我國發(fā)電配額和綠證交易制度實施對策建議

陳彥博 肖思吟

摘要：本文在歸納現行可再生能源消納配套政策的基礎上，結合新能源產業(yè)與政策的共生互動關系，論述了推行發(fā)電配額和綠證交易制度的必要性和必然性，并對接下來發(fā)電配額和綠證交易制度的順利實施，提出了相關對策建議。

關鍵詞：可再生能源發(fā)電配額制 綠色電力證書 推行實施 對策建議

我國高度重視可再生能源的發(fā)展，2009年底我國承諾，到2020 年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右。2014年6月，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上強調，要推動能源生產和消費革命，大力發(fā)展可再生能源。近年來，我國出臺了一系列有力措施，可再生能源發(fā)展取得了舉世矚目的成就，其中2015年底全國水電裝機容量3.2億千瓦，占全球四分之一、世界排名第一；風電裝機高速發(fā)展，2012年6月超過美國成為世界第一風電裝機大國；2015年底光伏發(fā)電累計裝機容量4318萬千瓦，超越德國成為全球光伏發(fā)電裝機容量最大的國家。與此同時，電網基礎設施建設、新能源電力消納技術以及輸配售電機制等發(fā)展卻沒有跟上可再生能源快速發(fā)展的步伐，導致了越來越嚴重的“棄風棄光”問題。以風電為例，2015年全國棄風損失電量創(chuàng)下新高，達339億千瓦時①，2010—2015年因棄風造成的電量損失達998億千瓦時，接近于三峽與葛洲壩兩座水電站2015年發(fā)電量之和，造成電費直接損失539億元。能否解決好棄風棄光問題，既是電改的重要內容，也是衡量電改成敗的標志，更是能源革命能否成功的關鍵。

一、我國現行可再生能源電力發(fā)展配套消納措施

國際上促進可再生能源發(fā)展政策主要有配額制（RPS）、強制購買（Feed -in Law）、競爭性招標制（NFFO）、綠色證書（GCS）和特許經營（Concession）等。我國實施的是強制入網制度（即Feed-in Law）和分類上網電價與費用分攤制度。2007年我國《可再生能源發(fā)展中長期規(guī)劃》中明確提出，為保證規(guī)劃目標的實現，將采取強制性市場份額等系列政策措施支持可再生能源的發(fā)展，提高可再生能源在能源結構中的比例。2009年，《中華人民共和國可再生能源法》（修正案）將可再生能源發(fā)電全額保障性收購確立為一項基本法律要求。2010年，國務院發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》，明確提出要實施新能源配額制，落實新能源發(fā)電全額保障性收購。雖然按照《可再生能源法》和有關規(guī)章制度，應該對可再生能源電力給予全額保障性收購，但目前許多地方出現嚴重的棄水、棄風、棄光現象及各地大干快上煤電項目的趨勢表明，非化石能源目標的實現還有許多深層次的體制機制問題待解決，這表明了法律沒有得到有效執(zhí)行，表明了風電、光電與煤電等常規(guī)電源之間存在激烈博弈，反映了電價補貼缺口、相關政策不夠完善等問題。為此，我們必須結合能源發(fā)展形勢和電力體制改革進程，運用量化考核指標及具體抓手，進行可再生能源政策和機制創(chuàng)新。

二、推行發(fā)電配額和綠證交易制度的必要性和必然性

以市場機制為基礎，關注各方利益，充分調動各市場主體的積極性，才能使可再生能源電力消納問題得到根本解決?？稍偕茉磁漕~制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是政府為培育可再生能源市場、使可再生能源發(fā)電量達到一個有保障的最低水平而采用的強制性政策手段，其概念最初在上世紀90年代由美國風能協(xié)會在加利福尼亞公共設施委員會的電力體制改革項目中提出，隨后這項政策以各種形式被傳播到多個國家。2001年，可再生能源配額制為澳大利亞在全球范圍內首先正式運行，近年來在世界許多國家的能源政策領域得到了廣泛應用。同時，根據國外相關經驗，單純依靠政府監(jiān)督實施可再生能源配額制，難以有效解決發(fā)電企業(yè)、電網企業(yè)積極性問題。在實施過程中引入綠色證書交易，讓電力企業(yè)既可以自己生產綠色電力，也可以綠色證書市場上購得缺額部分余量完成配額任務，視兩者成本優(yōu)越性進行裁量和搭配，使電力企業(yè)尋到一條成本更低的途徑來完成配額任務。過程中，具有優(yōu)勢的可再生能源企業(yè)專業(yè)化生產綠色電力，傳統(tǒng)電力企業(yè)基于開辟新生產線的風險和成本考量寧愿從新能源企業(yè)購買綠證，這就實現了綠色電力生產的集約化、規(guī)?；?，優(yōu)化了可再生能源電力資源的配置，有利于可再生能源配額目標的順利實現。為此，綠色證書交易已成為可再生能源配額制的核心要素。

