英國的石油法治體系及其對(duì)中國的啟示

楊曉鋒

摘要：油氣等能源資源是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在國家經(jīng)濟(jì)體系中占有戰(zhàn)略地位。隨著中國對(duì)能源需求的穩(wěn)步增長(zhǎng)，油氣對(duì)外依存度也不斷攀升。中國的油氣企業(yè)應(yīng)走出去，開展國際能源合作以保障國內(nèi)的能源安全。在對(duì)外能源合作中，要學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的石油法治體系，借鑒它們管理油氣行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)。英國對(duì)石油的商業(yè)開采歷史悠久，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，逐漸形成了涵蓋海陸油氣開發(fā)、獨(dú)具特色、較為完整的石油法治體系。學(xué)習(xí)和借鑒英國油氣立法的先進(jìn)理念、完善的法治體系及切實(shí)可行的礦業(yè)權(quán)管理制度具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：石油法；能源法；礦業(yè)權(quán)；法治體系

中圖分類號(hào)：D912.67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2016）04-0001-05

21世紀(jì)以來，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和能源行業(yè)發(fā)生了一系列重大變化。隨著北美頁巖氣革命的成功、勘探開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步，全球油氣儲(chǔ)量大幅增加，出現(xiàn)了多點(diǎn)供應(yīng)、供大于求、原油價(jià)格低位徘徊的局面。在國內(nèi)，從中長(zhǎng)期來看，中國的能源供需結(jié)構(gòu)雖然在現(xiàn)有基礎(chǔ)上會(huì)有所發(fā)展和變化，但以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍將延續(xù)。盡管如此，中國石油對(duì)外依存度仍然較高，2015年達(dá)到了60.6%[1]，今后國內(nèi)對(duì)石油的需求仍將平穩(wěn)增長(zhǎng)。受世界石油市場(chǎng)寬松局面影響，國內(nèi)油田開采企業(yè)由于開采成本偏高而虧損嚴(yán)重。國內(nèi)油氣行業(yè)自改革開放以來盡管取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但同發(fā)達(dá)國家相比，其發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理水平、法治體系等方面還存在著嚴(yán)重不足。目前，國際石油市場(chǎng)油價(jià)低迷，這對(duì)中國的石油企業(yè)來說既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。趁此機(jī)遇，借鑒國外發(fā)達(dá)產(chǎn)油國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)制度，建立健全能源法治體系，在法治的框架下推進(jìn)能源體制改革，促進(jìn)能源行業(yè)的健康發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

英國的油氣資源并不豐富①，近些年來產(chǎn)量逐年下滑，但其油氣的商業(yè)開采歷史悠久，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了較完善的油氣法律體系，造就了可同美國相媲美的“北海模式”。英國石油法規(guī)定，包括油氣資源在內(nèi)的自然資源歸國家所有，與中國的國情相似，而不像美國、加拿大、澳大利亞那樣有多種規(guī)定，這為中國學(xué)習(xí)其先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)奠定了基礎(chǔ)。此外，其有關(guān)石油勘探開采許可證的程序、礦業(yè)權(quán)管理、石油合同、財(cái)稅、油氣監(jiān)管等方面都有自身特色，[2]值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、英國石油法律發(fā)展歷程

一般來講，任何一個(gè)國家的石油法治體系都是伴隨著其油氣工業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生和不斷完善的。英國就是一個(gè)典型代表。其有關(guān)油氣方面的主要法律先后有以下幾部：1934年的《石油生產(chǎn)法》、1975年的《石油稅法》、1975年的《石油和海洋管道法》、1998年的《石油法》、2008年的《能源法》、2016年的《能源法案》及相關(guān)的歐盟指令。

