社會養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題分析與政策改進(jìn)*

邊　恕　　黎藺嫻　　孫雅娜

(1 遼寧大學(xué)人口研究所，遼寧沈陽，110036；2 武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢，430072；3 遼寧大學(xué)新華國際商學(xué)院，遼寧沈陽，110136)

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社會養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題分析與政策改進(jìn)*

邊恕1、2黎藺嫻1孫雅娜3

(1 遼寧大學(xué)人口研究所，遼寧沈陽，110036；2 武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢，430072；3 遼寧大學(xué)新華國際商學(xué)院，遼寧沈陽，110136)

我國正進(jìn)入加速人口老齡化階段，對社會化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的需求與日俱增。政府高度重視老齡事業(yè)，出臺了大量養(yǎng)老服務(wù)文件并加強(qiáng)了養(yǎng)老供給，但由于養(yǎng)老需求隨現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展而不斷豐富，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了供需不對稱的問題，使我國養(yǎng)老服務(wù)效果不佳。本文對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供需領(lǐng)域存在問題及原因進(jìn)行了分析，用Logistic模型對影響?zhàn)B老需求的因素進(jìn)行了定量研究，提出了以社區(qū)養(yǎng)老為主體、以服務(wù)鏈理論為指導(dǎo)、明確政府定位等解決對策，以期進(jìn)一步推動社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而有效滿足老年人的養(yǎng)老需求。

社會養(yǎng)老服務(wù)；供需失衡；有效供給

一、引言

我國正在進(jìn)入人口加速老齡化時期，目前老年人口總數(shù)已達(dá)2.1億人，占人口比例為15.3%，據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，2050年我國老年人口比例將達(dá)到32.8%。[1]老年人口基數(shù)大、比重高、老齡化速度快的現(xiàn)實(shí)情況，推動著我國老齡事業(yè)的建設(shè)步伐。社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)達(dá)的地區(qū)提出了9073(老年人90%居家養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老、3%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老)或者9064(老年人90%居家養(yǎng)老、6%社區(qū)養(yǎng)老、4%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老)模式，是與現(xiàn)階段我國老年人的生活習(xí)慣、文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會服務(wù)業(yè)發(fā)展程度密切相關(guān)，具有一定現(xiàn)實(shí)性。但是這種以居家養(yǎng)老作為主要模式的養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)，也存在著環(huán)境單一、專業(yè)性差、難以滿足老年人精神慰藉需要等一系列缺陷。國際機(jī)構(gòu)基于對老齡化社會的認(rèn)識，提出了若干具有積極意義的觀點(diǎn)，這其中就包括1990年世界衛(wèi)生組織提出的“健康老齡化”概念和2002年聯(lián)合國提出的“積極老齡化”概念。[2]其目標(biāo)是發(fā)揮出老年期最大效益，進(jìn)而提高老年人生活質(zhì)量、促進(jìn)身心健康和有效參與社會，這與我國政府在《老年人權(quán)益保障法》中提到的老年保障體系目標(biāo)是相同的。從現(xiàn)實(shí)看，盡管政府在養(yǎng)老服務(wù)制度供給方面下了大工夫，養(yǎng)老供給項(xiàng)目逐年增加，但在供需滿意度上并沒有達(dá)到有效養(yǎng)老的預(yù)期目的。因此，摸清老年需求類型及其影響因素，有的放矢地提供相應(yīng)品質(zhì)與數(shù)量的產(chǎn)品和服務(wù)，將有效解決供需失衡問題，真正提高老年人的養(yǎng)老水平。

