水務(wù)糾紛的化解之道

楊英法

【摘要】處理水務(wù)糾紛，是人類長(zhǎng)期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務(wù)糾紛的行政法律機(jī)制和民間自我協(xié)調(diào)機(jī)制，積累了解決、調(diào)處水務(wù)糾紛的豐富歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)有效處理我國(guó)當(dāng)前的水務(wù)糾紛，有助于優(yōu)化區(qū)域水資源合理配置，并維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】水務(wù)糾紛 歷史經(jīng)驗(yàn) 水務(wù)管理體制 【中圖分類號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

水是生命之源，為人類生產(chǎn)生活所須臾不可缺。旱則爭(zhēng)相引水，澇則爭(zhēng)相排水，在水資源的開發(fā)、利用和管理過程中，相關(guān)當(dāng)事人因利益沖突而極易引發(fā)糾紛。處理水務(wù)糾紛，是人類長(zhǎng)期面臨的棘手問題，歷朝歷代都形成了處理水務(wù)糾紛的行政法律機(jī)制和民間自我協(xié)調(diào)機(jī)制，積累了解決、調(diào)處水務(wù)糾紛的豐富歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒之以有效處理水務(wù)糾紛，是可行選擇。

中國(guó)古代水務(wù)糾紛處理的兩種機(jī)制

中國(guó)古代以農(nóng)立國(guó)，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施高度重視，不僅修建過眾多舉世聞名的水利工程，且逐漸建立起完善的水利行政與管理機(jī)制。在古代生產(chǎn)技術(shù)條件下，水對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和百姓生活的意義異乎尋常，故民間因水而生的糾紛經(jīng)常出現(xiàn)。在處理頻繁發(fā)生的水務(wù)糾紛中，中國(guó)古代積累了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，不僅形成了解決民間水務(wù)糾紛的各級(jí)水政機(jī)構(gòu)，而且擁有由水權(quán)法律和水權(quán)習(xí)慣構(gòu)成的水政法律規(guī)范體系。

中國(guó)民間一直存在以爭(zhēng)訟為恥的傳統(tǒng)思想，且官方也存在無訟和惡訟思維，故民間水務(wù)糾紛若不涉及命案或嚴(yán)重干涉，當(dāng)事雙方一般并不愿意對(duì)簿公堂，而是選擇依靠地方士紳等鄉(xiāng)村精英予以協(xié)調(diào)解決，爭(zhēng)取做到“以和為貴”。然從水務(wù)糾紛的處理機(jī)制來看，中國(guó)古代主要存在兩種解決模式。一方面，對(duì)于一般的民間水務(wù)糾紛，往往依靠士紳、渠長(zhǎng)和鄉(xiāng)約等地方精英自行調(diào)處；另一方面，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、關(guān)涉較大的水務(wù)糾紛，可通過國(guó)家行政法律機(jī)制解決?？h衙承擔(dān)了民間水務(wù)糾紛的主要審斷工作，若不服判決，還可向州廳等上級(jí)衙門上訴。中國(guó)古代水政法律較為粗疏，且以懲處水利犯罪為主，直接對(duì)水務(wù)糾紛進(jìn)行民事規(guī)范的條文很少。對(duì)此，州縣衙門在審處水務(wù)糾紛案件時(shí)往往依據(jù)地方水權(quán)習(xí)慣或灌區(qū)水利法規(guī)并參酌情理論斷。

當(dāng)前水務(wù)糾紛處理存在的問題

水權(quán)確權(quán)改革遲緩，難以借助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行合理配置。目前，我國(guó)的水務(wù)管理工作主要憑借各級(jí)水務(wù)局構(gòu)成的行政體系進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。對(duì)于因農(nóng)田灌溉、城鎮(zhèn)供水、工業(yè)用水等產(chǎn)生的水務(wù)糾紛，一般由所屬縣市水務(wù)局或?qū)拥懒饔蜻M(jìn)行統(tǒng)一管理的水務(wù)局進(jìn)行行政調(diào)解。從解決模式上看，未超出傳統(tǒng)水務(wù)糾紛一般由縣衙長(zhǎng)官進(jìn)行調(diào)解的范疇，只不過隨著現(xiàn)代行政體系的完善，水務(wù)糾紛處理的部門歸屬更加明確。從世界范圍來看，水務(wù)糾紛的處理一般要在水權(quán)明晰的基礎(chǔ)上依法調(diào)處或裁決。然而在我國(guó)，水資源屬于國(guó)家所有，民眾只享有河流湖塘等水資源的使用權(quán)。因水權(quán)歸屬不明確，農(nóng)村中普遍存在“水資源屬于國(guó)家，不用白不用”的觀念，以致民間水務(wù)糾紛較為普遍，各地在水資源的開發(fā)中也存在重使用而輕保護(hù)乃至浪費(fèi)水源的問題，也難以借助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行合理配置。