（一）石油法律誕生的起因

理解這些法律法規(guī)，需要從兩個(gè)源頭來追溯它們的發(fā)展：一是英國主管陸上油氣儲(chǔ)藏開采的立法始于一戰(zhàn)期間的緊急狀態(tài)條例；二是與公海資源開采相關(guān)的國際法，英國和委內(nèi)瑞拉在1942年簽署的關(guān)于帕里亞（Paria）港灣海底資源劃分協(xié)議標(biāo)志著英國石油法律法規(guī)的快速發(fā)展。這兩條發(fā)展路徑在1959年開始匯合。當(dāng)年英國發(fā)現(xiàn)了格羅寧根（Groningen）大氣田，其從荷蘭北部一直延伸到了北海，使人們相信在英國領(lǐng)海之外但處于其領(lǐng)域內(nèi)的地域蘊(yùn)藏著儲(chǔ)量可觀的天然氣。對(duì)此英國可以依據(jù)國際法中的大陸架相關(guān)規(guī)定對(duì)其主張權(quán)利。自此以后，相比于英國陸上的油氣儲(chǔ)藏，人們對(duì)海洋油氣儲(chǔ)藏探尋的興趣越發(fā)濃厚，這意味著人們開始將關(guān)注焦點(diǎn)放在了海洋領(lǐng)域，因此說，英國法律發(fā)展的步伐和頻率在很大程度上受到了國際法有關(guān)海洋大陸架特殊性質(zhì)的影響。

英國陸上石油開采的法律框架源自于政府的兩個(gè)創(chuàng)舉。這兩個(gè)創(chuàng)舉源于政府在一戰(zhàn)前后對(duì)石油供應(yīng)安全的渴望，尤其是英國皇家海軍燃油艦艇對(duì)燃料供應(yīng)安全的渴望。

為此，政府采取了第一個(gè)措施——購買盎格魯-波斯石油公司的大量股權(quán)，因盎格魯-波斯石油公司擁有中東第一份石油礦稅制合同（concession）。第二個(gè)措施是鼓勵(lì)勘查和開采英國境內(nèi)潛在的石油儲(chǔ)藏。英國政府在1917年提出了一項(xiàng)法案（該法案規(guī)定設(shè)立權(quán)利稅以向那些擁有可開采石油儲(chǔ)藏的土地者們支付費(fèi)用），因遭到強(qiáng)烈反對(duì)而被擱置，取而代之的是依據(jù)1914年的領(lǐng)土防衛(wèi)法所制定的規(guī)章，該規(guī)章授權(quán)查找和獲取石油的人可以進(jìn)入私人領(lǐng)地，并可以阻止其他人再進(jìn)入該領(lǐng)地查找和獲取石油。

以上措施的實(shí)施導(dǎo)致英國1918年《石油生產(chǎn)法》的通過。該法解決了競(jìng)爭(zhēng)性鉆井問題。該法中規(guī)定除了代表政府或持有軍需部授予許可證的人員為找尋或鉆取石油而進(jìn)行的勘查鉆井活動(dòng)之外，禁止任何人進(jìn)行此類活動(dòng)。

隨之而來的問題是與油氣相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不確定性打擊了人們勘查鉆取石油的積極性。由于對(duì)石油需求的增加，1934年人們對(duì)石油的興趣再次復(fù)蘇起來，從而確保了一部新的石油生產(chǎn)法（《石油生產(chǎn)法》）的通過。該法律規(guī)定，英國境內(nèi)石油的所有權(quán)，連同尋找和鉆取石油的專有權(quán)利歸女王所有。其缺陷較明顯，即沒有規(guī)定違反法律的處罰措施。

（二）轉(zhuǎn)折點(diǎn)：大陸架油氣資源的發(fā)現(xiàn)

20世紀(jì)50年代后期，人們?cè)诤商m西北部發(fā)現(xiàn)了天然氣。就海床、底土和自然資源而言，政府依據(jù)1934年的《石油生產(chǎn)法》（陸向體制）制定了1964年的《大陸架法》，該法適用于領(lǐng)海以外區(qū)域海洋油氣的勘探、開采和生產(chǎn)。隨后英國政府又出臺(tái)了《石油生產(chǎn)條例》（大陸架和領(lǐng)海）。1964年的《大陸架法》和隨后的法規(guī)共同構(gòu)成了1975年的《大陸架法》。值得一提的是，正是在這一法治體系之下，英國于1970年第一次在北海北部發(fā)現(xiàn)重大油田。