二、文獻(xiàn)綜述

鑒于構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系對緩解人口老齡化危機(jī)具有重要意義，我國許多學(xué)者都對社會養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行過研究：陳英姿、滿海霞(2013)從物質(zhì)保障和非物資保障兩個系統(tǒng)角度，對當(dāng)前我國公共養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行了探討。[3]徐恬恬(2013)認(rèn)為家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三者必須形成相互輔助的合作模式。[4]王莉莉(2013)從養(yǎng)老服務(wù)是以人為核心的系統(tǒng)工程的角度出發(fā)，提出了居家養(yǎng)老服務(wù)鏈的設(shè)想。[5]田北海、王彩云(2014)用實(shí)證方法，得出了當(dāng)身體機(jī)能下降且家庭資源不足時，會導(dǎo)致老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)剛性需求的結(jié)論。[6]王延中(2014)設(shè)計(jì)了經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障三位一體的老年保障體系。[7]桂雄(2015)認(rèn)為對養(yǎng)老需求缺乏科學(xué)評判、對服務(wù)對象缺乏嚴(yán)謹(jǐn)評估、對社會資本缺乏有效引導(dǎo)、對服務(wù)人才缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)等是養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的主要問題。[8]辜勝阻等(2015)從供需兩個視角分析了當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)存在的問題。[9]李兵、張航空等(2015)探討了養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目與方式。[10]胡宏偉等(2015)對嵌入式養(yǎng)老模式進(jìn)行了考察與分析，認(rèn)為嵌入式模式有利于為老年人提供便利、個性和專業(yè)的服務(wù)。[11]姚俊(2015)借用世界銀行的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的模式，提出了構(gòu)建具有需求差異性的多支柱養(yǎng)老服務(wù)體系的觀點(diǎn)。[12]景天魁(2015)在構(gòu)建社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系的設(shè)想基礎(chǔ)上，提出了“服務(wù)綜合、系統(tǒng)整合、資源下沉”三個方面的解決對策。[13]童星(2015)認(rèn)為應(yīng)將社會化養(yǎng)老服務(wù)的落腳點(diǎn)設(shè)置在社區(qū)，以“社區(qū)居家養(yǎng)老”的形式來實(shí)現(xiàn)家庭與機(jī)構(gòu)的有機(jī)銜接。[14]倪東生、張艷芳(2015)提出了政府購買養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而起到引領(lǐng)作用的建議。[15]李曉琳、吳健(2015)針對老年養(yǎng)老需求，認(rèn)為應(yīng)打造多元供給格局、高度重視居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、強(qiáng)化需求管理。[16]

綜上所述，國內(nèi)學(xué)者從當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行情況、供需方面的主要問題以及未來改革趨向等方面進(jìn)行了較全面的分析，但對養(yǎng)老服務(wù)供需量化、供需失衡的原因、更為合理的體系發(fā)展方向等方面尚缺少系統(tǒng)性研究，影響了對制度完善的認(rèn)識以及養(yǎng)老服務(wù)體系的應(yīng)用性。本文以此為分析的重點(diǎn)，對養(yǎng)老服務(wù)體系中的供需失衡問題進(jìn)行進(jìn)一步闡釋，并從制度設(shè)計(jì)的角度提出相應(yīng)的調(diào)整思路。

三、社會養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀及問題分析

當(dāng)前我國主要從政策和項(xiàng)目兩個角度對社會養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行供給。在政策供給方面，首先是1994年由國家教委、民政部、財(cái)政部等八部委聯(lián)合出臺的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994-2000年)》，這是我國老齡事業(yè)建設(shè)中的第一個全面規(guī)劃老齡工作和老齡事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件，標(biāo)志著我國老齡工作事業(yè)走上了有計(jì)劃的發(fā)展軌道。1996年全國人大常委會頒布了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，從法律角度切實(shí)地保障和解決了老年人這一特殊群體的權(quán)益和面臨的問題。2000年2月民政部等十一部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》，提出了構(gòu)建社會福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建議。同年8月，國務(wù)院出臺了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要(2001-2005)》，指出應(yīng)逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的老齡事業(yè)發(fā)展機(jī)制。2006年2月由全國老齡委、發(fā)改委等十部委共同出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，文件提出了逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系的建議。針對老年人口增長速度明顯加快、高齡化顯著的趨勢，2006年8月全國老齡委發(fā)表了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，目標(biāo)是加大老齡事業(yè)投入，并積極引導(dǎo)民營資本和國外資金投入老齡事業(yè)，逐步形成多元化的老齡事業(yè)投入機(jī)制。2008年1月，全國老齡委辦公室匯同國家發(fā)改委等十部委出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，認(rèn)為應(yīng)建立專業(yè)化和志愿者相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍、組織管理體制和監(jiān)督評估機(jī)制。2011年9月，國務(wù)院出臺了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，為中國老齡事業(yè)發(fā)展各個方面提出了指導(dǎo)建議。2012年12月28日，全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了修訂，新法從原來的6章50條擴(kuò)展到9章85條，于2013年7月1日起施行。新法不僅規(guī)定了老年人享有的基本權(quán)利，而且還明確了贍養(yǎng)人對患病和失能老年人給予醫(yī)療和照料的義務(wù)；充實(shí)了精神慰藉的規(guī)定，確認(rèn)將逐步開展長期護(hù)理保障工作，并為符合條件的老年人提供免費(fèi)的法律服務(wù)。2013年7月，民政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》，提出了建立評估組織模式、完善評估指標(biāo)體系、完善評估流程、探索評估結(jié)果的綜合利用機(jī)制和建立養(yǎng)老評估監(jiān)督機(jī)制等五個方面的主要任務(wù)。2013年12月，民政部和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》，提出促進(jìn)建成一批養(yǎng)老服務(wù)體系完善、經(jīng)驗(yàn)方法先進(jìn)、富有競爭力和經(jīng)濟(jì)社會效益的服務(wù)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集群，為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供示范經(jīng)驗(yàn)的建議。2013年9月國務(wù)院印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，提出到2015年要基本形成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運(yùn)營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給方面，我國養(yǎng)老服務(wù)供給水平表現(xiàn)出不斷波動的特點(diǎn)，如表1所示。

