城鎮(zhèn)化、轉移支付與地方官僚腐敗

羅也驍，段龍龍

（西南交通大學經濟管理學院，四川　成都 610031）

城鎮(zhèn)化、轉移支付與地方官僚腐敗

羅也驍，段龍龍

（西南交通大學經濟管理學院，四川成都 610031）

用于彌補地方政府財力不足的縱向轉移支付制度和廣泛實施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對我國地方腐敗水平產生了明顯影響。研究立足空間視角，借助空間面板杜賓模型極大似然估計法對我國2000-2013年31個省市自治區(qū)的城鎮(zhèn)化、轉移支付與地區(qū)腐敗發(fā)生率之間的關系進行了深入探討，實證發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)化通過強化地方官僚晉升預期的“基建投資”沖動和降低臨近地區(qū)的引資成本而助長地區(qū)腐??；中央對地方的轉移支付因產生明顯的屬地“粘蠅紙”效應和空間外溢效應促進了地方官僚腐敗；雖然直接支撐城鎮(zhèn)化建設缺口的轉移支付有利于通過“標尺競爭”秩序約束本地腐敗累積，但又會因地區(qū)間“政績競賽”增加官員的尋租動機。因而從腐敗的誘發(fā)多重根源來看，遏制與地方政府行為直接相關的財政性因素顯得更為重要。

新型城鎮(zhèn)化；轉移支付；官僚腐??；空間面板杜賓模型

一、引言

新型城鎮(zhèn)化已被我國決策層視為“十三五”時期乃至更長發(fā)展階段應對經濟下行壓力、釋放和擴大內需的重大戰(zhàn)略舉措?！秶倚滦统擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃2014-2020》中明確提出：未來5年要將我國的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別提升至60%和45%。到目前為止，我國的城鎮(zhèn)化仍然屬于政府主導的外生性城鎮(zhèn)化模式，市政建設過分依賴公共財政，城鎮(zhèn)用地過分征用優(yōu)質耕地，已產生明顯的財政債務風險和利益分配沖突。因此必須盡快建立適用于多級經濟主體的城鎮(zhèn)化成本分攤機制。因受分稅制后“財權上收，事權下放”的非對稱性影響，基層地方政府用于城鎮(zhèn)化的可支配財力嚴重不足，因而對中央的轉移支付資金依賴尤甚。

目前，大多地方政府善于通過“招商引資”、“土地財政”和“間接舉債”等方式補充財力缺口，多數(shù)誘發(fā)了嚴重的工程與土地領域腐敗。郭慶旺認為：在中國式財政分權的制度邏輯下，腐敗問題的根源在于地方政府的行為激勵扭曲。除了縱向發(fā)包的官僚“賢能體制”之外，最為關鍵的當屬改革不合理的轉移支付機制［1］。高質量的轉移支付制度可以通過央地間財力的二次劃分改善政府間財政狀況，有利于地方政府財政能力建設和公共服務均等化，從而抑制地方官僚為擴充財力彌補城鎮(zhèn)化建設支出缺口而采取的腐敗行為［2］。而城鎮(zhèn)化如何影響官員腐敗？學術界對此存在諸多爭論。Michael強調，從動態(tài)角度來看，城鎮(zhèn)化是一國從低收入階段向中等收入階段乃至高收入階段跨越的經濟規(guī)律，因此立足經濟增長抑或市場化擴張的視角，容易得出城鎮(zhèn)化有利于通過擴大市場規(guī)模、促進要素集聚與流動來降低腐敗水平的相應結論［3］。但同時，對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，城鎮(zhèn)化又必然伴隨著大量的公共建設投資利用與支出。劉勇政發(fā)現(xiàn)：在市場發(fā)育不完善且政府壟斷過多經濟資源的前提條件下，城鎮(zhèn)化很容易產生嚴重的工程尋租和項目腐敗［4］。西方財政聯(lián)邦主義學說一直將腐敗作為一種政府官僚行為，認為它與公共部門的激勵機制和屬地公民對公共事務 “用腳投票”監(jiān)督責任的卷入程度密不可分［5］。因此Toke等人通過對腐敗本身的研究，發(fā)現(xiàn)腐敗問題的核心是政府支出行為或官僚競爭行為變化所導致的公共資源配置扭曲［6］。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中的國家的腐敗問題呈現(xiàn)出頻率高發(fā)、形式多樣、領域廣闊等諸多特征。但多數(shù)腐敗問題都可在自身經濟發(fā)展過程中予以逐步消除。城鎮(zhèn)化進程便是其中之一，中國的城鎮(zhèn)化很大程度上具有向地方政府分權的經濟特征，因而可以通過地區(qū)尺度上的財政競爭和政治錦標賽約束地方官僚腐?。?］。但同時，不斷向基層政府下移的城鎮(zhèn)化政治任務又會加速地方政府以籌措財政資金為目的的赤字競賽，從而加劇地方債務膨脹風險，引發(fā)土地財政為依托的掠奪式發(fā)展行為［8］。因而，現(xiàn)有研究將重點聚焦在城鎮(zhèn)化過程中的政府生財能力和稅源擴充渠道建設上，試圖通過擴大地方政府財政汲取能力抑制預算外財政或舉債所導致的腐敗行為。