1975年，英國通過了《石油稅法》（Oil Taxation Act 1975），引入了石油收入稅（Petroleum Revenue）；同年還通過了《石油和海洋管道法》（Petroleum and Submarine Pipe-lines Act 1975），并依據(jù)1975年的《石油和海洋管道法》成立了英國國家石油公司（BNOC）。該公司在20世紀(jì)90年代完成民營(yíng)化改革，成為名副其實(shí)的世界級(jí)超大型非國有的國際石油公司。endprint

（三）基于油氣工業(yè)發(fā)展而變化的油氣法律體制

1.1998年的《石油法》

1934年的《石油生產(chǎn)法》及與油氣許可證有關(guān)的其他法律規(guī)定，1998年被統(tǒng)一起來形成了《石油法》（Petroleum Act 1998）[3]。這部法律是英國有關(guān)勘探、開采、生產(chǎn)油氣的主要管制性法律。盡管該法的序言做了一些修改，但它還是力爭(zhēng)將英國油氣工業(yè)的法律體系統(tǒng)一，作為授予許可證的唯一可參考的體系。

類似于1934年的《石油生產(chǎn)法》，1998年的《石油法》第一部分規(guī)定石油的所有權(quán)歸女王所有，包括勘探、鉆孔和獲取油氣的權(quán)利。該法律規(guī)定國務(wù)大臣（Secretary of State）有權(quán)將探尋、鉆孔、獲取石油的許可證頒發(fā)給他認(rèn)為合適的人選。法律的第三部分規(guī)定了海底管線的歸屬問題，第四部分規(guī)定了海洋安裝設(shè)施的棄置問題。

就油氣許可證的監(jiān)管而言，1998年的《石油法》依據(jù)工業(yè)條例委托有關(guān)政府部門，即能源和氣候變化部（the Department Energy & Climate Change， 前身是the Department of Business， Enterprise and Regulatory Reform， DBERR），制定了一套指導(dǎo)性說明，該說明就英國許可證的頒發(fā)提出了一系列要求。

此外，包含許可證標(biāo)準(zhǔn)條款的條例會(huì)適時(shí)發(fā)布和更新，它們被附加在授予許可證的條件上。1998年的《石油法》要求標(biāo)準(zhǔn)條款應(yīng)予以公布，以避免任何不確定性。

2.2008年的《能源法》和2016年的《能源法案》

英國國內(nèi)最后一個(gè)有關(guān)石油的立法是2008年的《能源法》（2013年修訂）[4]，修訂后的能源法就海洋安裝設(shè)施的退役問題增加了一些細(xì)微規(guī)定。2016年的《能源法案》把國務(wù)大臣（Secretary of State）現(xiàn)有的有關(guān)油氣方面的監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)交給英國的油氣局（Oil and Gas Authority），該局獨(dú)立履行監(jiān)管職責(zé)。

3.歐盟指令（主要是已轉(zhuǎn)化為英國的1995年的《碳?xì)浠衔镌S可證獲取指令條例》）

英國于1973年加入歐共體，歐盟的各項(xiàng)指令不得不遵守，故英國有關(guān)油氣的規(guī)制在許多方面就必須考慮歐盟指令，這些指令通常是轉(zhuǎn)化為英國的法律再得到應(yīng)用。歐盟在1994年根據(jù)《碳?xì)浠衔镌S可證獲取指令條例》制定了嚴(yán)格的規(guī)定。英國1995年的《碳?xì)浠衔镌S可證獲取指令條例》（The Hydrocarbons Licensing Directive Regulations）對(duì)許可證的期限（term）類型做了限制，拓寬了授予許可證的范圍，并規(guī)定申請(qǐng)?jiān)S可證應(yīng)在歐盟的正式期刊上出版。這就確保了處于歐盟境內(nèi)的任何公司都有一個(gè)公平的機(jī)會(huì)參與許可證申請(qǐng)的競(jìng)爭(zhēng)。