表1　我國公共養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目及水平

資料來源：根據(jù)社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2011、2012、2013、2014年)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

在表1所統(tǒng)計(jì)的12項(xiàng)指標(biāo)中，有6項(xiàng)指標(biāo)在2011-2014年的4年來處于增長態(tài)勢，其中增長最為明顯的社區(qū)服務(wù)站，增長了114.0%。此外，養(yǎng)老床位增長了63.6%，社區(qū)服務(wù)中心增長了60.4%，收留扶養(yǎng)老年人數(shù)增長了22.3%，老年學(xué)校在校人數(shù)增長了21.5%，老年學(xué)校增長了12.5%。另有6項(xiàng)在某些年份出現(xiàn)了程度不同的上下波動，其中數(shù)據(jù)下降比較明顯的是社區(qū)志愿服務(wù)組織及老年活動室，分別下降了49.2%和15.5%。從整體情況看，養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模有一定幅度的增長，但增加較緩慢，一半指標(biāo)的反復(fù)波動或下降表明，當(dāng)前公共養(yǎng)老服務(wù)的水平尚不高，還難以有效滿足老年人的多層次養(yǎng)老需求。

從供給角度究其原因，有以下幾點(diǎn)：第一，養(yǎng)老服務(wù)的投入不足。目前有限的財(cái)政資金多用于對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，很難再有大額資金投入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，因此在相繼出臺的各種規(guī)劃或意見當(dāng)中，只是原則性地提出需要政府財(cái)政加大投入力度，但是并沒有約束性的財(cái)政支出項(xiàng)目；第二，養(yǎng)老服務(wù)缺乏有效的引導(dǎo)機(jī)制，全社會參與率低。政府盡管出臺了促進(jìn)社會資本投入的優(yōu)惠政策，但是充其量只是降低了社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的門檻，沒有出現(xiàn)有利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)長期運(yùn)行的、行之有效的機(jī)制；第三，缺乏專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)人員。據(jù)王延中測算目前全國僅是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人護(hù)理人員缺口就達(dá)到180萬；[17]第四是對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量沒有建立量化考核監(jiān)管體系。我國政府目前僅對養(yǎng)老服務(wù)的場地、資金、床位等硬件條件進(jìn)行監(jiān)管，但對護(hù)理專業(yè)性、護(hù)理人員比例、康復(fù)狀況等有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)水平的指標(biāo)沒有硬性規(guī)定，也沒有引入第三方評估機(jī)制，難以對養(yǎng)老服務(wù)的提供者施加強(qiáng)有力的約束和監(jiān)督。