盡管央地財力倒掛會在一定程度上延遲地方政府完成屬地城鎮(zhèn)化目標任務的時間節(jié)點。但以改善地方政府間財力和公共服務質量為宗旨的轉移支付制度卻起到了不可忽視的作用。徐靜指出：轉移支付一旦被地方政府用于支持城鎮(zhèn)化所需的財政開支之時，往往帶來的卻是嚴重的官僚腐敗問題［9］。目前學術界對轉移支付和腐敗的研究主要涉及如下幾個方面內容。一是從中央對地方轉移支付的總量和區(qū)域差異入手，分析既得轉移支付水平與屬地腐敗發(fā)生率之間的關系，發(fā)現(xiàn)轉移支付通過增加地方基建投資和降低對地方可支配財力的監(jiān)管力度而提升腐敗水平［10］；二是從爭取轉移支付的權力視角入手，將轉移支付增加的根源歸于央地間的政治關聯(lián)，從而強調轉移支付與權力濫用的不可分割性特征［11］；三是分析轉移支付的內部結構與腐敗之間的因果關系，認為相較于一般性轉移支付而言，專項轉移支付的腐敗促發(fā)效應更強，且對資源配置的破壞效應更甚［12］。綜上來看，國內尚未有將三者有機結合從轉移支付助推城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度探尋腐敗形成的研究出現(xiàn)，同時，隨著地區(qū)專業(yè)化和國內市場的整合發(fā)展，城鎮(zhèn)化推進過程中大量的公共財政支出和轉移支付資金會帶來明顯的空間溢出效應，不能再遵循傳統(tǒng)平面研究思路單純考慮地區(qū)內部的資源交換與配置問題。是故，立足空間視角，將轉移支付放在城鎮(zhèn)化范疇之內研究其與地區(qū)腐敗之間的相互關系，并重點解釋城鎮(zhèn)化和轉移支付的空間依賴關系對我國區(qū)域腐敗發(fā)生率之間的影響差異是本文的一項理論創(chuàng)新，也給我國各級政府在新的歷史階段上出臺適合自身發(fā)展階段的腐敗治理策略提供了思路借鑒。

二、研究設計

（一）變量設定與數(shù)據(jù)來源

在國內外已有研究成果的基礎上開展新時期中國式城鎮(zhèn)化、轉移支付對地方官僚腐敗水平的影響研究需要首先明確各變量的主要測量方法和界定標準，學術界認為：影響某一經濟體或地區(qū)腐敗的因素頗多，除了覆蓋經濟增長、市場發(fā)育、財政支出等經濟變量之外，還受到公民意識、政府規(guī)模、民主水平等政治因素和社會保障、社會組織能力、宗教行為等社會文化因素的共同影響［13］。因此研究將重點放在城鎮(zhèn)化過程中政府的財政能力變動、央地間轉移支付對地方政府的腐敗行為的影響層面。是故，若將官僚腐敗視為研究的因變量，核心自變量僅僅涉及到城鎮(zhèn)化和轉移支付兩個維度，其他的影響變量雖有所涉及，但也只會將其納入控制變量范疇，以免影響主體結論。