其他與英國油氣工業(yè)相關(guān)的歐盟重要指令包括《棲息地指令》（Habitats Directive）和《戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估指令》（the Strategic Environmental Assessment Directive），這些均轉(zhuǎn)化為英國國內(nèi)法。

此外，英國油氣許可證分為勘探、生產(chǎn)兩類，生產(chǎn)許可證又分為促進(jìn)型、傳統(tǒng)型/標(biāo)準(zhǔn)型和邊境型三類（promote，traditional/standard and frontier）。當(dāng)前有關(guān)許可證類型的規(guī)定、歐盟指令、國際義務(wù)、條例及政府部門的指導(dǎo)性說明，共同構(gòu)成了英國石油法治體系。

二、英國石油立法的框架結(jié)構(gòu)

一般而言，石油法是針對(duì)油氣領(lǐng)域有關(guān)油氣行業(yè)的各個(gè)方面制定的法律，涉及勘探、鉆井、運(yùn)輸和商業(yè)交易等方面，也稱油氣法。英國有關(guān)油氣勘探開發(fā)的法律框架結(jié)構(gòu)主要由政府的石油政策、法律法規(guī)（指南、標(biāo)準(zhǔn)）和合同構(gòu)成。

（一）石油法律

石油法是規(guī)制勘探開采國內(nèi)油氣資源活動(dòng)的基本法律文件。一部具有代表性的油氣法會(huì)涉及以下關(guān)鍵性問題：

政府的角色、石油公司的創(chuàng)立、許可證/合同的獲取方法和申請(qǐng)程序、作業(yè)的階段性要求、環(huán)境要求、財(cái)務(wù)要求、爭(zhēng)議解決方式、國家法院的作用、罰金和處罰等。

以英國1998年的《石油法》為例，該法于1998年6月11日頒布，將有關(guān)石油、海洋安裝和海底管線等法律合并為一部法律。內(nèi)容主要由石油、海洋活動(dòng)、海底管線、海洋安裝設(shè)施的退役、一般雜項(xiàng)、附錄構(gòu)成。其中，第一部分為石油，主要是有關(guān)石油的定義，石油的國家所有權(quán)，勘探、開采石油的許可證及詳細(xì)規(guī)定，開采費(fèi)用的支付，附屬權(quán)利等內(nèi)容；第二部分是海洋活動(dòng)，主要涉及刑法、民法的適用，起訴等內(nèi)容；第三部分是海底管線，主要包括管線的建設(shè)和使用、授權(quán)，管線的強(qiáng)制維修，管道使用的獲取權(quán)，授權(quán)的終止，管道終止后的歸屬或授權(quán)的后續(xù)問題，檢查員，實(shí)施，刑訴程序、違法的民事責(zé)任，本部分的適用，命令和條例等內(nèi)容；第四部分是海洋安裝設(shè)施的退役，由計(jì)劃的準(zhǔn)備、提交計(jì)劃的人員、計(jì)劃的批準(zhǔn)、未提交計(jì)劃的后果、計(jì)劃的修訂、批準(zhǔn)的收回、實(shí)施計(jì)劃的義務(wù)、不履行計(jì)劃的后果、財(cái)務(wù)資源、條例、違法處罰等內(nèi)容組成；第五部分是一般雜項(xiàng)，主要有石油收入的北愛爾蘭和馬恩島股份、開發(fā)貸款、解釋、臨時(shí)規(guī)定和例外等內(nèi)容。

（二）石油法規(guī)