四、對老年養(yǎng)老需求類型及影響因素的分析

老年養(yǎng)老需求是指在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、醫(yī)療護(hù)理、生活照料、精神慰藉、文化娛樂以及社會參與權(quán)利保障等在內(nèi)的有支付能力的需求。養(yǎng)老生存型需求，主要是滿足老年人生理及安全領(lǐng)域的需求，這可以在家庭內(nèi)部基本得到實(shí)現(xiàn)。隨著生存水平的提升，老年人的養(yǎng)老需求出現(xiàn)了多元化的趨勢，在滿足了生存與安全需求的基礎(chǔ)上，著重出現(xiàn)了對衛(wèi)生保健、服務(wù)照料、精神慰藉、文化健身等領(lǐng)域的需求。在當(dāng)前家庭規(guī)模核心化和小型化及老年空巢家庭不斷增多的現(xiàn)實(shí)情況下，有限的家庭資源難以滿足老年人更高層次的心理和精神需求，因此必然使養(yǎng)老服務(wù)由家庭內(nèi)部功能轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜V范圍的社會化行為。

以下對我國老年人的養(yǎng)老需求情況進(jìn)行實(shí)證研究，進(jìn)而分析各因素對當(dāng)前養(yǎng)老需求的影響程度。所使用的數(shù)據(jù)來自北京大學(xué)的“全國老年人口健康狀況調(diào)查數(shù)據(jù)庫”中2011年的截面數(shù)據(jù)，調(diào)查對象是北京、天津、河北、山西等22個省份或城市65歲及以上的老年人。本文將老年人社會人口特征、生存需求、醫(yī)療護(hù)理、生活照料和精神需求作為自變量，考察各類因素對老年養(yǎng)老需求的影響大小和顯著性程度。

(一)因變量

本研究將問卷中“老年自評生活狀況”進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，化作“老年需求情況”作為研究的因變量。將老年人養(yǎng)老需求劃分為“有需求”和“無需求”兩類，分別賦值“1”和“2”。根據(jù)研究需要，對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，剔除缺失值后，研究樣本總數(shù)為4383。

(二)自變量

本文使用老年人社會人口因素作為基本變量，將 “生存需求”“醫(yī)療護(hù)理需求”“生活照料需求”和“精神慰藉需求”四個自變量作為養(yǎng)老需求分析的四個維度。變量解釋及賦值情況見表2：

表2　變量的解釋及賦值表

資料來源：根據(jù)北京大學(xué)“全國老年人口健康狀況調(diào)查數(shù)據(jù)”(2011)整理得出。

(三)研究假設(shè)

1.老年人不同的社會人口特征對其養(yǎng)老需求選擇產(chǎn)生影響。年齡越高的老年人其養(yǎng)老需求程度越高，城鎮(zhèn)老年人比農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求程度越高，男性老年人比女性老年人養(yǎng)老需求更高。

2.生存需求是老年養(yǎng)老需求的重要組成部分。生存需求包括維持老年人基本生活的需求因素，包括住房需求、經(jīng)濟(jì)需求，養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本因素。生存需求的缺失將導(dǎo)致老年人晚年生活水平偏低，因此，生存需求是養(yǎng)老需求中的基本需求。

3.醫(yī)療護(hù)理需求是老年養(yǎng)老需求中的關(guān)鍵需求。65歲及以上的老年人多患有慢性疾病，突發(fā)性的疾病更有可能隨時危害老年人的生命。越到生命最后階段，老年人對醫(yī)療護(hù)理需求便越迫切。

4.生活照料需求是老年人需求的核心。照料需求分為多個方面，其中包括自我照料和他人照料。隨著年齡增加，老年人自我照料能力下降，對他人照料的需求逐步增加，這種照料包括衣食住行各個方面，成為老年人最常見的需求。

5.精神慰藉需求是提高老年人晚年生活質(zhì)量的主要因素。良好的家庭氛圍和社區(qū)環(huán)境，能夠有效地滿足老年人精神需求。子女的探望、群體的互動、自我的再發(fā)展可以提高老年人的社會參與程度，提高晚年生存質(zhì)量。

(四)Logistic模型分析結(jié)果

在運(yùn)用Logistic回歸進(jìn)行分析時,本文將社會人口因素、生存需求、醫(yī)療護(hù)理需求、生活照料需求和精神慰藉需求等變量，分步納入自變量組。通過這種方法，不僅可以了解單個自變量的作用是否顯著，還可以了解自變量組整體的作用是否顯著。表3是Logistic回歸分析的結(jié)果，給出的是不同模型下自變量的相對風(fēng)險(xiǎn)比,反映了老年人具有養(yǎng)老需求的可能性。

