完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的新型投融資體制機(jī)制

徐紹史

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化投融資體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)。

黨中央、國務(wù)院高度重視投融資體制改革工作。黨的十八屆三中全會《決定》提出，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。黨的十八屆五中全會《建議》明確，要發(fā)揮投資對增長的關(guān)鍵作用，深化投融資體制改革，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，增加有效投資。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要整體推進(jìn)財稅、金融、投融資體制改革，解決好重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、市政項目、實(shí)體產(chǎn)業(yè)部分資金循環(huán)不暢問題；要提高投資有效性和精準(zhǔn)性，推動形成市場化、可持續(xù)的投入機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制。李克強(qiáng)總理指出，要創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制，加大工作力度，加快投融資體制改革；要調(diào)動地方積極性，特別是運(yùn)用市場化的辦法，充分發(fā)揮社會資本的作用，形成多方合力，千方百計擴(kuò)大有效投資。

一、《意見》出臺的背景

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院大力推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，投融資體制改革取得新的突破。按照黨中央國務(wù)院部署和要求，發(fā)展改革委會同有關(guān)部門深入推進(jìn)以企業(yè)投資管理體制改革為主線的行政審批制度改革，在取消下放核準(zhǔn)事項、改革核準(zhǔn)制度、規(guī)范中介服務(wù)、建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制等方面出臺了一系列改革措施，各地區(qū)積極探索創(chuàng)新，積累了不少經(jīng)驗，改革取得積極進(jìn)展。

但是，目前的投融資體制仍然存在一些突出問題：一是投資領(lǐng)域的簡政放權(quán)不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進(jìn)一步確立；二是投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進(jìn)一步暢通；三是政府投資管理亟需創(chuàng)新，引導(dǎo)和帶動作用有待進(jìn)一步發(fā)揮；四是權(quán)力下放與配套制度建立不同步，事中事后監(jiān)管和服務(wù)仍需加強(qiáng)；五是投資法制建設(shè)滯后，投資監(jiān)管法治化水平亟待提高。

二、《意見》出臺的重要意義

《意見》是投資體制改革歷史上第一份以黨中央國務(wù)院名義印發(fā)的文件，是當(dāng)前和今后一個時期深化投融資體制改革的綜合性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

（一）《意見》是我國當(dāng)前和今后一個時期投融資領(lǐng)域推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的頂層設(shè)計

投資是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、最重要的因素，是市場經(jīng)濟(jì)條件下配置資源的重要手段，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力的重要引擎。投資既能增加生產(chǎn)能力，又對生產(chǎn)構(gòu)成需求，從短期看體現(xiàn)為需求來影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，長期看更多地體現(xiàn)為供給效應(yīng)，投資是適度擴(kuò)大有效需求和推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要結(jié)合點(diǎn)，深化投融資體制改革是加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

（二）《意見》是在新起點(diǎn)上縱深推進(jìn)投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件

在黨中央國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國投融資體制改革不斷推向深入，特別是2013年以來，通過大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，投資管理工作重心逐步從事前審批核準(zhǔn)轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事后監(jiān)管，極大地調(diào)動了社會投資積極性。《意見》適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)更高更新要求，提出了深化投融資體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)，是在新起點(diǎn)上縱深推進(jìn)投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件。

（三）《意見》是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)揮好投資關(guān)鍵作用的重要遵循

《意見》突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，自覺把投融資體制擺在整個經(jīng)濟(jì)體制改革大局中，充分利用其他改革營造的有利條件不失時機(jī)地推進(jìn)投融資體制改革，同時要通過投融資體制改革牽引帶動其他相關(guān)改革?！兑庖姟坟瀼芈鋵?shí)發(fā)展新理念，著眼于提高投資有效性和精準(zhǔn)性，通過體制改革形成有效激勵機(jī)制，充分激發(fā)各方面擴(kuò)大合理有效投資的活力與動力，發(fā)揮好投資對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)鍵作用。

三、《意見》的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)

《意見》全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

《意見》提出了深化投融資體制改革的總體目標(biāo)：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，建立和完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法制保障健全的新型投融資體制。

《意見》分五個方面提出了深化投融資體制改革的重點(diǎn)工作任務(wù)：一是改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資動力和活力。二是完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。三是創(chuàng)新融資機(jī)制，暢通投資項目融資渠道。四是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提升綜合服務(wù)管理水平。五是強(qiáng)化保障措施，確保改革任務(wù)落實(shí)到位。

