城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小產(chǎn)權(quán)房研究

劉嬌嬌

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)現(xiàn)代化的扎實(shí)推進(jìn)，小產(chǎn)權(quán)房也伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展壯大。在上世紀(jì)90年代在房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)之際，小產(chǎn)權(quán)房幾乎就在大多數(shù)的大城市及其近郊區(qū)都有分布，特別是以城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、舊城改造等名義出現(xiàn)。通過(guò)鄉(xiāng)村集體直 接開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村集體與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)商協(xié)議租用集體土地后自行開(kāi)發(fā)等形式，在集體土地上違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并非法入市流轉(zhuǎn)[1]。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0103-01

一、小產(chǎn)權(quán)房的定義

房屋產(chǎn)權(quán)本來(lái)沒(méi)有“大”、“小”之分，“大產(chǎn) 權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”只是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)實(shí)踐中的一種稱謂并非法律上的術(shù)語(yǔ)。實(shí)際上，“小產(chǎn)權(quán)房”又叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”， 是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，不是經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得的城市國(guó)有土地，也未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民銷售，并且只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明，無(wú)法獲得國(guó)家土地、房屋管理部門(mén)頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。[2]小產(chǎn)權(quán)房之所以被稱為小是因?yàn)樗鄬?duì)于政府部門(mén)所頒發(fā)的“五證齊全”的房屋而言，缺失政府頒布的其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)許可證。實(shí)際上，“小產(chǎn)權(quán)房”又叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”， 是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，不是經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得的城市國(guó)有土地，也未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民銷售，并且只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會(huì)的蓋章證明，無(wú)法獲得國(guó)家土地、房屋管理部門(mén)頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。進(jìn)一 步講，“小產(chǎn)權(quán)房”是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)房”即完全產(chǎn)權(quán)房而言的，它沒(méi)有構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過(guò)依法登記、“三證” （ 房屋所有權(quán)證、國(guó) 有土地使用權(quán)證、契稅證） 齊全的房屋即為完 全產(chǎn)權(quán)房。反之，沒(méi)有經(jīng)過(guò)依法登記、“三證” 不齊全甚至沒(méi)有的即為小產(chǎn)權(quán)房或不完全產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房的成因分析

（一）城市居民、進(jìn)城務(wù)工人們對(duì)房屋需求大。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我過(guò)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力，開(kāi)始向中西部的大城市轉(zhuǎn)移。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的比重首度超出了50%，相比于2003年增長(zhǎng)了31.89%；相應(yīng)地，2013年我 國(guó)城市化率已到達(dá) 53.73%，比 2003年提高了39.59個(gè)百分點(diǎn)[2]。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為城市注入更多的人口，人口的增加對(duì)房屋以及其配套設(shè)施的需求不斷增加，也導(dǎo)致城市地價(jià)的不斷攀升。許多地產(chǎn)商開(kāi)始將目光投向城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地上，正因?yàn)槿绱?，使小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量得到增加。

（二）城市房屋價(jià)格高，政府保障性住房不到位。

小產(chǎn)權(quán)房之所以得到多數(shù)人的追捧，一部分原因是因?yàn)槠涞土膬r(jià)格。相較于同意區(qū)域商品房?jī)r(jià)格，小產(chǎn)權(quán)房要比其低30%-60%。[3]這也就是為什么小產(chǎn)權(quán)房在國(guó)家不予以支持的情況下，依然能夠一直存在的原因。因?yàn)樗弦徊糠秩说馁?gòu)買力，使人們?cè)敢庠诟黜?xiàng)手續(xù)以及證件不全的情況下，去鋌而走險(xiǎn)購(gòu)買它。

通過(guò)一組數(shù)據(jù)分析：2013年全國(guó)商品房平均價(jià)格為每平方米6237 元，相對(duì)于2003年上漲了1.64倍。其中，2008年因受國(guó)際金融危機(jī)影響略有下跌以外，其它年份都保持著較大漲幅（皆大于5%），其中 2004年、2005年、2007 年、2009 年 商品房平均價(jià)格較之前一年的漲 幅均超過(guò)10%。[4]這組數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，盡管國(guó)家不斷對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，但是房屋的價(jià)格依舊不斷上漲。正是由于不斷攀升的房?jī)r(jià)，以及政府保障性住房以及廉住房的投入力度不夠，使得更多沒(méi)有足夠經(jīng)濟(jì)能力的人夠買小產(chǎn)權(quán)房。

