解碼：長江如何打造黃金水道

張建林+丁鎮(zhèn)

長江是中國第一、世界第三大河流，目前長江干線貨運量約20億噸，位居全球內(nèi)河第一，為密西西比河、萊茵河的4倍和10倍。長江經(jīng)濟帶覆蓋11個省（市），包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重慶、云南、貴州，面積205.1萬平方公里，占國土面積約21.4%，國內(nèi)生產(chǎn)總值23.6萬億元人民幣，占全國約40.9%。長江經(jīng)濟帶橫跨我國東中西三大區(qū)域，具有獨特優(yōu)勢和巨大發(fā)展?jié)摿?。改革開放以來，長江經(jīng)濟帶已發(fā)展成為我國綜合實力最強、戰(zhàn)略支撐作用最大的區(qū)域之一。

飛躍

長江是中華民族的母親河，根據(jù)《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，長江內(nèi)河航道長為8.9萬公里，高等級航道里程為0.67萬公里，真正通航航道為2838公里。雖然長江水系延綿萬里，但是沒有精心經(jīng)營，有規(guī)劃地開發(fā)，也是難以發(fā)揮其重大作用的。此前長江航務管理局局長唐冠軍在接受媒體采訪時表示，近些年來，長江航運迎來了飛躍！最集中的表現(xiàn)就是在貨運量上。

“在黨和國家的高度重視下，長江航運貨運量發(fā)生了翻天覆地的變化，在新中國成立時的貨運量是400多萬噸，改革開放之前達到3000萬噸，2014年實現(xiàn)了20.6億噸?！彼硎?，目前長江成為了當今世界當之無愧運量最大、運輸最繁忙的通航河流。長江干線橫貫東西，支流溝通南北。這個天然大通道，把長江經(jīng)濟帶九省二市有機連接在了一起，也讓長江經(jīng)濟帶有了依托黃金水道發(fā)展的資本。

展望

根據(jù)2014年《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2014〕39號）文件對長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位規(guī)劃，未來長江經(jīng)濟帶要打造為具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶，要成為東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶，要成為沿海沿江沿邊全面推進的對內(nèi)對外開放帶，要成為生態(tài)文明建設的先行示范帶。

如何發(fā)揮長江黃金水道的作用，才能更好地服務長江經(jīng)濟帶呢？對此，唐冠軍強調(diào)，長江黃金水道當先行！他表示，長江是貨運量位居全球內(nèi)河第一的黃金水道，長江通道是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線。“所以我們要發(fā)揮長江黃金水道作為構建長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊的主骨架作用，以沿江重點港口為節(jié)點，統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道建設，加強各種運輸方式的銜接和綜合交通樞紐建設。”

同時他指出，為把長江經(jīng)濟帶構建成為東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶，更好地發(fā)揮其連接東、中、西部的主通道作用，要著力長江下游江海航運一體化建設、提高現(xiàn)代化服務水平，積極發(fā)揮長江黃金水道溝通東中西區(qū)域互動合作協(xié)調(diào)發(fā)展的主動脈作用。其中讓人不容忽視的是，長江經(jīng)濟帶是橫貫我國腹心地帶，涉及20%以上的國土面積，集聚了全國國內(nèi)生產(chǎn)總值40%以上，很多產(chǎn)業(yè)占全國的半壁江山，也形成了長江三角洲、長江中游和成渝三大城市群以及若干區(qū)域性中心城市，所以在服務好長江經(jīng)濟帶的時候，要積極發(fā)揮長江黃金水道流域產(chǎn)業(yè)布局和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主支撐作用。

據(jù)了解，長江經(jīng)濟帶分布有1個自由貿(mào)易區(qū)，3大航運中心，3個保稅港區(qū)，16個主要港口，26個水運開放口岸，同時還有一大批陸路和航空開放口岸，是我國外向型經(jīng)濟規(guī)模較大、發(fā)展較快的區(qū)域，絲綢之路經(jīng)濟帶具有高度重合性。因此，唐冠軍表示，要服務好長江經(jīng)濟帶，必須充分利用好長江經(jīng)濟帶海陸雙向開放區(qū)位資源，加強與絲綢之路經(jīng)濟帶、21世紀海上絲綢之路銜接互動，才能更好地發(fā)揮長江推動沿海沿江沿邊全方位開放的主動力作用。

另外，他指出，長江經(jīng)濟帶是我國重要的人口密集區(qū)和產(chǎn)業(yè)承載區(qū)，面對日益增大的生態(tài)環(huán)境壓力，“我們必須強化長江水資源保護和合理利用，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，著力轉變長江航運發(fā)展方式，把長江黃金水道構建成生態(tài)文明先行示范的主陣地?！?/p>

難題

滾滾長江東逝水，雖然目前長江貨運量巨大，但是繁榮背后也有一些不足。長江航務管理局局長唐冠軍透露，目前長江黃金水道存在的四大問題，這在一定程度上制約了黃金水道的進一步建設和發(fā)展：