四、《意見》的重大創(chuàng)新舉措

一是推行首問負(fù)責(zé)制?！兑庖姟返谑臈l提出，探索建立并逐步推行投資項目審批首問負(fù)責(zé)制，投資主管部門或?qū)徟鷧f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為首家受理單位，提供“一站式”受理、“全流程”服務(wù)。這是在投資項目服務(wù)管理方面的制度創(chuàng)新，主要目的是在簡政放權(quán)、實(shí)行并聯(lián)審批后，加強(qiáng)對項目前期工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為項目單位提供實(shí)實(shí)在在的便利。

二是探索“不再審批”管理模式?！兑庖姟返谝粭l提出，在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點(diǎn)企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以“政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束”為核心的管理模式，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等的企業(yè)投資項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。這一模式的實(shí)行至少需要具備以下條件：首先，要有清晰、完善、可操作的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)入性政策條件為前提；第二，要以健全的社會信用體系為基礎(chǔ)，對失信企業(yè)實(shí)行聯(lián)合懲戒、對守信企業(yè)實(shí)行聯(lián)合激勵；第三，要有全面、高效、有約束的監(jiān)管、處罰制度為保障。目前來看，這一新的管理模式需要通過試點(diǎn)探索逐步積累經(jīng)驗。

三是創(chuàng)新“多評合一”的中介服務(wù)新模式?！兑庖姟返谌龡l提出，探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。針對當(dāng)前投資領(lǐng)域存在的中介服務(wù)較多、技術(shù)審查重復(fù)、評審效率不高、中介費(fèi)用較高等問題，在實(shí)行并聯(lián)評審的基礎(chǔ)上，通過多種方式對各類評估評審事項進(jìn)行有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)多評合一。這一模式有利于減少事項、避免重復(fù)、提高效率、降低費(fèi)用。

四是編制三年滾動政府投資計劃?！兑庖姟返谄邨l提出，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，并在此基礎(chǔ)上編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資，建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。這是改進(jìn)和規(guī)范政府投資管理的重要創(chuàng)新舉措。

五是試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)依法持有企業(yè)股權(quán)?！兑庖姟返谑畻l提出，開展金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點(diǎn)。這是一項重大的改革創(chuàng)新。一方面，商業(yè)銀行依靠傳統(tǒng)的間接融資業(yè)務(wù)獲得高收益的時代已基本結(jié)束，股權(quán)融資業(yè)務(wù)以其輕資本、高收益的特點(diǎn)，成為商業(yè)銀行提升盈利能力、加快轉(zhuǎn)型的重要創(chuàng)新方向；另一方面，商業(yè)銀行以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)，將有效減少中間環(huán)節(jié)、降低企業(yè)融資成本，順應(yīng)企業(yè)股權(quán)融資的巨大需求，有利于提高投融資效率。

六是建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺。發(fā)展改革委會同有關(guān)方面不斷創(chuàng)新投資管理方式，依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過建設(shè)信息共享、覆蓋全國的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，將其作為投資領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要載體和手段，建立透明、規(guī)范、高效的縱橫聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管。

五、以工匠精神扎實(shí)推進(jìn)投融資體制改革

改革開放只有進(jìn)行時沒有完成時。當(dāng)前投融資改革領(lǐng)域仍存在一些矛盾和問題，特別是面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)更高更新要求，投融資體制改革既要考慮簡政放權(quán)協(xié)同性又要考慮放管結(jié)合，既要不斷改革創(chuàng)新投資管理方式又要不斷提高投資管理法制化水平，既要充分運(yùn)用好傳統(tǒng)投資手段又要考慮投資手段與金融手段的充分融合。

投融資體制改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會關(guān)注度高，為扎實(shí)有效推進(jìn)改革任務(wù)的落實(shí)，要重點(diǎn)抓緊以下幾個方面工作。

一是強(qiáng)化分工協(xié)作。充分認(rèn)識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，統(tǒng)一思想，分工協(xié)作，制定具體方案，明確任務(wù)分工、時間節(jié)點(diǎn)，定期督查、強(qiáng)化問責(zé)，確保各項改革措施穩(wěn)步推進(jìn)。國務(wù)院投資主管部門要切實(shí)履行好投資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)職責(zé)。

二是加快立法工作。制訂實(shí)施《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，加快推進(jìn)社會信用、股權(quán)投資等立法工作，建立健全與投融資相關(guān)的法律法規(guī)體系，依法保護(hù)各方權(quán)益，維護(hù)競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環(huán)境。

三是推進(jìn)配套改革。突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快推進(jìn)鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革。加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價格改革。研究推動土地制度配套改革。加快推進(jìn)金融體制改革和創(chuàng)新。鼓勵和促進(jìn)民間投資健康發(fā)展，為各種所有制經(jīng)濟(jì)公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。