大多數(shù)國家的石油法規(guī)通常是為了處理石油行業(yè)的一些具體技術(shù)性問題而制定的，被認(rèn)為是輔助性的法律文件。大多數(shù)國家只頒布與油氣相關(guān)的條例而不頒布法律，其目的是允許法律體制有充分的靈活性和適應(yīng)性。石油法一般包含一個(gè)一般性條款，該條款會(huì)授權(quán)法定機(jī)構(gòu)適時(shí)制定條例，以保持同石油法的政策目標(biāo)相一致，這就允許法律體制有較大的靈活性，使其因形勢(shì)的變化而改變，而不必經(jīng)過冗長(zhǎng)的立法程序再修訂石油法。有些法規(guī)對(duì)行業(yè)來講，可能非常繁雜、具體、專業(yè)，而有些法規(guī)則可能非常概括，允許行業(yè)有制定行業(yè)規(guī)則的權(quán)力。法規(guī)的成功實(shí)施多數(shù)情況下依賴于監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的能力（從業(yè)人員履行職責(zé)的能力）。監(jiān)管的主要領(lǐng)域包括：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、安全和環(huán)保、技術(shù)層面、財(cái)務(wù)考量、申請(qǐng)程序等等。endprint

（三）石油勘探生產(chǎn)操作規(guī)程（operations）

英國石油法規(guī)定，石油作業(yè)只有擁有法定機(jī)構(gòu)正式頒發(fā)的執(zhí)照或許可證，按照石油法、法規(guī)以及石油合同規(guī)定的形式和條件方可開工作業(yè)。英國的石油法律對(duì)石油勘探生產(chǎn)的規(guī)定具有較大程度的靈活性，意味著國家可以通過任何一個(gè)國際石油公司、私企或者任何它認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆绞絹碇笇?dǎo)石油作業(yè)。

（四）石油合同（agreements）

英國的石油法通常會(huì)引入標(biāo)準(zhǔn)合同的概念和合同包含的內(nèi)容，它授權(quán)法定機(jī)構(gòu)在進(jìn)行勘探生產(chǎn)石油合同的談判時(shí)，給潛在的申請(qǐng)者提供標(biāo)準(zhǔn)合同。英國常見的合同類型有礦稅制合同、產(chǎn)品分成合同、服務(wù)合同、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)合同、許可證合同等。

三、英國油氣活動(dòng)的主要管理部門

能源和氣候變化部（the Department of Energy & Climate Change，DECC）是英國油氣活動(dòng)的主要管理部門。該部旨在確保英國有一個(gè)安全、清潔、負(fù)擔(dān)得起的能源供應(yīng)，促進(jìn)國際合作，監(jiān)督氣候變化。其下轄8個(gè)機(jī)構(gòu)，其中的油氣局（Oil and Gas Authority）負(fù)責(zé)對(duì)英國境內(nèi)的海洋和陸上油氣的作業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，其主要職責(zé)包括油氣許可證的發(fā)放，油氣的勘探和生產(chǎn)、油氣田和油氣井、油氣基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，碳捕獲和儲(chǔ)存許可證的發(fā)放；天然氣和電力辦公室（the Office of Gas and Electricity Markets）負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營(yíng)天然氣和電力網(wǎng)絡(luò)的壟斷公司進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)價(jià)格的控制和執(zhí)行有決定權(quán)，其職責(zé)是保護(hù)消費(fèi)者利益、幫助行業(yè)企業(yè)改善環(huán)境；

經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部（HM Treasury）及收入與關(guān)稅部（HMRC）負(fù)責(zé)管理稅收，例如，管理石油收入稅、增值稅、籬笆圈公司稅等；

海洋安全局（the Offshore Safety Division of Health and Safety Executive）的主要職責(zé)是監(jiān)管油氣活動(dòng)是否健康、安全和環(huán)保。

四、英國石油法律體系特點(diǎn)

（一）深化改革，完善體制，促進(jìn)油氣工業(yè)發(fā)展

不斷深化改革，完善體制，加強(qiáng)宏觀管理，促進(jìn)油氣工業(yè)不斷發(fā)展是英國石油法律體系的一大特點(diǎn)。這突出表現(xiàn)在：首先，根據(jù)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷調(diào)整和修訂法律，適時(shí)制定和出臺(tái)新法規(guī)，為管理體制改革提供法律依據(jù)；其次，不斷推進(jìn)市場(chǎng)化改革，放開市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)本國油氣勘探開發(fā)較快地發(fā)展；再次，實(shí)施國有石油公司的民營(yíng)化改革，實(shí)現(xiàn)了英國國有石油企業(yè)的民營(yíng)股份制改革，顯著促進(jìn)了石油企業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了其國際競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加強(qiáng)油氣礦權(quán)管理，建立完善的區(qū)塊招投標(biāo)制度