1.因變量：地方官僚腐敗發(fā)生率（COR）的測量

如何測量地區(qū)腐??？目前仍是學術界熱議的話題之一。從最新的研究成果來看，腐敗的測量總體上可以歸納為主觀評估與客觀評估兩類方法。所謂主觀評估，是以一國的政府執(zhí)政的清廉程度和治理能力為基礎，根據(jù)本國公民對政府及其官僚的腐敗主觀評價程度設計諸多測量指標進行樣本調查而得出，具有動態(tài)、靈活等優(yōu)勢。目前使用較為廣泛的是以國際透明組織發(fā)布的年度清廉指數(shù)（CPI）、世界銀行的腐敗控制指數(shù) （CC）以及世界經濟論壇公布的全球賄賂和回扣指數(shù)（GRC）等?？陀^評估方法以某國司法和紀檢部門已經查處或立案的腐敗事件為指標，雖然有時效性和概率遺漏的瑕疵，但較為精確地反映了國內整體腐敗發(fā)生水平的變動趨勢，亦符合于跨地區(qū)研究的數(shù)據(jù)標準。國內主流研究大都以此作為測量中國腐敗發(fā)生率的定量基準［14］。但需要注意的是，我國對腐敗案件本身并沒有直接統(tǒng)計，而是將腐敗案件劃分為官員瀆職、貪污與賄賂、權力濫用、職務犯罪等幾個方面，我們在處理時需要對其進行加總。同時考慮到地區(qū)人口規(guī)模膨脹對腐敗基礎水平的異質性影響，需要對政府公職人員數(shù)量進行統(tǒng)一平減處理，使用每萬公職人員腐敗立案數(shù)作為研究采納的腐敗發(fā)生率指標。

2.自變量：城鎮(zhèn)化（UI）與轉移支付（TP）的測量

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化主要強調的是農村人口向城市逐步轉移的經濟過程，在統(tǒng)計口徑上多以城鄉(xiāng)戶籍加以區(qū)分，黨的十八大提出的新型城鎮(zhèn)化概念，更加注重的是以人為核心的城鎮(zhèn)化過程，突出農村人口生產生活條件的城鎮(zhèn)化適應性。分別從產業(yè)支撐、城鄉(xiāng)公共服務與社會保障一體化及城市土地空間利用集約化等角度賦予了城鎮(zhèn)化新的時代特征。因而當前的城鎮(zhèn)化測量應當主要考慮的是地區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率和非農產業(yè)支撐城鎮(zhèn)化率，我們傾向于使用前者，以突出農民工群體融入城市的真實水平。

除了城鎮(zhèn)化指標之外，真實轉移支付水平的測量也是值得關注的一個話題，因為我國的轉移支付制度起源于“分稅制”改革，因此中央對地方的轉移支付尺度由多個層次構成，目前央地間的轉移支付主要包括財力性轉移支付和專項轉移支付兩類。從財力匹配的視角不難發(fā)現(xiàn)：地方實際獲得的轉移支付額度要少于統(tǒng)計公布的轉移支付總量，這是由于實行了體制上解放和兩稅返還政策。因此考慮地方政府實際的轉移支付額度之時，應當扣除體制上解放的資金數(shù)額，將其換算為轄區(qū)實際獲得的轉移支付凈值。同時考慮轉移支付財政供養(yǎng)人口的膨脹系數(shù)，統(tǒng)一平減為轄區(qū)人均轉移支付凈值。

