生態(tài)補(bǔ)償基本理論探析

【摘要】生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵為生態(tài)服務(wù)功能付費(fèi)與生態(tài)功能損失補(bǔ)償。在構(gòu)成要件上，主體為責(zé)任承擔(dān)方與受償方；客體為自然資源或生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值及作用于其上的行為；范圍是生態(tài)服務(wù)功能減損的補(bǔ)償費(fèi)及其他補(bǔ)償內(nèi)容；標(biāo)準(zhǔn)是損失量與獲益量；資金源于國家財(cái)政及私人籌措；方式為實(shí)物、智力、政策及項(xiàng)目等補(bǔ)償形式。生態(tài)補(bǔ)償與其他相關(guān)制度在構(gòu)成要件上雖有交叉，但存在本質(zhì)區(qū)別，有獨(dú)立存在的必要性與正當(dāng)性。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償；限縮解釋；生態(tài)功能付費(fèi)；生態(tài)損失補(bǔ)償

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵在國內(nèi)外理論界大致存在兩種理解，一是平等主體間的交易或服務(wù)，二是對損害的補(bǔ)償或?qū)p失的補(bǔ)償。

（一）平等主體間的交易或服務(wù)

平等主體交易或服務(wù)，是指平等主體間通過合同方式出讓和購買生態(tài)服務(wù)。其特點(diǎn)為交易或服務(wù)基于雙方意思自治，而非行政權(quán)的管制，雖有“補(bǔ)償”之名，但該“交易或服務(wù)”是第一性法律關(guān)系，而非造成損害后承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。

國外普遍稱生態(tài)補(bǔ)償為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payments for Ecosystem Services，PES）或?yàn)榄h(huán)境服務(wù)付款計(jì)劃，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求方與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供方基于平等自愿原則，以前者提供價(jià)款和后者保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為條件達(dá)成的交易。有七個主要原則：自愿，即利益相關(guān)者基于意思自治簽訂協(xié)議；受益方支付，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益方是支付價(jià)款主體；支付價(jià)款的方式為直接付款；額外性，即所支付價(jià)款應(yīng)高于一般資源監(jiān)管費(fèi)用，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能增值；支付價(jià)款的條件為對方提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；持續(xù)性，為確保持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，支付價(jià)款是不可撤銷的；避免污染物泄漏，因?yàn)槲廴疚镄孤?dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能喪失并擴(kuò)散到其他地區(qū)。

（二）對損害的賠償或?qū)p失的補(bǔ)償

對損害的賠償或?qū)p失的補(bǔ)償，是指對環(huán)境侵權(quán)損害中受害方的賠償或?qū)σ虮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而受損方的補(bǔ)償，此為第二性法律關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償。

學(xué)理上，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵為環(huán)境損害賠償和生態(tài)服務(wù)功能損失補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等活動。其內(nèi)容為對生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償、對保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為人間接經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償、對具有重大生態(tài)價(jià)值的環(huán)境要素的經(jīng)費(fèi)投入等。該說認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是基于環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破壞而造成損失的物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償或賠償，將補(bǔ)償與賠償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償混為一體，使生態(tài)補(bǔ)償與傳統(tǒng)法學(xué)賠償、補(bǔ)償難以區(qū)分。

（三）小結(jié)

上述兩種觀點(diǎn)均存在瑕疵，首先，外國普遍將生態(tài)補(bǔ)償界定為平等主體之間的交易、服務(wù)關(guān)系，是由國外自然資源私有制的制度屬性決定的，而我國自然資源所有權(quán)歸國家，自然資源的生態(tài)服務(wù)功能也非私人所有，導(dǎo)致通過市場手段實(shí)現(xiàn)平等主體間生態(tài)補(bǔ)償缺乏理論基礎(chǔ)；其次，生態(tài)補(bǔ)償是對環(huán)境要素和自然資源承載的生態(tài)功能的補(bǔ)償，并非對環(huán)境要素和自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，也非基于環(huán)境侵權(quán)和資源破壞產(chǎn)生的補(bǔ)償或賠償責(zé)任。