表3　Logistic回歸分析結(jié)果

續(xù)表3

變 量是否具有老年養(yǎng)老需求模型一模型二模型三模型四3=身體虛弱0.9850.970.9264=體弱多病1.0671.0961.095是否定期體檢1=是(參照組)2=否0.710.7040.693去年醫(yī)療費(fèi)用花銷0=沒有花銷(參照組)1=1000元以下0.5910.8870.5172=1000至1萬元0.6270.970.5683=一萬元以上0.374*1.0960.387生活照料需求居住情況1=與家人同住(參照組)2=獨(dú)居1.3121.3313=養(yǎng)老院0.0000.000近期活動是否由于健康1=很大程度受限(參照組) 因素而受限制2=一定程度受限0.931.0143=無限制0.7710.777精神慰藉需求社會活動參與程度1=幾乎每天(參照組)2=每周一次1.492*3=至少每月一次0.8394有時候0.5425=從不0.721代際支持程度0=沒有支持(參照組)1=1000元以下1.1572=1000至1萬元1.1623=一萬元以上0.823模型總卡方517.106***658.039***666.195***677.23***自由度21323643最大似然對數(shù)值1456.056a1315.123a1306.967a1295.932a模型偽R20.3070.3850.3890.395

注：N=4383；*P<0.05,**P<0.01,***P<0.001。

模型一考察了老年人社會人口因素和生存需求(包括性別、年齡、戶籍、教育程度、主要經(jīng)濟(jì)來源，生活資金是否夠用、家庭經(jīng)濟(jì)水平和擁有社會保險(xiǎn)情況等8個變量)對老年人養(yǎng)老需求的影響。模型卡方檢驗(yàn)表明影響是顯著的。其中,年齡、生活資金是否夠用和家庭經(jīng)濟(jì)水平三個變量的單獨(dú)作用影響明顯。具體而言，男性的養(yǎng)老需求高于女性，年齡越高的老年人養(yǎng)老需求越高，受教育水平越高的老年人養(yǎng)老需求越高；在生存需求中，經(jīng)濟(jì)水平越高者和擁有社會保險(xiǎn)者對養(yǎng)老需求越大。

模型二中加入了醫(yī)療護(hù)理需求(包括自評健康水平、他評健康水平，是否定期體檢和去年醫(yī)療費(fèi)用花銷四個變量)。模型卡方檢驗(yàn)顯示,模型的整體檢驗(yàn)是顯著的，表明新加入的醫(yī)療護(hù)理需求因素顯著地影響了老年人養(yǎng)老需求。其中,自評健康水平的影響最為顯著。具體而言，健康水平差的老年人、醫(yī)療意識水平高及開銷大的老年人養(yǎng)老需求更為明顯。

模型三中增加了生活照料需求(包括居住情況和活動受限情況兩個變量)。模型的整體檢驗(yàn)顯著，表明新加入的生活照料需求因素對老年人養(yǎng)老需求產(chǎn)生了顯著影響。其中，獨(dú)居老人和居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人對于養(yǎng)老的需求程度明顯高于與家人一同居住的老年人，說明親屬的照料能夠一定程度上解決老年人的養(yǎng)老需求。

模型四中增加了精神慰藉需求(包括社會活動參與度和代際支持程度兩個變量)。模型的整體檢驗(yàn)顯著，表明新加入的精神慰藉需求變量組對老年人養(yǎng)老需求有明顯影響。老年人社會活動參與度越高，代際支持水平越高，老年養(yǎng)老需求越大。可見提高老年的社會活動參與水平，增強(qiáng)對老年人的精神慰藉，能夠有效提高老年人晚年生活水平。

從模型一到模型四，隨著變量的增加，模型的決定系數(shù)(R2)由0.307增至0.395，說明模型的解釋能力在不斷增強(qiáng)。表明生存需求、醫(yī)療護(hù)理需求、照料需求和精神慰藉需求是老年養(yǎng)老需求的重要組成。