3.其他控制變量的測量

除了核心變量之外，影響地區(qū)腐敗水平的還包括一系列其他控制變量，本文使用的控制變量包括：城鄉(xiāng)收入不平等（IDI）、政府規(guī)模（GS）、經濟增長（GDP）、非生產性財政支出比重（UFD）、開放水平（OP）、國有經濟比重（RS）以及土地財政系數(shù)（LF）等。之所以選用上述變量是由于先驗文獻均證明過其與官僚腐敗有明確的因果關系。在變量的具體計算層面，城鄉(xiāng)收入不平等指標我們使用城鄉(xiāng)居民可支配收入比替代；政府規(guī)模使用行政性費用占地方政府財政支出的比重表示；開放水平使用進出口總額占GDP的比重代替；國有經濟比例與土地財政系數(shù)分別借助工業(yè)國有規(guī)模以上企業(yè)產值占工業(yè)總產值的比重和土地出讓金總額占地方決算財政收入的比例來表示。上述指標數(shù)據(jù)均來自于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》和《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，在此一并交待。

（二）模型構建與實證框架

我們使用的是全國31個省市自治區(qū)2000年到2013年的省際面板數(shù)據(jù)。在構建正式的計量經濟模型之前，可根據(jù)已有文獻提出城鎮(zhèn)化、轉移支付分別與地方腐敗之間的關系假說。分別如下：

假說1：單純的城鎮(zhèn)化進程通過改善地區(qū)增長績效、擴大城鄉(xiāng)市場整合和公共服務質量降低腐敗水平，但如果將城鎮(zhèn)化過程視為公共建設支出的擴張過程，則城鎮(zhèn)化會加劇地區(qū)腐敗。

假說2：轉移支付降低了地方政府的財政努力增強了地方政府向中央政府的競爭性游說增加了地區(qū)腐敗水平.

在模型設定方面，為了反映新時期市場一體化和區(qū)域經濟抱團化發(fā)展條件下的各經濟變量之間的傳導邏輯，將地理臨近條件下推進城鎮(zhèn)化的公共設施投資和轉移支付政府間財力均等效應下的空間外部效應和地方政府行為的空間近似性特征納入分析框架。選擇包含地理維度的空間面板計量模型較為合適，而在諸多的空間面板計量方法中，經過模型設定的檢驗和診斷，最為符合的當為空間面板杜賓模型（SPDM），其設定形式如下：

其中：Wij為空間權重矩陣；Xit為自變量集合，包括城鎮(zhèn)化與轉移支付兩個核心自變量和其他控制變量；μi，γt，νit為隨機誤差項，ρ、βk和θk為待估參數(shù)。

在進行實證估計之前，有兩個問題需要注意。一是關于空間權重矩陣Wij的設計，我們使用的是空間重心距離標準。將兩省之間的空間權重關系定義為兩省省會城市之間經緯度歐幾里得距離平方的倒數(shù)。這里的權重矩陣W是一個（N×T）×（N×T）的分塊矩陣，矩陣中的非對角元素全部為0，而對角線上的每個元素又是一個31×31的方陣，且滿足W2000= W2001=●●●=W2013。

二是模型各變量的平穩(wěn)性問題，需要對變量進行描述性統(tǒng)計和單位根檢驗。在一般統(tǒng)計學意義上，對于量綱的處理可以優(yōu)先使用對數(shù)變換的方法進行平穩(wěn)性矯正，而后再進行單位根檢驗，如此能最大程度地避免參數(shù)估計的偽回歸性。各變量的描述性統(tǒng)計和單位根結果如下：

表2.變量的描述性統(tǒng)計結果

表3.變量序列的面板單位根檢驗結果

三、實證結果與分析

相對于其他靜態(tài)面板參數(shù)估計而言，空間面板杜賓模型使用的是與最小二乘估計所不同的極大似然估計方法，在揭示靜態(tài)模型所不能揭示的空間信息之外，還提高了參數(shù)估計的有效性。更重要的是，空間面板杜賓模型還能通過參數(shù)總效應的分解，將變量之間的貢獻劃分為直接和間接效應兩類，方便研究者對潛在經濟因素的深入挖掘。同時在參數(shù)估計的具體過程中需要進行豪斯曼檢驗，以確定固定效應或隨機效應的適用性。多模型估計之時，共線性問題難以回避，因而在克服這一問題可采取逐步回歸（SRM）方法予以解決，利用Stata12.0軟件實施參數(shù)估計的具體結果如下：