水務(wù)糾紛呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，但部門歸屬并不一致。對(duì)于各類水務(wù)糾紛，我國(guó)現(xiàn)行的水務(wù)管理體制存在部門歸屬不一的問題，如對(duì)于傳統(tǒng)的民間灌溉水源糾紛，一般歸各級(jí)水務(wù)局處理，對(duì)于水污染、水生態(tài)破壞等水環(huán)境問題引發(fā)的水務(wù)糾紛，則一般歸環(huán)境保護(hù)部門管轄。行政管轄的分頭存在，明顯降低了水務(wù)糾紛的處置效率，且不利于充分調(diào)動(dòng)相關(guān)行政資源構(gòu)建水務(wù)糾紛的統(tǒng)一應(yīng)急處理機(jī)制。

水務(wù)糾紛處理的法律機(jī)制不健全，司法適用的靈活性與原則性拿捏不準(zhǔn)?，F(xiàn)行《水法》主要側(cè)重為水資源開發(fā)、水環(huán)境保護(hù)和水務(wù)管理，而缺乏對(duì)水務(wù)糾紛處理的具體規(guī)定，且因我國(guó)水權(quán)歸屬不夠清晰，對(duì)于很多水務(wù)糾紛的處理也很難依據(jù)現(xiàn)行《水法》進(jìn)行裁決。另外，在現(xiàn)行水務(wù)司法中，一些部門對(duì)司法適用的原則性與靈活性拿捏不準(zhǔn)。水務(wù)糾紛大多與水域的自然特點(diǎn)和使用歷史有關(guān)，其實(shí)諸多農(nóng)村的水務(wù)糾紛并不完全適用法律裁決，而只能依靠行政調(diào)解或其他社會(huì)機(jī)制予以協(xié)調(diào)解決。此外，其他與水相關(guān)的幾部法律如《防洪法》《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》，雖已意識(shí)到水問題的存在，但對(duì)水務(wù)管理立法重要性的認(rèn)識(shí)仍顯不足，且水務(wù)管理分屬水利、建設(shè)、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)，至今尚缺乏一部協(xié)調(diào)水務(wù)糾紛民事關(guān)系的專門法。

借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，處理現(xiàn)實(shí)水務(wù)糾紛

第一，依據(jù)水問題新特點(diǎn)，構(gòu)建水務(wù)糾紛處理的統(tǒng)一管理機(jī)制。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源短缺的矛盾也越發(fā)突出，水務(wù)糾紛不僅依然存在且呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)。當(dāng)前，水務(wù)糾紛除傳統(tǒng)的民間農(nóng)業(yè)灌溉糾紛外，還出現(xiàn)了因水環(huán)境問題引發(fā)的水污染糾紛等新現(xiàn)象。然水務(wù)糾紛的行政管轄卻分屬水利、環(huán)保和水建等不同部門。現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然不能完全依仿古代，以地方行政長(zhǎng)官總覽一切，但各部門之間至少應(yīng)當(dāng)構(gòu)建穩(wěn)定的信息共享和共同平臺(tái)，形成水務(wù)糾紛處理的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，推動(dòng)水務(wù)管理立法工作，出臺(tái)水務(wù)糾紛處理的專業(yè)法規(guī)。古代，官方和民間都存在惡訟、息訟心理，民間水務(wù)糾紛一般不通過司法途徑解決。只是在民間水務(wù)糾紛牽涉命案或干涉重大，才會(huì)采用司法渠道解決。歷史上形成的處理水務(wù)糾紛的習(xí)慣，成本低且切實(shí)有效，今天仍應(yīng)尊重和利用。不過，現(xiàn)在已進(jìn)入法治社會(huì)，在當(dāng)今的水務(wù)糾紛的處理中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)依法管理意識(shí)，加強(qiáng)水務(wù)立法與水務(wù)管理新情況、新問題的配套互動(dòng)，推動(dòng)水務(wù)管理的立法工作，為水務(wù)管理提供法律保障。同時(shí)，水務(wù)糾紛一般屬于民事糾紛，應(yīng)當(dāng)針對(duì)水務(wù)糾紛的現(xiàn)狀，出臺(tái)一部專業(yè)規(guī)范水務(wù)糾紛民事法律關(guān)系的法律，借以提升水務(wù)糾紛法律處理機(jī)制的針對(duì)性。