當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償概念范圍過廣，涉及法律關(guān)系復(fù)雜且與其他制度多有重疊，其一，生態(tài)補(bǔ)償參與主體多，兼具私主體與公權(quán)力機(jī)關(guān)；其二，生態(tài)補(bǔ)償涉及多種法律關(guān)系，兼具行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系；其三，生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ芏鄻踊?，兼具合同關(guān)系中的補(bǔ)償功能與國家補(bǔ)助功能；其四，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆珊蠊鄻踊?，兼具第一性法律關(guān)系與第二性法律關(guān)系。鑒于此，有必要借助法律解釋來闡釋生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x與內(nèi)容并揭示生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵。理論界采擴(kuò)張解釋或限縮解釋來揭示生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵，二者出發(fā)點(diǎn)皆為明晰并貫徹立法意圖，反映社會需求，[6]286=287但路徑相反，前者是指法條字面含義過于狹窄時，對法條作寬于其字面含義的解釋，后者是指法條字面含義過于寬泛時，對法條作窄于其字面含義的解釋。在對生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行界定時，二者的立場存在分歧。限縮解釋說認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償僅指生態(tài)功能價(jià)值補(bǔ)償，不包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償；反之，擴(kuò)張解釋說認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是一種融經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值于一體的補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為采限縮解釋說界定生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵符合法律解釋的原則、標(biāo)準(zhǔn)及目的。其一，符合妥當(dāng)?shù)剡M(jìn)行價(jià)值判斷原則、法的安定性與妥當(dāng)性原則，生態(tài)補(bǔ)償所追求的是生態(tài)價(jià)值，而非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不涉及現(xiàn)行法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不對現(xiàn)行法進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定，符合法的安定性與妥當(dāng)性原則；擴(kuò)張解釋說吸納了現(xiàn)行法的有關(guān)規(guī)定，使我國法律規(guī)范出現(xiàn)重復(fù)性規(guī)定，嚴(yán)重破壞法的安定性與妥當(dāng)性，同時也浪費(fèi)立法資源。其二，限縮解釋說符合忠于法條字面含義的標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹吧鷳B(tài)”一詞，界定為生態(tài)功能，符合一般人理解的法律字面含義，界定為“生態(tài)功能+經(jīng)濟(jì)價(jià)值”則超出一般人的理解和接受范圍。其三，符合法律解釋的目的，顯然，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎渴钦{(diào)整生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，使生態(tài)價(jià)值得以恢復(fù)和保全，而不調(diào)整經(jīng)濟(jì)價(jià)值，擴(kuò)張解釋說將經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整范圍不可取。

綜上所述，采限縮解釋說界定生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵具有多重優(yōu)越性，采擴(kuò)張解釋說則會與上述原則、標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)背道而馳，因此筆者贊同限縮解釋說。從國內(nèi)外理論和實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括兩種主要的類型，一是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Ecological Services），即通過向特定主體付費(fèi)的方式來補(bǔ)償其所有的環(huán)境要素或自然資源提供的生態(tài)服務(wù)；二是“生態(tài)損失補(bǔ)償”（Compensation for Ecological Loss），即通過減緩銀行（Mitigation Banking）或替代費(fèi)（In-lieu fee）等方式對生態(tài)功能及主體因維持生態(tài)功能而產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋倔w，總體來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金及方式，這些構(gòu)成要件是從形式或功能上區(qū)分生態(tài)補(bǔ)償制度與其他相關(guān)制度的重要依據(jù)。

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體

生態(tài)補(bǔ)償主體一般包括批準(zhǔn)主體、責(zé)任承擔(dān)主體、監(jiān)督主體以及受償主體。其中責(zé)任承擔(dān)主體與受償主體是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的核心主體，需重點(diǎn)分析。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任承擔(dān)主體，是指依法享有生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利能力或承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)的國家、法人、其他組織及自然人。主要包括以下幾類：一是國家，生態(tài)系統(tǒng)屬于公共物品，在其外部性難以內(nèi)部化的情況下，國家作為公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)基于國家安全和國家利益考量，提供政策和財(cái)政支持。二是法人與其他組織，一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)者生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品耗費(fèi)的成本，受益的法人與其他組織應(yīng)予以補(bǔ)償，另一方面，法人與其他組織開發(fā)利用生態(tài)資源及污染破壞生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致生態(tài)功能損失或生態(tài)價(jià)值喪失的，須作出相應(yīng)補(bǔ)償。三是自然人，生態(tài)保護(hù)區(qū)的自然人受益于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)效益，其作為責(zé)任承擔(dān)主體符合“誰受益、誰補(bǔ)償”原則。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w即生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤娣?。包括為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)做出貢獻(xiàn)者和因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而受損者。前者是指為生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品或參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、綠色環(huán)保技術(shù)使用而獲得的補(bǔ)償，后者是指財(cái)產(chǎn)位于受特殊保護(hù)的生態(tài)功能區(qū)導(dǎo)致其生產(chǎn)生活受到限制或其他特別損失而獲得的補(bǔ)償，二者都包含相關(guān)的國家、法人、其他組織及自然人。生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性導(dǎo)致市場失靈現(xiàn)象，前者無法通過市場機(jī)制而須通過生態(tài)補(bǔ)償維護(hù)其正當(dāng)利益；后者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，犧牲個人利益以實(shí)現(xiàn)公共利益，由此產(chǎn)生的成本應(yīng)獲補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，在限縮解釋語境下，生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)限定為造成生態(tài)價(jià)值損失的責(zé)任人，不包括非經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償及侵權(quán)損害賠償?shù)惹謾?quán)主體。生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任承擔(dān)主體包括國家、法人、其他組織與自然人，在我國自然資源國有的制度模式下，國家是最重要的主體，法人、其他組織與自然人僅起補(bǔ)充作用，但隨著時代發(fā)展及市民社會的興起，社會與個人的作用會越來越大。因經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償及侵權(quán)損害賠償?shù)确巧鷳B(tài)價(jià)值損失的受害主體已由關(guān)制度保護(hù)，受償主體僅限于因生態(tài)價(jià)值損失而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利人。

