美國聯(lián)邦社會保障基金管理對我國的啟示

鄧迪文

摘要：養(yǎng)老保險基金制度能否順利運行與其管理機制是否完善密切相關。美國社會保障制度本身的成熟決定了其管理機制的健全和完善，而健全的管理機制又在一定條件下有效緩解了養(yǎng)老基金的制度風險。本文通過梳理美國聯(lián)邦社會保障基金的管理機構(gòu)，對比美國聯(lián)邦社會保障基金管理的經(jīng)驗和我國養(yǎng)老保險改革的實踐，從中得到了中國養(yǎng)老保險基金管理的若干啟示。

關鍵詞：社會保障；基金管理；美國聯(lián)邦社會保障基金；養(yǎng)老保險基金

中圖分類號：F843/847文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0204-01

我國學界一般認為美國養(yǎng)老金制度由三大支柱構(gòu)成，即：聯(lián)邦政府社會保障計劃——只包括養(yǎng)老、遺囑和殘障保險制度；政府及雇主養(yǎng)老金計劃——主要包括公共部門養(yǎng)老金計劃和私人養(yǎng)老金計劃；個人儲蓄養(yǎng)老金計劃——主要由個人退休賬戶、羅斯個人退休賬戶和小企業(yè)個人退休賬戶。

美國政府為了加強社會保障基金管理，保證到期支付各項社會保險津貼和管理費，于1994年1月1日建立了第一個社會保障基金信托基金——老年、遺囑保險信托基金（OASI）。此后，又在1956年8月和1965年相繼建立了殘疾保險信托基金（DI），老年、遺囑保險信托基金和傷殘保險信托基金（OASDI）。除少數(shù)例外，老年、遺囑和殘障保險計劃基本實現(xiàn)了對就業(yè)人員的全覆蓋，不覆蓋的就業(yè)人員主要由聯(lián)邦公務員、少數(shù)州及地方政府雇員，外國政府雇員（如外交人員）等。

一、美國聯(lián)邦政府社會保障基金的管理機構(gòu)

政府聯(lián)邦社會保障基金主管部門主要包括：社會保障總署（SSA）、社會保障信托基金理事會（BTFOA SDI）、社會保障咨詢委員會（SSAB）、財政部、勞工部和國內(nèi)稅務局。

社會保障署是執(zhí)行社會保障計劃的行政機構(gòu)。它專司社會保障的日常行政事務，負責記錄個人的社會保障稅繳納情況、受益資格的認定、養(yǎng)老金數(shù)額的計算以及咨詢等工作，并提供高效優(yōu)質(zhì)的服務網(wǎng)絡。1994年社會保障署成為一個獨立部門，直接對總統(tǒng)負責。

社會保障信托基金理事會是管理聯(lián)邦社?；鸬闹饕獧C構(gòu)。它負責對聯(lián)邦社?；疬M行管理，并每年向國會提供報告，對信托基金在上一年度的運作狀況進行評估，并對未來5年的運作情況進行預估。BTFOA SDI是根據(jù)1939年社會保障法修正案進行設立，由財政部長、勞工部長和社保署長等組成，每屆任期四年。其獨立于社保總署，獨立決策并直接對國會和總統(tǒng)負責。

社會保障咨詢委員會作為一個主要的監(jiān)督機構(gòu)，獨立于行政部門，由跨黨派的七名成員組成。它負責對聯(lián)邦社?；鸸芾磉M行整體上的監(jiān)管和評估，并定期向國會、總統(tǒng)和社會保障署提供咨詢服務。1994年社會保障法修正案將其改成一個永久性機構(gòu)，并更名為社會保障咨詢委員會。

財政部是社?；鹦磐欣硎聲木唧w辦事機構(gòu)。財政部長兼任社?；鹦磐欣硎聲飨?。

勞工部負責全國就業(yè)人員的福利監(jiān)管，包括退休和養(yǎng)老福利，其主要角色在于監(jiān)督各種私營的養(yǎng)老和退休計劃，對聯(lián)邦社保體系基本不起主導作用。

國內(nèi)稅務局負責征收工資稅，并將其中屬于社保體系的部分上交到財政部的特定信托基金賬戶。它還負責記錄所有個體經(jīng)營的社會保障號，與他們每年收入情況一起報送社會保障局。