表4.轉移支付、城鎮(zhèn)化與官僚腐敗決定的空間面板杜賓模型參數(shù)估計結果（被解釋變量為對數(shù)化腐敗發(fā)生率）

從表4中的參數(shù)結果來看，大部分因果關系符合假設預期，但也有部分結論與假設恰恰相反，值得深思。首先從地區(qū)腐敗自身的空間關系來看，實證結果非常支持腐敗自我復制及屬地棘輪效應的主流觀點，且中國式腐敗往往存在較強的地理臨近組團性特征。

其次，實證結論表明城鎮(zhèn)化與轉移支付對腐敗的影響機制存在明顯的異質性。相較轉移支付而言，城鎮(zhèn)化對腐敗的影響更為直接且深入，既存在顯著的本地效應又依賴于空間溢出效應，反之轉移支付則主要通過空間渠道影響地區(qū)腐敗。從系數(shù)的符號和大小來看，兩者對腐敗的影響機理也顯示出高度差異。城鎮(zhèn)化的本地效應通過不斷擴張的公共設施投資需求助長腐敗，而空間效應則通過城鎮(zhèn)化的投資乘數(shù)和市場外部性加速了地區(qū)大市場的整合與集聚，借助范圍經濟促使了地方公共支出行為和競爭行為的同步性，遏制了官僚腐敗。但城鎮(zhèn)化的腐敗空間約束機制要顯著強于城鎮(zhèn)化屬地腐敗促進機制。相反，轉移支付的本地腐敗強化效應則不顯著，更多地表現(xiàn)為轉移支付帶來的地方政府財政競爭條件下的支出行為失序、以及由此引發(fā)的預算軟約束問題和賄賂型腐敗。

城鄉(xiāng)不平等、地區(qū)開放水平、國有經濟比重、經濟增長等宏觀與結構性因素主要是從空間層面對地區(qū)腐敗產生影響，而政府規(guī)模、非生產性財政支出比重、土地財政依賴水平等直接體現(xiàn)政府特征或政府支出行為的變量則是通過本地與空間雙重維度對地方腐敗發(fā)生形成傳導邏輯。一旦考慮地理鄰近性帶來的空間外溢效應，則中國的地區(qū)腐敗水平就會演變成近似的中心-外圍結構格局。傳統(tǒng)收入不平等、國有經濟比重、政府規(guī)模、非生產性財政支出、土地財政依賴等與腐敗呈現(xiàn)負相關關系的關鍵變量都會通過施加在空間上的地方政府逐底行為而將腐敗風險向外部轉移，從而降低中心內的腐敗累積弊病。

四、主要結論與政策意蘊

研究利用我國31個省市自治區(qū)“十五”時期以來的發(fā)展指標數(shù)據(jù)，立足空間視角和當代中國央地政府間財政分權關系格局出發(fā)，探討了我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、轉移支付制度運行與地方官僚腐敗之間的邏輯關系，得出了許多有益的結論，主要如下：

其一，以公共財政兜底的中國式城鎮(zhèn)化因依托超常規(guī)增長的基礎設施投資容易引發(fā)以項目審批權競爭為標的的官僚腐敗行為，這與財政聯(lián)邦主義情境下城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的市場化發(fā)育對地方腐敗的制衡效應恰恰相反。同時，當前中國快速城鎮(zhèn)化進程中的腐敗擴張邏輯還與區(qū)域經濟“抱團競爭”條件下達成屬地執(zhí)政目標任務而在空間層面上廣泛實施的“政治錦標賽”息息相關，臨近地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平越高，就越有利于形成抑制本地腐敗的“虹吸”效應。因此在未來的城鎮(zhèn)化目標設置和反腐敗戰(zhàn)略設計上，要注意相對發(fā)達地區(qū)因城鎮(zhèn)化建設任務而帶來的腐敗窩案高發(fā)，監(jiān)控城鎮(zhèn)化專項資金的使用主體與過程。