第三，依靠民間社會(huì)團(tuán)體，構(gòu)建水務(wù)糾紛的自我調(diào)解機(jī)制。古代水務(wù)糾紛多發(fā)生于農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域的家族之間、村鎮(zhèn)之間乃至縣域之間，此類范圍多為國(guó)家行政力量控制薄弱的地區(qū)，國(guó)家對(duì)此類地區(qū)的控制必須依靠士紳、鄉(xiāng)約等鄉(xiāng)村精英得以實(shí)現(xiàn)。因而，在古代的民間水務(wù)糾紛中，地方士紳、堰長(zhǎng)等鄉(xiāng)村精英往往能發(fā)揮關(guān)鍵作用，實(shí)際負(fù)責(zé)大部分民間水務(wù)糾紛的調(diào)解事宜。鄉(xiāng)村精英往往本著“以和為貴”的原則居中調(diào)處，且具有一定的社會(huì)威信，不僅可以使水務(wù)糾紛得以有效化解，而且有助于促進(jìn)民間和睦。如今，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深層變化，民間鄉(xiāng)紳等傳統(tǒng)精英階層已經(jīng)消失。但是一定社會(huì)范圍內(nèi)，擁有一定社會(huì)公譽(yù)和公信的權(quán)威組織或個(gè)人依然存在，尤其是村鎮(zhèn)社區(qū)組織可以承擔(dān)農(nóng)村家族和村鎮(zhèn)之間的水務(wù)糾紛協(xié)調(diào)工作。若發(fā)生水務(wù)糾紛，完全可以借助各級(jí)鄉(xiāng)村、社區(qū)自治組織參與調(diào)處，尤其需要構(gòu)建起水務(wù)糾紛處理的民間自我協(xié)調(diào)機(jī)制。

第四，推進(jìn)水權(quán)體制變革，構(gòu)建水資源配置的市場(chǎng)機(jī)制。在古代，江河湖塘所流經(jīng)的村域，除國(guó)家負(fù)責(zé)管理的大型水利工程和大江大河外，一般的鄉(xiāng)村渠堰河道、水塘湖泊等一般擁有明確的歸屬，或?qū)儆谝淮逅校驅(qū)儆诖鍍?nèi)某個(gè)家族所有，且這種產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系一般在渠冊(cè)、水例等民間鄉(xiāng)約中得到確認(rèn)。故而，民間水務(wù)糾紛的處理實(shí)際上存在產(chǎn)權(quán)明晰的制度環(huán)境，無論采取何種處理方式，相對(duì)明確的水權(quán)都為此類紛爭(zhēng)的解決提供了基本條件。在我國(guó)當(dāng)前的水務(wù)管理中，水資源理論上歸國(guó)家所有，而所謂水務(wù)糾紛實(shí)際是水的使用權(quán)紛爭(zhēng)。在水權(quán)國(guó)有體制下，民眾必然認(rèn)為都享有平等的使用權(quán)，此種認(rèn)識(shí)既是導(dǎo)致民間水務(wù)糾紛發(fā)生的根源，也是制約糾紛處理的障礙。實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提質(zhì)增效的重要路徑。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定推進(jìn)水權(quán)體制變革，進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)河道、水塘等水源的所有權(quán)，堅(jiān)持誰(shuí)擁有、誰(shuí)治理、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和水資源特點(diǎn)，形成合理的水資源價(jià)格生成機(jī)制，依靠市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行合理配置。

（作者單位：河北工程大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①丁渠：《我國(guó)古今水事糾紛解決方法的比較研究》，《中國(guó)農(nóng)村水利水電》，2008年第2期。

責(zé)編/潘麗莉 孫娜