導(dǎo)致當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)需求出現(xiàn)問題的主要原因有以下幾方面：第一，我國缺乏對養(yǎng)老服務(wù)需求的科學(xué)界定，基本沒有考慮到老年群體差異性所帶來的需求多樣性。因此在養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)時，沒有找到有效的突破點(diǎn)，在實(shí)際操作上片面強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的地位，但不具有服務(wù)多樣性特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老業(yè)并不能有效解決養(yǎng)老需求；第二，我國對養(yǎng)老服務(wù)對象缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估機(jī)制。沒有建立起老年人基本信息數(shù)據(jù)庫，對老年人的健康、收入等基本情況缺乏了解。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于收費(fèi)低、基礎(chǔ)設(shè)施較好、人員配置也相對充足等優(yōu)勢，具有很強(qiáng)的吸引力，使許多可以居家和社區(qū)養(yǎng)老的老年人，紛紛進(jìn)入條件較好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而本應(yīng)得到公共養(yǎng)老服務(wù)的弱勢老年群體反而被排擠在外；第三，對老年人養(yǎng)老需求中的精神保障缺乏認(rèn)識。普遍認(rèn)為老年保障的重心是物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)方面的，認(rèn)為包括精神慰藉在內(nèi)的精神生活在物質(zhì)水平不高的情況下是可以忽略的，政府也缺乏對老年人精神支持方面強(qiáng)有力的保障措施。盡管在法律法規(guī)上強(qiáng)調(diào)了對老年人的精神保障，但缺乏社會氛圍的營造和對年輕一代的“孝道”教育。

五、研究結(jié)論與政策改進(jìn)思路

(一)研究結(jié)論

我國長期以來主要依靠家庭來解決老年人的養(yǎng)老問題，國家則主要對三無、五保以及困難老年群體提供基本養(yǎng)老服務(wù)。政府提供的養(yǎng)老服務(wù)具有計(jì)劃導(dǎo)向性，受到政府所能動用資源多少的約束，并非從老年人具體需求來制定供給計(jì)劃，表現(xiàn)在服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容方面還帶有明顯的政府計(jì)劃性質(zhì)。當(dāng)政府的服務(wù)對象為一小部分老年人時，計(jì)劃性的問題并不明顯，但是在養(yǎng)老服務(wù)逐漸擴(kuò)展到全體老年人群時，就很容易出現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容與老年人多元化的養(yǎng)老需求不相符合的問題，既導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源的浪費(fèi)，又不能有效滿足老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求。因此必須根據(jù)老年人的需求來提供相應(yīng)服務(wù)，或者采取個案管理的辦法，來根據(jù)老年人的需求動態(tài)地調(diào)整服務(wù)計(jì)劃。能夠?qū)崿F(xiàn)以上目標(biāo)的方法包括，以社區(qū)為服務(wù)平臺提供有針對性的服務(wù)；以服務(wù)鏈理論為基礎(chǔ)打造養(yǎng)老服務(wù)的整體供應(yīng)流程；從合理規(guī)范行政界限出發(fā)來明確政府責(zé)任。

圖1　社區(qū)養(yǎng)老為主體的“一體兩翼”養(yǎng)老服務(wù)模式

(二)政策改進(jìn)思路

1.以社區(qū)養(yǎng)老為主體，構(gòu)建“一體兩翼”養(yǎng)老服務(wù)模式

所謂一體是指，以社區(qū)養(yǎng)老為主體；所謂兩翼是指，以居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔助。社區(qū)是聯(lián)結(jié)家庭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的紐帶，可以將家庭養(yǎng)老需求和機(jī)構(gòu)照料服務(wù)轉(zhuǎn)化為社會性的養(yǎng)老服務(wù)。在社區(qū)養(yǎng)老的整體帶動下，老年人在家庭中所獲得的也不再是傳統(tǒng)的家庭老年贍養(yǎng)，而是被納入到社區(qū)平臺的社會化養(yǎng)老。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)揮正常的服務(wù)作用的同時，也可以通過社區(qū)，將自身擁有的專業(yè)化服務(wù)功能，投射到居家老人身上。所以，社區(qū)養(yǎng)老將是養(yǎng)老服務(wù)模式的核心。