（一）發(fā)電配額和綠證交易制度更有利可再生能源發(fā)展目標的實現

我國現行的強制入網制度和分類上網電價與費用分攤制度雖然一定程度上解決了電力銷售的問題，但是沒有對發(fā)電企業(yè)的電力生產量作出要求，這一方面不利于總量目標的實現，因為發(fā)電企業(yè)并不一定將完成強制性的總量目標作為其生產義務；另一方面，政府制定的保護性電價會造成發(fā)電企業(yè)怠于提高生產效率，缺乏降低生產成本的動力，不利于可再生能源產業(yè)的發(fā)展和技術的進步。配額制是以數量和市場為基礎的政策制度，包括強制性的、量化的可再生能源發(fā)電目標和獎懲機制來保證新能源發(fā)電總量目標的實現，有利于克服現行政策的弊端，因此，推行可再生能源配額制是十分必要的。

（二）發(fā)電配額和綠證交易制度對傳統(tǒng)化石能源具有更好的抑制作用

在我國，在傳統(tǒng)化石能源中，煤炭探明儲量和技術可開采量相比于其他能源品種具有明顯優(yōu)勢。近一年多來，由于煤炭價格持續(xù)下降，發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲，煤電裝機仍創(chuàng)歷史新高，2015年新增煤電裝機超過5000萬千瓦，且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準或前期工作狀態(tài)，加劇了各類電源之間，尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當前的利益空間和未來的發(fā)展空間。研究表明，FIL政策（強制入網制度）下，政府給予了可再生能能源電力一個高于市場價格的補貼價格，這使得可再生能源電力產量迅速增加，但化石能源電力產量并未得到有效抑制； 而在RPS政策（配額制）下，政府規(guī)定了可再生能源電力與化石能源電力的一個最低比例，企業(yè)在生產決策時既可以提高可再生能源產量，亦可以降低化石能源產量，此時對化石能源的抑制效應要顯著的大于FIL政策下的抑制效應②。

（三）發(fā)電配額和綠證交易制度更有利于調動市場積極性

現行的強制入網制度和分類上網電價與費用分攤制度要求電力公司以政府規(guī)定的價格購買可再生能源發(fā)電企業(yè)生產的電力，體現了政府計劃性，行政手段色彩明顯；而配額制有助于實現可再生能源由固定電價支持政策向政府政策與市場機制共同作用的強制性制度變遷。由于強制上網制度下的電價是由政府規(guī)定的固定的價格，就導致政府定價與實際成本格和應有市場價格有脫節(jié)的可能性，無法保證發(fā)電成本最低，對可再生能源產業(yè)的市場競爭力的培育是有害無益的。同時，可再生能源固定電價與煤電市場價的差額，一方面通過電力消費力轉嫁一部分，剩余的必須由輸電供電商的進行財務對沖，利潤必然受到影響。發(fā)電配額和綠證交易制度的推行，讓可再生能源電力以現貨市場價格出售，但可獲得政府補貼、綠色證書銷售收益，既可以促使可再生能源降低生產成本，也讓輸電供電企業(yè)可以通過市場手段完成配額任務，有助于提高履行配額義務的積極性。

三、發(fā)電配額和綠證交易制度實施的對策建議

在上世紀90年代末期，我國就已經開始研究可再生能源配額制了。2010年3月，國家能源局正式鼓勵將配額制制定成管理辦法。2012年2月，國家能源局新能源司制訂《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》；2013年2月，國家能源局下發(fā)《關于征求<可再生能源電力配額管理辦法>意見的通知》。在配額制管理辦理出臺之前，筆者針對其中的若干重要問題，提出如下建議：

