責(zé)任、補助責(zé)任和平等分擔(dān)責(zé)任三種?！案鶕?jù)基本公共服務(wù)的屬性，體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，可以研究制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔(dān)支出責(zé)任；對受益范圍較廣、信息相對復(fù)雜的財政事權(quán)，如跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、環(huán)境保護與治理、公共文化等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補助方式承擔(dān)支出責(zé)任；對中央和地方有各自機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財政事權(quán)，如科技研發(fā)、高等教育等，中央和地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；對中央承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，地方承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財政事權(quán)，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任?！?/p>

八是提出了省以下財政體制改革的要求。省以下財政體制改革是財政體制改革的重點和難點。本次《意見》提出，“將部分適宜由更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移……將有關(guān)居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務(wù)職能下移，強化基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責(zé)任。

九是明確了改革的保障和配套措施。強化了財政事權(quán)劃分改革與相關(guān)教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等各項改革相結(jié)合，形成兩性互動、協(xié)同推進的局面；明確了爭議處理機制；明確了及時推動相關(guān)部門職責(zé)調(diào)整等。

十是提出了推動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的具體分工和時間表。關(guān)于職責(zé)分工，財政、編辦組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)督促，部門出具體實施方案；改革涉及的職能調(diào)整及人員、資產(chǎn)化轉(zhuǎn)，要及時修訂法律法規(guī)推進法制化。關(guān)于時間表，《意見》對中央和省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分給出了具體時間表要求。2016年選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017—2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展。2019—2020年要基本完成主要領(lǐng)域改革。每一步都有相應(yīng)部署省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的要求。