英國較早地建立了以區(qū)塊招投標(biāo)為核心的油氣礦權(quán)管理制度。其油氣礦權(quán)管理主要包括如下內(nèi)容：一是油氣區(qū)塊的劃分，按照有關(guān)法律，將陸上和海上大陸架的勘探區(qū)域劃分為若干區(qū)塊，分批次實(shí)施招標(biāo)；二是制定規(guī)范的招投標(biāo)程序、標(biāo)書標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)書評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確定合同類型及條款；三是建立了有效區(qū)塊退還制度，按照資金投入、技術(shù)、工藝、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)和礦權(quán)期限規(guī)定，部分或全部退還油氣區(qū)塊礦權(quán)；四是建立了以簽字費(fèi)、租金（權(quán)利金）、礦區(qū)使用費(fèi)及稅費(fèi)減免為主的油氣資源稅費(fèi)政策體系。[5]46

（三）加強(qiáng)油氣勘探開發(fā)監(jiān)管，提高資源開采效率

英國政府十分重視油氣開發(fā)利用的監(jiān)管，注重規(guī)范勘探開發(fā)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)油氣井的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理和高效地開發(fā)油氣資源。這集中表現(xiàn)如下：一是監(jiān)督油氣礦權(quán)的招投標(biāo)活動(dòng)，確保其公開、透明、公正，同時(shí)監(jiān)督各種合同執(zhí)行情況及稅費(fèi)征收情況等；二是監(jiān)督具體的油氣勘探開發(fā)與生產(chǎn)活動(dòng)，嚴(yán)格審查勘探、開發(fā)技術(shù)方案，督查資金投入情況、技術(shù)工藝的應(yīng)用等，加強(qiáng)對(duì)油氣井的監(jiān)管，包括油氣井的生產(chǎn)情況、各類鉆井對(duì)環(huán)境的影響、廢棄設(shè)施的合理處置等；三是設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)油氣勘探開發(fā)進(jìn)行全面監(jiān)督。[5]

五、啟示與借鑒

作為較早從事油氣商業(yè)開發(fā)的發(fā)達(dá)國家，英國已經(jīng)形成了涵蓋海陸油氣開發(fā)、獨(dú)具特色、較為完整的石油法治體系。他山之石，可以攻玉。為了給中國可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全的能源保障，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、人口和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，學(xué)習(xí)英國油氣行業(yè)先進(jìn)的理念、借鑒英國完善的法治體系和切實(shí)可行的實(shí)踐做法有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加快以能源法為核心的能源法律體系建設(shè)，為中國的油氣體制改革提供法律依據(jù)

當(dāng)前中國現(xiàn)有的油氣法律法規(guī)體系大多產(chǎn)生于20世紀(jì)八九十年代，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，甚至抑制了石油行業(yè)的發(fā)展，其帶有明顯的局限性：要么是立法空白，要么嚴(yán)重滯后；有的存在嚴(yán)重的立法缺陷，有的只是部門立法。因此，逐步建成和完善以能源法為核心，包含基本法、單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等相互銜接配套的能源法律體系尤為必要，也就是說，較完善的能源法律體系可以為能源體制改革提供法律依據(jù)。