應(yīng)從養(yǎng)老服務(wù)管理、人員素質(zhì)、設(shè)施建設(shè)、效果評估等環(huán)節(jié)，形成比較完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)。豐富社區(qū)的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，提高服務(wù)水平，為老年人提供無須離開家庭就能獲得的生活照料服務(wù)。此外，還要總結(jié)和推廣社區(qū)內(nèi)部互助養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，將社區(qū)內(nèi)身體健康的老年人組織起來，使其成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的參與者與提供者；通過對他們開展養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)，既能提高他們自身的防病護(hù)理水平，又能獲得相應(yīng)的服務(wù)工作崗位和收入，同時也為自己未來得到養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造條件。針對我國失能和半失能老年人口世界最多的現(xiàn)狀，還要優(yōu)先發(fā)展社區(qū)老年護(hù)理服務(wù)業(yè)：可由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)部門為老年人建立健康檔案，開展上門診視、體檢、保健咨詢等活動，目的是避免或推遲老年人失能情況的出現(xiàn)，并就此形成集老年病預(yù)防、治療康復(fù)功能于一體的新型社區(qū)老年服務(wù)項(xiàng)目。

2.以服務(wù)鏈理論為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的整體契合

養(yǎng)老服務(wù)鏈?zhǔn)且詽M足老年人養(yǎng)老需求為目的，將相關(guān)企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體及社會力量集中起來，全部加以覆蓋的老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。服務(wù)鏈的對象是有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，服務(wù)目標(biāo)是提供與老年人養(yǎng)老需求相適應(yīng)的養(yǎng)老項(xiàng)目，服務(wù)主體是所有與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的供給主體。在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求與供給的相互契合方面，一定要認(rèn)識到老年養(yǎng)老需求的多層次和多元性，要在供給側(cè)提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理等在內(nèi)的多方面服務(wù)。

圖2　服務(wù)鏈理論下的養(yǎng)老服務(wù)供給與需求

對應(yīng)于老年人養(yǎng)老需求，在服務(wù)鏈理論下就要將養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品按生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的順序加以整合?？蓪⒎?wù)過程分為三個階段：服務(wù)供給、輸送、利用階段。在供給階段，提供養(yǎng)老服務(wù)或產(chǎn)品的企業(yè)、機(jī)構(gòu)要在摸清老年人需求的基礎(chǔ)上制定供應(yīng)計(jì)劃，推出符合要求的項(xiàng)目，并發(fā)布產(chǎn)品、服務(wù)信息。在供給階段，政府也要參與進(jìn)來，與企業(yè)和機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)供給主體；在輸送階段，將符合老年需求的產(chǎn)品和服務(wù)輸送給老年人，其輸送主體是企業(yè)及社會組織；在最終的利用階段，老年人將獲得滿足需求的產(chǎn)品或服務(wù)，這個過程中老年人及其照料者可將服務(wù)的使用心得反饋給服務(wù)提供者，以促進(jìn)老年產(chǎn)品及服務(wù)項(xiàng)目更能貼近老年人的具體需求。

3.充分認(rèn)清政府的管轄界限，完善社會養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境

政府要減少對于社會養(yǎng)老服務(wù)的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場力量，培育新的養(yǎng)老服務(wù)供給主體。政府要促進(jìn)公共服務(wù)均等化及供給能力的提高，并由養(yǎng)老服務(wù)的投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙渲黧w，將主要力量放在提高保障水平和公平性上。要設(shè)計(jì)和頒布養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的采購目錄，明確養(yǎng)老服務(wù)的種類、內(nèi)容并使其具有調(diào)整性。政府的購買流程要透明，要保證養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的公平競爭，同時引進(jìn)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府購買的各項(xiàng)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督。要引入第三方評估機(jī)構(gòu)，形成由政府、公眾和第三方機(jī)構(gòu)形成的評估機(jī)制，以衡量和判斷養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施效果及公眾滿意度。根據(jù)客觀評判結(jié)果，建立服務(wù)供給主體的動態(tài)退出機(jī)制。要在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中納入養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也可以利用市區(qū)內(nèi)閑置的土地或通過改擴(kuò)建閑置房屋，來緩解土地供應(yīng)不足的問題。政府還需要加大對養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)的資金投入力度，一方面增加硬件供應(yīng)，即建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校及直接投資社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；另一方面改善軟件條件，即廣泛宣傳養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，增加養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的薪酬，轉(zhuǎn)變社會對從業(yè)人員的歧視心理；設(shè)置養(yǎng)老護(hù)理員的考試認(rèn)證和持證上崗體系，將資格認(rèn)證與工資、職稱、晉升等評定相掛鉤，構(gòu)建完整的職業(yè)培訓(xùn)、資格認(rèn)證、職務(wù)晉升的運(yùn)轉(zhuǎn)激勵機(jī)制。