（一）科學確定可再生能源發(fā)展配額的目標水平

目標水平是指目標的具體數量和計算數量的方法，它是可再生能源配額制的基礎，也是配額的基本體現?？稍偕茉吹目偭磕繕耸菍嵭锌稍偕茉磁漕~制的前提，配額制是實現總量目標的手段。可再生能源電力配額制本質上是為了落實可再生能源“十三五”規(guī)劃目標，鼓勵各地積極開發(fā)利用可再生能源，實現可再生能源電力規(guī)?；_發(fā)和有保障消納。從總目標看，2020年非化石能源占一次能源消費量占比達到15%，是“十三五”期間我國經濟社會發(fā)展的一項約束性目標。應以立法形式強制規(guī)定可再生能源發(fā)展的具體指標（數量或比例），采取自上而下的方式，實現國家對可再生能源消費總量的控制。建立差異化指標分解機制，充分考慮各省市區(qū)歷史可再生能源電力消費情況、資源稟賦狀況、各地區(qū)電力需求狀況、經濟增長狀況、電網約束狀況等因素，使可再生能源電力在全國范圍內合理分配。

（二）設計多元化、系統(tǒng)性的義務主體

在國外，一般把配額承擔主體確定為電網和配電公司，有的是電網企業(yè)（如美國大部分州、英國），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國、我國臺灣地區(qū)）。從我國國情及現有可再生能源發(fā)展面臨的主要矛盾出發(fā)，應將可再生能源電力的發(fā)輸用各環(huán)節(jié)的主體納入配額制責任體系。首先是電網企業(yè)作為可再生能源電力配額的實施責任主體，承擔全額保障性收購義務，同時將保障性收購義務與電網覆蓋的省（區(qū)、市）經濟水平和資源情況掛鉤，能夠體現公平性原則。其次是為避免電網企業(yè)無法獲得足夠的可再生能源電力導致無法完成配額任務，將大型發(fā)電投資企業(yè)作為可再生能源電力生產的配額義務主體。對包括五大發(fā)電集團在內的擁有500萬千瓦及以上火電裝機容量的發(fā)電企業(yè)提出發(fā)電配額要求，設定一個最低比例的可再生能源發(fā)電配額；再次是為保障所發(fā)的可再生能源電力得到合理消納，在充分考慮各地資源稟賦、經濟實力、市場消納能力、電網狀況、可再生能源開發(fā)情況等諸多因素的基礎上，將各?。▍^(qū)、市）級政府作為可再生能源電力配額消費義務的行政主體。

（三）制定考核監(jiān)督以及獎懲制度

動員千遍，不如問責一次，有力的考核獎懲是配額制政策發(fā)揮作用的重要保證。如果責任主體不履行義務，配額制政策就發(fā)揮不了作用?？煽紤]將可再生能源電力的消納量納入各?。▍^(qū)、市）合理控制能源消費總量和節(jié)能減排考核指標和政績考核體系，并將可再生能源發(fā)電配額完成情況納入電網企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的考核體系。國家能源主管部門應制定地方政府和電網企業(yè)的年度配額指標，并在第二年年初對上一年配額指標完成情況給予公示。各地可再生能源消費量可按照當年全國平均供電煤耗水平進行一次能源這算，等量從當地能源消費總量控制額度中扣除，在單位GDP能耗考核中也合理反映當地利用可再生能源對節(jié)能的貢獻。由國家能源主管部門會同監(jiān)察、統(tǒng)計、審計等部門，以及發(fā)改、國資等部門對各省（區(qū)、市）、電網企業(yè)、電力企業(yè)配額指標完成情況進行考核，并進行相應的獎懲。我國確定懲罰機制時可以參考國外的做法，比如美國的配額制采用幾倍于履行成本的罰款。一般來說，對電網、發(fā)電企業(yè)的經濟懲罰只基于未完成量設定，數量上以預期履行成本的2至5倍為宜。

注：

①相關數據來自國家能源局官方網站。

②孫鵬，李世杰.從價規(guī)制與從量規(guī)制孰優(yōu)孰劣？——基于可再生能源產業(yè)上網價格政策與配額制的比較研究[J].財經論叢，2015，（11）：105—112

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