（二）深化油氣礦業(yè)權(quán)管理改革，加強(qiáng)油氣資源監(jiān)管

油氣礦業(yè)權(quán)制度是油氣資源管理的核心，是建立高效、有序競(jìng)爭(zhēng)的油氣勘探開發(fā)市場(chǎng)的關(guān)鍵。目前國際上普遍采取招標(biāo)方式出讓油氣礦權(quán)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人規(guī)定了嚴(yán)格的權(quán)利和義務(wù)。由于中國長(zhǎng)期實(shí)行“申請(qǐng)?jiān)谙取钡牡V權(quán)出讓方式，三大油氣企業(yè)無償取得國內(nèi)大部分油氣區(qū)塊的探礦權(quán)。加之油氣礦權(quán)持有成本偏低，有的企業(yè)對(duì)持有的大量礦區(qū)既不投入也不開采，從而制約了中國油氣供給能力的提高，未能充分體現(xiàn)國家對(duì)資源的所有者權(quán)益和企業(yè)有償使用礦權(quán)的原則。與此同時(shí)，由于中國實(shí)行油氣勘探開采專營(yíng)權(quán)制度和對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)制度，除少數(shù)國有油氣企業(yè)外，不允許其他各類市場(chǎng)主體進(jìn)入勘探開發(fā)領(lǐng)域，限制了油氣領(lǐng)域的對(duì)外開放，制約了油氣上游市場(chǎng)的發(fā)展。[6]

為此，中國應(yīng)借鑒英國的成功經(jīng)驗(yàn)，完善礦業(yè)權(quán)的授予方式，從傳統(tǒng)的“申請(qǐng)?jiān)谙取狈绞礁臑椤案?jìng)爭(zhēng)性出讓”方式，國家通過公開招標(biāo)有償出讓礦權(quán)。逐步推行油氣礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)制度，培育、完善油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。唯有這樣才能提高國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)和供給能力。endprint

（三）改革油氣資源管理體制，實(shí)行行業(yè)主管和監(jiān)管分離相結(jié)合的管理體制

當(dāng)前，中國石油行業(yè)管理的大部分職能分散在國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家能源局、國土資源部、商務(wù)部等部門。由于沒有一個(gè)最后負(fù)責(zé)任的部門，很可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，職能管理的監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮，這與國際上通行的行業(yè)主管和監(jiān)管分離模式大相徑庭。因此，應(yīng)借鑒英國的做法，一方面，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，分級(jí)實(shí)施，明確國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家能源局是油氣（能源）行業(yè)的政府主管部門；另一方面，應(yīng)構(gòu)建“分段分級(jí)監(jiān)管”的油氣監(jiān)管體系，即國家能源局、國土資源部、商務(wù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)保部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等分別承擔(dān)不同的監(jiān)管職能。尤其要加強(qiáng)對(duì)油氣管道的公平開放、輸配價(jià)格及油氣礦權(quán)公平出讓等方面的監(jiān)管。同時(shí)要減政放權(quán)，市場(chǎng)機(jī)制可以起作用的地方，政府主管部門就不要再干預(yù)。堅(jiān)持貫徹“公權(quán)力無法律明文規(guī)定不可為”的原則，制止政出多門現(xiàn)象。[6]

注釋：

① 截至2014年年底，英國的石油已探明儲(chǔ)量為4億噸，產(chǎn)量為3970萬噸，消費(fèi)量為6930萬噸；天然氣已探明儲(chǔ)量為2千億立方米，產(chǎn)量為366億立方米，消費(fèi)量為667億立方米。具體參見2015年6月世界能源統(tǒng)計(jì)，http：//bp.com/statistical review。

參考文獻(xiàn)：

[1] 搜狐財(cái)經(jīng).去年我國石油凈進(jìn)口3.28億噸 對(duì)外依存度首破60%[EB/OL].（2016-01-27）[2016-02-25].http：//business.shou.com/20160127/n436030595.shtml.

[2] Terence Daintith， Geoffreg. Manual of United Kingdom： Oil and Gas Law[M]. London： Sweet and Maxwell， 1984：29.

[3] Petroleum Act 1998[EB/OL].（1998-06-11）[2016-02-25].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/17/contents.

[4] Energy Act 2013[EB/OL].（2013-12-18）[2016-02-25].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/32/contents/enacted/data.htm.

[5] 潘繼平，王越，申延平，等.挪威、巴西及英國油氣資源管理體制及其對(duì)中國的啟示[J].資源導(dǎo)刊，2010（6）.

[6] 油氣體制改革研究課題組.油氣體制改革的思路與建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015（9）.endprint