縣域未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“主陣地”

張榮天

在當(dāng)前大、中城市戶(hù)籍、社保等制度改革尚未破局，農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)真正“異地轉(zhuǎn)移”目標(biāo)情況之下，縣域城鎮(zhèn)化既可有效就近吸納農(nóng)村剩余青壯年勞動(dòng)力，又可以加快縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。因此，未來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在“縣域”單元。

縣域作為最基本、最重要的行政單元，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接關(guān)系到區(qū)域穩(wěn)定，因此縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的意義十分重大。1978年改革開(kāi)放后，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，另外，在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一定的發(fā)展矛盾，如何科學(xué)化解這些矛盾是保障未來(lái)中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要舉措。

縣域城鎮(zhèn)化意義重大

縣域城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化體系中最基礎(chǔ)組成部分，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。

第一，縣域城鎮(zhèn)化促進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)將農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有效地促進(jìn)有限土地向資源配置效率高的地方集中，提高土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)集約化程度，推動(dòng)了縣域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促使了農(nóng)村居民生活水平提升，從而推動(dòng)整個(gè)縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。

其次，縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)縣域工業(yè)化發(fā)展。縣域城鎮(zhèn)化為縣域工業(yè)發(fā)展提供外部經(jīng)濟(jì)效益，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展促使大量鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)不斷向城鎮(zhèn)空間集聚，使得大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)成為現(xiàn)實(shí)，持續(xù)地推動(dòng)著縣域工業(yè)化發(fā)展；城鎮(zhèn)化也為縣域工業(yè)化提供集聚經(jīng)濟(jì)效益，降低工業(yè)生產(chǎn)及其交易成本。

最后，縣域城鎮(zhèn)化加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序合理轉(zhuǎn)移。當(dāng)前大規(guī)模農(nóng)民轉(zhuǎn)移到大中城市，必然會(huì)導(dǎo)致大、中城市人口過(guò)度膨脹、交通擁擠及環(huán)境惡化等一系列“城市病”產(chǎn)生。通過(guò)不斷地發(fā)展縣域城鎮(zhèn)化，合理調(diào)整、優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)移，能夠有效轉(zhuǎn)化縣域農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，是治愈我國(guó)“城市病”+“鄉(xiāng)村病”的一劑良方。

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展矛盾仍突出

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化得到空前發(fā)展。城鎮(zhèn)化率從1978年17.9%上升到2012年52.7%，短短35年間城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)了34.8個(gè)百分點(diǎn)，可謂舉世矚目。截至2014年，中國(guó)共有2853個(gè)縣級(jí)行政單位，其縣域地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)GDP比重已超過(guò)50%，因此縣域逐漸成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的“主陣地”。

但不可否認(rèn)的是，在快速發(fā)展的同時(shí)，縣域城鎮(zhèn)化也存在諸多矛盾。

——縣域城鎮(zhèn)化東西地域差異顯著。一直以來(lái)，由于縣域發(fā)展不平衡，縣域城鎮(zhèn)化也表現(xiàn)極強(qiáng)不平衡性，呈現(xiàn)出從東部沿海向西部?jī)?nèi)陸減弱趨勢(shì)。

中國(guó)東部地區(qū)縣域地理區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)雄厚，受到中心城市及外資等輻射較強(qiáng)，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在快速加速階段；而廣大中、西部地區(qū)地理位置相對(duì)偏僻、交通便捷程度較差以及縣域發(fā)展基礎(chǔ)總體較弱，中西部大部分縣域仍以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢，導(dǎo)致我國(guó)中、西部大部分縣（市）還處在城鎮(zhèn)化發(fā)展起始階段。

總體上，我國(guó)東、中、西縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展差異格局將長(zhǎng)期并存，并且差異趨勢(shì)愈演愈烈。

——縣域城鎮(zhèn)化水平低、滯后于工業(yè)化。1978改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化有了一定程度上提高，但相對(duì)于大城市而言，其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體較低；同時(shí)，中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平明顯滯后于縣域工業(yè)化水平，縣域城鎮(zhèn)化提升空間仍較大。

改革開(kāi)放初期發(fā)展政策上過(guò)度重視了工業(yè)發(fā)展，大量縣城引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目，吸收大量農(nóng)業(yè)人口從事工業(yè)行業(yè)，導(dǎo)致縣域第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體遲緩，從而造成縣域就業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)分配不均衡。

長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元化體制阻礙農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶(hù)，難以真正意義上成為“城里人”，制約著縣域人口城鎮(zhèn)化水平提升，導(dǎo)致中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化與縣域工業(yè)化發(fā)展差距日趨拉大，從而造成我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

——縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃混亂現(xiàn)象十分普遍。一是不切實(shí)際地確定城市性質(zhì)，規(guī)劃最大化的布局了居住用地及商業(yè)用地規(guī)模，導(dǎo)致有些地方縣城出現(xiàn)“死城”“鬼城”現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由于財(cái)政統(tǒng)籌能力相對(duì)較差，導(dǎo)致鎮(zhèn)域公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施等配套嚴(yán)重不足。三是村莊規(guī)劃布局不明確，農(nóng)民極少能參與村莊規(guī)劃，村莊發(fā)展空間嚴(yán)重地被剝奪。新增用地指標(biāo)上位規(guī)劃中大多被縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村可利用發(fā)展空間基本沒(méi)有，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地?zé)o法保障，嚴(yán)重影響著縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程及步伐，合理的縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有待完善。

——縣域城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出。當(dāng)前我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展更偏重在直接經(jīng)濟(jì)效益上，忽視社會(huì)、生態(tài)環(huán)境效益；城鎮(zhèn)化過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多以“粗放型”為主，縣域工業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，科技水平相對(duì)較低，環(huán)境污染也相對(duì)較嚴(yán)重。

很多污染嚴(yán)重的化工廠、小造紙廠，往往又是當(dāng)?shù)卣匾亩愂沾髴?hù)，政府部門(mén)對(duì)于這些企業(yè)污染行為更多會(huì)采取包容態(tài)度，因此中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，大大地減弱了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?。未?lái)需更加重視環(huán)境保護(hù)。

在當(dāng)前大、中城市戶(hù)籍、社保等制度改革尚未破局，農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)真正“異地轉(zhuǎn)移”目標(biāo)情況之下，縣域城鎮(zhèn)化既可有效就近吸納農(nóng)村剩余青壯年勞動(dòng)力，又可以加快縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。因此，未來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在“縣域”單元。

另外，伴隨中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，作為其重要載體及底座的縣域日益發(fā)揮著重要的、基礎(chǔ)性的作用。未來(lái)，有序推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、科學(xué)規(guī)劃縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、構(gòu)建完善的縣域城鎮(zhèn)體系、推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、完善農(nóng)村基礎(chǔ)及社會(huì)服務(wù)設(shè)施、建立健全縣域城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，從而為中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展指明正確的道路及方向。