其二，雖然按照地方財政能力和轄區(qū)人口供養(yǎng)所設計的財政轉移支付制度有利于通過分權機制和“蒂伯特”競爭約束地方腐敗，但在中國縱向發(fā)包的壓力式體制下卻通過地方政府間時空并存的 “標尺競爭”和以投資主導的“增長競賽”不斷強化屬地腐敗發(fā)生率。這種腐敗的放大效應在空間維度上要遠遠強于轄區(qū)內部，因此現(xiàn)行不合理的轉移支付制度必須盡快實施改革，特別是調整審批權過于集中的專項轉移支付體制，按照功能、用途和期限將其變更為私人權力難以介入的分類撥款制。

其三，只有將轉移支付制度內生于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的條件下，地方政府才更偏好于在中央政府的預算約束和激勵機制下形成改善地區(qū)發(fā)展績效和公共物品供給質量的良性發(fā)展秩序，降低地區(qū)腐敗。但不論在轄區(qū)內轉移支付如何通過改善地方政府可支配財力和財政支出行為，也無法在空間層面上約束轉移支付帶來的腐敗外溢效應，這是地方政府間關于財政支配權討價還價的最終后果。今后的反腐敗戰(zhàn)略必須清楚地認識空間因素的相互作用，在官員選拔任用和異地交流方面盡可能削弱腐敗空間外溢性所帶來的跨界傳導。

其四，在諸多經濟要素中，與地方政府之間相關的財政和行為要素對地方腐敗的影響較傳統(tǒng)結構和總量性要素更為直接，因此短期內對于地方官僚腐敗行為的控制首先要從與之聯(lián)系緊密的財政和職能要素入手，通過新一輪財稅體制改革，保障地方政府的合法財力來源和強化生財能力建設，重點通過因素法轉移支付制度的系統(tǒng)改革和全口徑預算改革，解決當前央地間財力倒掛的建設困境和地方公共財政支出亂象，以此解決以補充地區(qū)財力缺口所激發(fā)的一系列腐敗難題。

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【責任編輯：張西山】

Urbanization，Transfer Payments and Local Bureaucratic Corruption

LUO Ye-xiao，DUAN Long-long
（College of Economics and Management，Southwest Jiaotong University，Chengdu，Sichuan，610031）

The longitudinal transfer payment system and new urbanization strategy have noticeable impact on China’s local corruption.This paper，based on spatial perspective and SPD maximum likelihood estimation method，makes an in-depth discussion of the relationship between urbanization，transfer payments and local corruption in thirty one provinces，autonomous regions and municipalities from 2000 to 2013.What the empirical study suggests are as follows：urbanization fosters corruption by enhancing“infrastructure investment？”impulse of local bureaucrats and reducing the cost to attract investment in adjacent regions；central transfer payments to local governments facilitate the corruption of local bureaucrats as they have significant territorial“flypaper”effect and spatial spillover effect；transfer payments increase the motives for rent-seeking with power due to regional “achievement competition”，though they directly meet the need of urbanization and help restrain local corruption by“yardstick competition”order.In view of various causes for corruption，it is more important to constrain the fiscal factors directly related to the behavior of local governments.

new-type urbanization；transfer payments；bureaucratic corruption；SPDM

F 810.2

A

1000-260X（2016）04-0088-06

2016-02-04

江西省十二五規(guī)劃基金項目：“江西新型城鎮(zhèn)化模式和路徑選擇研究（13JL06）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費“承接轉移產業(yè)對反哺四川農業(yè)的作用機制研究”（2010XS51）

羅也驍，西南交通大學經濟管理學院博士研究生，從事政治經濟學研究；段龍龍，西南交通大學經濟管理學院博士研究生，從事財政學研究。