（三）農(nóng)村集體與國(guó)家在土地收益方面存在的沖突。

《憲法》第 10 條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有； 宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。在這樣特定的法律背景下，國(guó)家擁有土地的所有權(quán)而農(nóng)村集體只有土地的使用權(quán)。集體土地允許村民依法申請(qǐng)宅基地建設(shè)，但是沒(méi)有權(quán)利出讓集體土地開(kāi)發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)，更不允許村民擅自將宅基地變賣給非本集體的人員或者房屋開(kāi)發(fā)商，用于房地產(chǎn)開(kāi)。如果國(guó)家需要在農(nóng)村集體開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)可以通過(guò)土地征收的方式，將農(nóng)村集體土地收歸國(guó)有，然后再進(jìn)行出讓。然而國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行征收只要給予一定的補(bǔ)償就可以，國(guó)家將征收的土地進(jìn)行出讓所獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出對(duì)集體土地的補(bǔ)償金。農(nóng)村集體具有土地所有權(quán)，卻沒(méi)有土地處分和收益權(quán)，往往使農(nóng)村集體不愿意將土地收歸國(guó)有。面對(duì)這種情況，村民集體現(xiàn)實(shí)的做法是在自己的宅基地上建設(shè)出售小產(chǎn)權(quán)房來(lái)獲得收益。加上地方政府受利益驅(qū)使，違規(guī)審批土地，使得小產(chǎn)權(quán)房得到發(fā)展。

（四）購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)者抱有僥幸心理

國(guó)家不斷出臺(tái)的關(guān)于購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)提示和違規(guī)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的處理?xiàng)l款，勸阻城鎮(zhèn)居民不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，但是這些警示、條例、通知并沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。據(jù)國(guó)土部門(mén)不完全統(tǒng)計(jì)，1995～2010 年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積累計(jì)約為 7.6 億平米， 大約相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的 8%。 其中，“十一五”時(shí)期小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模達(dá)到2.83 億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的7.5%。[2]這說(shuō)明仍然有大量農(nóng)村集體打著城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)的口修建房屋并且銷售。而購(gòu)買者也絡(luò)繹不絕，并沒(méi)有因?yàn)檫@些條款和法令的限制而放棄購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的打算。究其原因，與他們的僥幸心理有關(guān)。認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量多，政府如果強(qiáng)行介入拆除，必然引起社會(huì)矛盾，出現(xiàn)鬧事糾紛。另一方面，也期盼政府會(huì)將小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正，正視小產(chǎn)權(quán)房的存在。國(guó)家沒(méi)有合適的處理小產(chǎn)權(quán)的方法也在一定程度上助長(zhǎng)了小產(chǎn)權(quán)的銷售。

三、小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)

（一）地理位置偏遠(yuǎn)，常位于郊區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

小產(chǎn)權(quán)房一般占用的是郊區(qū)農(nóng)村集體土地，其位置里城市元，交通設(shè)施的建設(shè)也不到位。

小產(chǎn)權(quán)房，即鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房， 建造在農(nóng)民集體所有土地上，該土 地一般歸屬于鄉(xiāng)政府，土地價(jià)格較 之大中城市內(nèi)的土地價(jià)格相對(duì)低 廉。且在其開(kāi)發(fā)銷售的過(guò)程中，是 不需要如同商品房建設(shè)般繳納土 地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)的，開(kāi)發(fā)成本 僅為商品房開(kāi)發(fā)成本的三分之一。

（二）安全系數(shù)低，建筑結(jié)構(gòu)未經(jīng)專業(yè)審批

大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村民或一些較低資質(zhì)的建筑公司開(kāi)發(fā)建設(shè)的，因其并不像商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)般有著合格的 質(zhì)量管理體系，有可能存在較大隱患。從已建的小產(chǎn)權(quán)房可發(fā)現(xiàn)，該類 小區(qū)通常缺乏相關(guān)的配套設(shè)施，容易給購(gòu)房者帶來(lái)諸多不便。且一般 小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)的物業(yè)管理層次低，安保設(shè)施不完善，人員流動(dòng)復(fù)雜，無(wú) 法保障購(gòu)房者的入住安全。

（三）房屋建設(shè)手續(xù)不全，不受法律保護(hù)

易引 起權(quán)屬糾紛。從1999年的《國(guó)務(wù)院 辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán) 禁炒賣土地的通知》到國(guó)土資源部 部署的2014年重點(diǎn)工作中皆可看 出，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出 售，城市居民也不能占用農(nóng)民集體 土地建住宅，國(guó)家是堅(jiān)決遏制銷售 “小產(chǎn)權(quán)房”行為的，即小產(chǎn)權(quán)房購(gòu) 買者的買賣合同是無(wú)效的。且由于 缺乏合法產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者不 是真正的房屋所有者，在日后房屋。

四、展望

針對(duì)目前小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的相關(guān)原因，國(guó)家應(yīng)積極采取相應(yīng)的措施，對(duì)于符合相關(guān)規(guī)定的小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)家可以對(duì)其征收相關(guān)稅費(fèi)，使其合法化；而對(duì)于一些嚴(yán)重違反國(guó)家建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房國(guó)家要堅(jiān)決的予以拆除?？傊?，國(guó)家面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題必須要制定嚴(yán)格的法律條文，杜絕抱有僥幸心理的開(kāi)發(fā)商，進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。[5]

參考文獻(xiàn)

[1]程浩.小產(chǎn)權(quán)房研究綜述.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2011-28-138

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[3]鐘京濤.面對(duì)兩難抉擇 小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題現(xiàn)狀及分析[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2008-03-28.

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[5]梁磊，米嵐.小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究. 中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2013-08-23