權(quán)力清單的行政法屬性分析

摘 要：權(quán)力清單是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的一種有效方式，通過(guò)權(quán)力清單使國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行在公眾視野之中，使民眾明晰行政機(jī)關(guān)的職權(quán)歸屬和范圍，對(duì)合理規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，保證對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，維護(hù)公民權(quán)益有重要意義。權(quán)力清單似乎從表面上理解就是一種權(quán)力列舉的實(shí)施行為，但在實(shí)質(zhì)上，其具有重要的行政法價(jià)值，并具有明顯的行政法屬性。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；概念；法律屬性

1 權(quán)力清單的概念

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中的表述，實(shí)施權(quán)力清單的目的是用“制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，其內(nèi)容可以理解為公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，范圍是黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域，并具體到?jīng)Q策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。可見(jiàn)，權(quán)力清單不是簡(jiǎn)單的將行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行羅列，其中還涉及到?jīng)Q策、實(shí)施等實(shí)體性和程序性問(wèn)題。有觀點(diǎn)將權(quán)力清單定義為“權(quán)力清單是指通過(guò)一個(gè)文本 （該文本或者是正式的規(guī)范文本、或者是非正式的內(nèi)部文本），對(duì)行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括行政系統(tǒng)作為一個(gè)機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力范疇和各職能部門(mén)作為一個(gè)非系統(tǒng)的職能范疇，乃至于作為一個(gè)機(jī)構(gòu)所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關(guān)文本”。1這種觀點(diǎn)對(duì)權(quán)力清單的形式表述的較詳細(xì)，但僅認(rèn)為權(quán)力清單就是職能范疇的列舉，沒(méi)有反應(yīng)出其在程序性方面的限制作用。相較之下，“由有權(quán)主體通過(guò)一定的法律程序制定出來(lái)的關(guān)于權(quán)力數(shù)量、種類(lèi)、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等具有法律約束力的文本或文件”2，這種觀點(diǎn)的表述更為全面。

2 權(quán)力清單具有行政法屬性

（一）權(quán)力清單內(nèi)容以限制行政權(quán)力為主

雖然《決定》將黨務(wù)也列入權(quán)利清單的權(quán)力公開(kāi)范圍內(nèi)，但在我國(guó)政治環(huán)境中，雖然黨的政策活動(dòng)對(duì)國(guó)家整體起到絕對(duì)的指引作用，但是其主要還是是綱領(lǐng)性和宏觀上的，普通群眾一般不會(huì)質(zhì)疑。但是行政活動(dòng)牽扯到具體社會(huì)生活的方方面面，對(duì)民眾的各方面都產(chǎn)生影響，而且不可否認(rèn)的是，由于之前很長(zhǎng)一段使其行政活動(dòng)的不規(guī)范導(dǎo)致民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度不斷下降，官民關(guān)系比價(jià)緊張，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，政府決策在民間甚至開(kāi)始出現(xiàn)“塔西佗效應(yīng)”3的跡象。因此，權(quán)力清單的一個(gè)主要目的就是使政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督和了解，從而緩解社會(huì)關(guān)系，改善政府形象。

（二）制定權(quán)力清單涉及法律和權(quán)力的處置

制定權(quán)力清單的過(guò)程就是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行梳理矯正的過(guò)程。當(dāng)前規(guī)定政府機(jī)關(guān)權(quán)力的法律文件數(shù)量龐大，行政機(jī)關(guān)的職能配置并不完全合理，有的行政職權(quán)要么是主體重疊，要么是主體模糊，制定權(quán)力清單首先就要理清行政權(quán)力的歸屬，而這其中就可能會(huì)為了權(quán)力配置更合理對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行增減等處置，甚至為了該目的對(duì)相關(guān)的法規(guī)文件進(jìn)行停廢。不過(guò)這一般只涉及法規(guī)，而不會(huì)改變法律的規(guī)定。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的處置與個(gè)別法規(guī)或文件的停廢就屬于法律活動(dòng)的過(guò)程，當(dāng)然也就隨之屬于行政法范圍。

（三）權(quán)力清單屬于行政組織法的范疇。

“行政組織法是關(guān)于行政組織的職能權(quán)限，編制管理以及公務(wù)員錄用管理等內(nèi)容的法律制度”4權(quán)力清單在一定程度上是行政機(jī)關(guān)組織編制的簡(jiǎn)略版。任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)都有一定的組織制度，其中包括了權(quán)力、人事、程序等事項(xiàng)，權(quán)力清單將行政機(jī)關(guān)享有的權(quán)力、行使權(quán)力的程序、具體行使權(quán)力的主體，這些事項(xiàng)一并規(guī)定列舉，這實(shí)際上就是對(duì)行政組織法的一種簡(jiǎn)單化的表述，目的是是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)涉及行政法律關(guān)系的事項(xiàng)清楚明了。

（四）權(quán)力清單具有實(shí)體法性質(zhì)和監(jiān)督規(guī)則性質(zhì)

實(shí)體法指規(guī)定當(dāng)事人在某種法律關(guān)系中的存在、地位或資格和權(quán)能等實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱(chēng)。5權(quán)力清單以權(quán)力列舉的形式明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的權(quán)力地位進(jìn)行了規(guī)定，涉及到權(quán)力的處分，“既清理了行政主體改變行政相對(duì)人利益關(guān)系的行為方式，也清理了在這個(gè)改變過(guò)程中行政主體所采用的手段和方式”6.因此說(shuō)權(quán)力清單是具有實(shí)體法性質(zhì)的。

（五）權(quán)力清單有監(jiān)督規(guī)則性質(zhì)

權(quán)力一旦暴露在陽(yáng)關(guān)下，便失去了灰色空間與黑暗地帶，就無(wú)法再肆意妄為。權(quán)力清單將權(quán)力的歸屬與運(yùn)作直觀明了的公之于眾，方便了公眾辦理事務(wù)，節(jié)省了成本。更重要的是它一方面改變了權(quán)不可知，則威不可測(cè)的政府形象，將政府服務(wù)人民的本質(zhì)展示于公眾，使公眾進(jìn)一步了解政府的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，改變對(duì)政府“權(quán)力衙門(mén)”的固有印象；另一方面則提高了社會(huì)監(jiān)督政府的熱情，為監(jiān)督政府權(quán)力提供有效的參考，遏制政府部門(mén)權(quán)力行使不規(guī)范現(xiàn)象。

權(quán)力清單具有行政法的屬性，但要真正發(fā)揮應(yīng)有的效力還需進(jìn)一步完善相關(guān)的法律規(guī)定和配套體系，保證制定主體的客觀公正，同時(shí)要處理好實(shí)踐中權(quán)力清單與相關(guān)法律法規(guī)在適用上的出現(xiàn)的沖突。

參考文獻(xiàn)

[1]關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法價(jià)值研究》，載《江漢論壇》2015年第1期。

[2]林孝文：《論地方政府權(quán)力清單的法律屬性》，載《求索》2015年第8期。

[3]塔西佗效應(yīng)指當(dāng)政府部門(mén)或某一組織失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話(huà)還是假話(huà)，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說(shuō)假話(huà)、做壞事。

[4]馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》 （第二版），中國(guó)政法大學(xué)出版社 2012 年版，第 23 頁(yè)。

[5]羅豪才，湛中樂(lè)主編：《行政法學(xué)》（第三版），北京大學(xué)出版社，2012年1月第3版，第14頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

韓義良（1988-），男，山東濰坊人。