長江干線航道總體上呈現(xiàn)“兩頭深、中間淺”（上游庫區(qū)航道和下游深水航道）的格局，首當其沖的是通過能力受到限制。據(jù)了解，長江最大的“腸梗塞”位于三峽樞紐，目前三峽船閘通過能力已經(jīng)趨于飽和，成為了長江通行的瓶頸，船舶來到三峽樞紐長時間待閘已經(jīng)成了常態(tài)。據(jù)悉，三峽船閘的通航能力為雙向1億噸，而實際上2014年便達到了1.2億噸，已經(jīng)超過了設計能力的20%?，F(xiàn)在每天約有200多艘船積壓在壩上壩下，停留的時間一般在40個小時以上。此外，受長江上早期建成的一些橋梁凈空高度的限制，大的船進不來，也制約了通航能力。

其次是長江航運發(fā)展質(zhì)量較差，整體水平亟待提高。據(jù)了解，目前長江上航運的企業(yè)有2800多家，但是這些企業(yè)普遍存在散、小、弱的情況，效益也不高。同時，目前在長江上航行的船型的標準化程度也不高，航運專業(yè)化水平相對比較低，發(fā)展質(zhì)量與國外發(fā)達國家航運相比還有差距。

此外，長江流域綜合運輸體系是最薄弱的環(huán)節(jié)，加快長江航運集疏運體系建設尤為重要。例如，2014年長江通過水鐵聯(lián)運的運量才5000萬噸，只占整個長江貨運量的2%，而發(fā)達國家的水鐵聯(lián)運的比例高達30%，美國甚至高達40%，兩相比較下，長江的劣勢非常突出。而根據(jù)有關研究，水鐵聯(lián)運每提高1%，它的地區(qū)綜合運輸效率就會提高10%。

而在2015年長江航運管理體制未改革之前，管理問題也大大制約了長江的發(fā)展。此前長江上有多個部門在管理，被人形容為“九龍治水”，在涉及水資源的綜合利用上，部門職能存在交叉。這樣的管理體制與建設長江經(jīng)濟帶這個大要求相比很不適應。

辦法

針對上述問題，國務院在2014年和2016年先后出臺了《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》國發(fā)〔2014〕39號、長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）、《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》等政策文件，希望從根本上去解決這些問題。

2014年發(fā)出的《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》國發(fā)〔2014〕39號文件提出了解決問題的方法和方向。即長江黃金水道要增強干線航運能力，加快實施重大航道整治工程，并積極推進航道整治和梯級渠化，改善支流通航條件。同時以航運中心和主要港口為重點，加快鐵路、高等級公路與重要港區(qū)的連接線建設，強化集疏運服務功能，提升貨物中轉能力和效率，加強集疏運體系建設，解決“最后一公里”問題。針對三峽樞紐問題，將會挖掘三峽及葛洲壩既有船閘潛力，完善公路翻壩轉運系統(tǒng)，加快三峽樞紐水運新通道和葛洲壩樞紐水運配套工程前期研究工作，擴大三峽樞紐通過能力。同時將會合理布局過江通道，統(tǒng)籌規(guī)劃建設過江通道，加強隧道橋梁方案比選論證工作，充分利用江上和水下空間，推進鐵路、公路、城市交通合并過江。

長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）則對長江加強各種運輸方式有機銜接，完善綜合交通運輸體系作出了進一步指示。針對長江經(jīng)濟帶港口水鐵聯(lián)運發(fā)展，唐冠軍表示，一方面建議國家層面制定一個長江經(jīng)濟帶港口水鐵聯(lián)運布局規(guī)劃，從頂層設計入手，明確水鐵聯(lián)運發(fā)展目標和階段性發(fā)展指標。另一方面要明確國家主要港口集疏運體系“最后一公里”基礎設施建設的責任主體，因為以前進港鐵路到底是港口企業(yè)負責還是鐵路總公司負責并不明確，所以要落實這個主體責任和落實配套的建設資金。此外，要建立良好的運行機制，出臺引導性的政策鼓勵水鐵聯(lián)運，同時要構建水鐵聯(lián)運的信息平臺，提供信息服務等，這樣才能讓黃金水道真正產(chǎn)出黃金。

針對長江黃金水道發(fā)展和管理問題，今年出臺的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》都作出了詳細地指導。其中《關于深化長江航運行政管理體制改革的意見》以“政事企分開、責權利統(tǒng)一、一體化管理、一條龍服務”為原則，在三個方面進一步解放和發(fā)展長江航運生產(chǎn)力，此次深化長江航運行政管理體制改革，是自1984年以來長江行政管理體制的又一次重大改革，涉及范圍廣、調(diào)整幅度大、職能轉變徹底。

對比

珠江黃金水道與長江黃金水道相比，差距在哪里，優(yōu)勢又在哪里？珠江航務管理局法規(guī)處處長趙剛表示，長江能夠成為全國三大重點戰(zhàn)略之一，是有它幾個方面基礎的。首先作為中國第一條至關重要的大江大河，這個地位是無可取代的，再次，從2006年開始，長江一直都是直接由中央管理，由中央投資的。2006年為了推進長江黃金水道建設，由上海牽頭九省二市一同合作，組建了長江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)機制，正是這種完善的配套機制，讓長江的貨運量從7億噸到10億噸，再到13億噸，一直到現(xiàn)在的21億噸，極大地推動了整個沿江經(jīng)濟的發(fā)展?！按蠼蠛拥乃\要發(fā)展得好，沿岸管理需要一體化，統(tǒng)一管理才能發(fā)揮水運最大的作用?！壁w剛說道，珠江雖然是僅次于長江的國內(nèi)第二大內(nèi)河航運水系，但是珠江的管理是地方體制，所以相對來講，管理上協(xié)調(diào)較難，體制上存在一定影響。