[1]辜勝阻、方浪、曹冬梅：《發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略思考》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2015(9)。

[2] [7][17]王延中：《構(gòu)建三位一體中國老年保障體系的基本構(gòu)想》，載《社會保障研究》，2014(3)。

[3]陳英姿、滿海霞：《中國養(yǎng)老公共服務(wù)供給研究》，載《人口學(xué)刊》，2013(1)。

[4]徐恬恬：《從“兩腿蹣跚前行”到“一體兩翼騰飛”——我國養(yǎng)老服務(wù)供給方式研究》，載《社會保障研究》，2013(4)。

[5]王莉莉：《基于“服務(wù)鏈”理論的居家養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用研究》，載《人口學(xué)刊》，2013(2)。

[6]田北海、王彩云：《城鄉(xiāng)老年人社會養(yǎng)老服務(wù)需求特征及其影響因素——基于對家庭養(yǎng)老替代機(jī)制的分析》，載《中國農(nóng)村觀察》，2014(4)。

[8]桂雄：《當(dāng)前我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題和建議》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2015(6)。

[9]辜勝阻：《“未富先老”與“未富先驕”——發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略思考》，載《人民論壇》，2014(12)。

[10]李兵、張航空、陳誼：《基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架》，載《人口研究》，2015(2)。

[11]胡宏偉、汪鈺：《“嵌入式”養(yǎng)老模式現(xiàn)狀、評估與改進(jìn)路徑》，載《社會保障研究》，2015(2)。

[12]姚?。骸丁岸嘀е鄙鐣B(yǎng)老服務(wù)政策的理念與設(shè)計(jì)研究——基于服務(wù)遞送的視角》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》，2015(7)。

[13]景天魁：《創(chuàng)建和發(fā)展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2015(1)。

[14]童星：《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對老齡化》，載《探索與爭鳴》，2015(8)。

[15]倪東生、張艷芳：《養(yǎng)老服務(wù)供求失衡背景下中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015(11)。

[16]李曉琳、吳?。骸都涌焱晟莆覈鐣B(yǎng)老服務(wù)體系》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2015(8)。

(責(zé)任編輯：H)

An Analysis of the Problem of Social Aged Service Supplyand Demand Imbalances and Countermeasures

BIAN ShuLI LinxianSUN Yana

There is an increasing demand for social aging service project triggered by China’s rapid development of the aging population.Government attaches great importance to the aging case,introduced a large number of pension services file and strengthened the pension supply,but the real pension demand constantly enriches along with the development of economy and society,this caused the pension services supply and demand asymmetry,led to the poor effect of China’s aged service.The paper analyzes the cause of existing problems in the field of supply and demand in aged service industry,and discusses the factors that affect the needs of the elderly by Logistic model.Meanwhile,the paper puts forward the idea of taking the community endowment as the main body，using the Service Chain Theory as the guide,clearing government position and so on,in order to promote the development of socialization aging-related work and meet the demands of elderly effectively.

social aged service，imbalance between supply and demand，effective supply

*本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策優(yōu)化研究——基于養(yǎng)老金與財(cái)政動態(tài)契合的視角”(14JJD630012)、國家自然科學(xué)基金“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化：基于養(yǎng)老金給付與財(cái)政補(bǔ)貼的動態(tài)契合視角”(71303101)、 教育部人文社科一般項(xiàng)目“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化下的財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平研究”(13YJCZH003)、遼寧省社科基金“基于適度給付與財(cái)政補(bǔ)貼動態(tài)契合的遼寧‘城鄉(xiāng)?！贫葍?yōu)化研究”(L14BSH007)成果。