二、中國養(yǎng)老保險基金的營運管理

改革開放之前，中國養(yǎng)老保險制度是一種企業(yè)養(yǎng)老保險制度，企業(yè)完全承擔支付養(yǎng)老金的責任。1980年代，伴隨著國有企業(yè)改革，養(yǎng)老保險開始實施社會統(tǒng)籌和個人繳費機制，實施現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立養(yǎng)老保險基金。90年代中后期，受到人口老齡化和國際上養(yǎng)老金制度私有化風潮的影響，國務院于1997年確立了現(xiàn)收現(xiàn)付與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。但由于制度轉(zhuǎn)軌成本巨大，個人賬戶“空賬”運行。2005年12月國務院發(fā)布《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，進一步完善部分積累制，做實做小個人賬戶。

在《社會保險法》出臺之前，中國養(yǎng)老保險基金管理主要是依據(jù)國務院及相關部委頒發(fā)的各種行政法規(guī)、規(guī)章和政策，大多以“通知、暫行規(guī)定”或“辦法”的形式存在。2010年出臺的《社會保險法》是我國第一部社會保險制度的基本法，它提升了我國社會保障制度的法律位階。但從內(nèi)容來看，《社會保險法》在某種程度上僅是現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的綜合，并無太大改善和創(chuàng)新。

中國養(yǎng)老保險基金的專業(yè)管理機構(gòu)是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與人力資源和社會保障部門。人力資源和社會保障部是社會保險行政部門，主要負責社會保險有關法規(guī)、政策的制定。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是人力資源和社會保障部門下屬的事業(yè)單位，主要負責承辦具體業(yè)務，包括社會保險登記、參保人員權益記錄、社會保險待遇支付、咨詢服務等工作，在一部分地區(qū)還承擔社會保險費征收工作。

三、中美養(yǎng)老保險基金管理的對比及啟示

首先，中美都有相關法律來約束規(guī)范養(yǎng)老保險基金的管理。在《社會保障法案》的規(guī)定下，美國聯(lián)邦社保基金的管理體制較為成熟，管理機構(gòu)分工明確，責任明晰；管理環(huán)節(jié)設置合理，銜接通暢。在此管理機制下，現(xiàn)收現(xiàn)付制不斷進行微調(diào)，使得美國聯(lián)邦社保基金良好運行近80年，被稱為財政狀況最好的現(xiàn)收現(xiàn)付制。可以說，健全的法律法規(guī)和完善的管理機制很大程度上緩解了現(xiàn)收現(xiàn)付內(nèi)在的制度風險。

相對而言，中國《社會保險法》規(guī)定的制度原則性較強，但具體操作細節(jié)不夠。在制度規(guī)定的很多關鍵問題上，《社會保險法》沒有進行解決，拋給國務院另行規(guī)定，使得基金管理的各個環(huán)節(jié)存在缺陷和漏洞。

其次，中國養(yǎng)老保險基金管理的另一個重要問題是統(tǒng)籌層次太低。美國聯(lián)邦社?；鸺性诼?lián)邦政府層面進行統(tǒng)一管理，而中國養(yǎng)老保險資金的結(jié)余部分仍沉淀在各縣市級地方政府。這一問題導致了基金的利用效率低下，地區(qū)之間無法進行調(diào)劑。它也引發(fā)了個人賬戶基金在投資上的問題，低層次統(tǒng)籌難以建立良好的治理結(jié)構(gòu)，基金投資策略無法升級和優(yōu)化。

總之，養(yǎng)老保險基金制度能否順利運行與其管理機制是否完善密切相關。對美國而言，制度本身的成熟決定了管理機制的健全和完善，而健全的管理機制又在一定條件下有效緩解了養(yǎng)老基金的制度風險。但對中國而言，養(yǎng)老保險制度本身的不成熟決定了管理環(huán)節(jié)的種種漏洞，而管理機制的缺陷又加劇了養(yǎng)老保險的制度風險。因此，在現(xiàn)有制度框架下，我們應盡快對養(yǎng)老保險基金管理進行修訂和完善，以緩解管理風險。

參考文獻：

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