對此，珠江航務管理局規(guī)劃處處長雍清贈也表示認同，他指出，從管理體制來說，長江屬于中央管理，政令暢通，對于水運基礎設施建設的資金來源比較有保障，珠江屬于地方管理，每個地方政府考慮到地區(qū)效益，政令相對較難統(tǒng)一施行，同時基礎設施建設資金來源難以保障。

而從區(qū)域歷史維度來看，趙剛認為，早期珠江的發(fā)展?jié)摿σ约敖?jīng)濟增長點要比長江優(yōu)越的。“長江口主要的經(jīng)濟增長點是上海一個極，而珠江口有連接香港、澳門、廣州和深圳在內(nèi)的大珠三角區(qū)經(jīng)濟區(qū)這樣一個大的發(fā)展極，這個發(fā)展極改革開放以來一直是中國乃至世界經(jīng)濟發(fā)展的引擎，從整個大的戰(zhàn)略方針以及這個產(chǎn)業(yè)完整性來看，珠江口這個帶動能力以及經(jīng)濟牽頭作用是要比長江大得多的，甚至從改革開放初期看來，珠江是要比長江強的?！壁w剛表示，隨著經(jīng)濟發(fā)展，長江水運貨運量越來越好，超過了珠江很多，“實際上歸根到底還是它這個一體化的管理作用?！?/p>

雍清贈介紹，其實這與沿江政府是否重視水運有關，他指出，長江流域面積大，流經(jīng)九省兩市，長江沿岸省區(qū)歷史以來就重視沿用水源，很多產(chǎn)業(yè)都在沿岸兩邊布局，這些因素都促成了長江水運貨運量上升。而珠江水遠歷來相對沒有那么受重視，近十來年，地方政府才開始意識到水運的重要性，沿江產(chǎn)業(yè)布局開始增多，再加腹地面積比長江小，所以貨運量相對較低?！按送?，長江航運條件好，港口基礎設施完善，尤其是目前長江經(jīng)濟帶為國家三大重點戰(zhàn)略之一，投入多、涉及范圍大等，這些條件都是珠江無法比得上的?！笨v然如此，珠江水運還是有自己的亮點及優(yōu)勢的，據(jù)了解，2015年，珠江內(nèi)河集裝箱吞吐量1073萬TEU，約占全國內(nèi)河港口集裝箱吞吐量的40%。

建議

他山之石，可以攻玉。熟悉珠江水運行業(yè)發(fā)展的資深水運人士謝銳亮表示，由于珠江水系橫跨諸多省市的不同行政區(qū)劃，要建設黃金水道，關鍵是要形成珠江“黃金水道”建設利益共同體，共同參與，合作開發(fā)，才能打造好珠江“黃金水道”。

他指出，珠江應充分利用珠江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)會，達成珠江黃金水道建設基本共識，明確共建原則，共建范圍和共建機制。同時要積極融入沿江樞紐型城市建設，形成沿江市、局（廳）長對話機制，通過強化航運保障促進沿江經(jīng)濟發(fā)展，通過沿江經(jīng)濟發(fā)展帶動珠江航運發(fā)展逐步形成利益共同體?！爱斍按蛟熘榻S金水道，珠江航運發(fā)展?jié)摿Υ?、最符合未來發(fā)展趨勢的是集裝箱運輸?！敝x銳亮表示，推進珠江內(nèi)河船舶大型化，把集裝箱船舶標準化作為船型標準化建設的重點，也可優(yōu)先考慮江海直達和江海聯(lián)運船型。同時大力疏浚加深的珠江航道的水深，重點解決港口功能單一的問題，加快改善港口結構不合理的狀況。

他介紹道，目前珠江要打造黃金水道，還要爭取中央對珠江的政策支持。珠江“黃金水道”建設存在保障支持系統(tǒng)基礎薄弱、涉及上游貧困省區(qū)市多、建設周期長等難題，所以中央對珠江“黃金水道”建設的支持是關鍵。他建議，“目前我國已經(jīng)有《民航法》、《鐵路法》、《公路法》、《港口法》、《航道法》，但是卻沒《水運法》，建議國家有關部門加快立法步伐，推動珠江‘黃金水道的有序開發(fā)?！?/p>

此外，他還建議，要打造珠江黃金水道，離不開宣傳引導。珠江黃金水道是“中國夢”在珠江水系的具體表現(xiàn)，承載了水系人民和水運的期盼，但黃金水道建設的意義還沒被大家充分了解，建設的難題還不被理解支持，所以更需要宣傳先行，為“黃金水道”建設進行“鼓”和“呼”。