（二）生態(tài)補(bǔ)償客體

生態(tài)補(bǔ)償客體是指生態(tài)補(bǔ)償主體權(quán)利義務(wù)所指向的對象，分為以下兩類：一是物，包括自然資源與生態(tài)環(huán)境；二是行為，即生態(tài)補(bǔ)償主體保護(hù)生態(tài)環(huán)境或自然資源的行為。

生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)服務(wù)功能付費(fèi)或生態(tài)功能損失補(bǔ)償，其客體中的物是指自然資源或生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值部分，行為是指保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能的行為，包括受償主體主動實(shí)施保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能的作為及為了不損害生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)功能的不作為，此外應(yīng)包括責(zé)任承擔(dān)主體的補(bǔ)償行為。

（三）生態(tài)補(bǔ)償范圍

有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償范圍是指對因生態(tài)環(huán)境與自然資源的保護(hù)、恢復(fù)及研究等形成的補(bǔ)償行為的總稱。包括維護(hù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用、機(jī)會成本損失費(fèi)用、合法使用生態(tài)資源費(fèi)用、合同約定補(bǔ)償費(fèi)用、研究推廣費(fèi)用、獎勵使用綠色節(jié)能產(chǎn)品費(fèi)用及其他費(fèi)用。在限縮解釋語境下，生態(tài)補(bǔ)償范圍包括為獲取生態(tài)服務(wù)功能而進(jìn)行的對待給付，以及對于生態(tài)功能損失進(jìn)行恢復(fù)所需費(fèi)用或其他支付手段。簡言之，生態(tài)補(bǔ)償范圍是生態(tài)服務(wù)功能減損后對責(zé)任承擔(dān)主體與受償主體進(jìn)行利益平衡而產(chǎn)生的補(bǔ)償費(fèi)用及其他補(bǔ)償形式。

（四）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一般補(bǔ)償作為受益方與損失方利益衡平的一種機(jī)制，其標(biāo)準(zhǔn)通常為獲益量與損失量，原則上應(yīng)以后者為基準(zhǔn)，輔以前者作為參考。受多方因素影響，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)低于、等于或高于損失量的不同情形。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定較一般補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)困難，其一，生態(tài)價(jià)值不同于直接經(jīng)濟(jì)損失，大多體現(xiàn)為間接經(jīng)濟(jì)損失；其二，受益方所獲利益具有非物質(zhì)性，不能直接經(jīng)濟(jì)量化；其三，損失方與受益方可能存在重合；其四，受益方的支付能力及支付意愿不足。

現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式有核算法與協(xié)商法。核算法是以生態(tài)環(huán)境治理成本和生態(tài)環(huán)境損失評估作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式，包括對獲益量與損失量進(jìn)行核算。實(shí)踐中，前者因估值過大而難以作為補(bǔ)償依據(jù)，后者將生態(tài)環(huán)境保護(hù)直接成本及機(jī)會成本的估值作為補(bǔ)償依據(jù)，因其既能對損失方繼續(xù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境起激勵作用，又能為受益方繼續(xù)享有生態(tài)服務(wù)功能而被廣泛認(rèn)可。協(xié)商法是指平等主體就補(bǔ)償范圍及數(shù)額進(jìn)行協(xié)商以確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。實(shí)踐中，國外因存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的補(bǔ)償模式，協(xié)商法得到廣泛適用，而我國現(xiàn)行法對協(xié)商法沒有明確規(guī)定。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)為生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相比，其具體額度難以量化，可以采損失量為主，獲益量為輔作為衡量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。對于生補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幅度，有學(xué)者主張采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與損失量相當(dāng)，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)高于損失量，以達(dá)到利益驅(qū)動效應(yīng)。筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益衡量的補(bǔ)償模式，應(yīng)以平衡受益方與損失方的利益為原則，不能因偏袒一方而損害公平正義，即應(yīng)采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。核算法與協(xié)商法作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法，在國內(nèi)外認(rèn)可度不一，其中核算法采以生態(tài)服務(wù)功能提供者喪失利益為核算內(nèi)容，更客觀且容易被接受，從而對損失方予以更直接、充分的補(bǔ)償，受益方也能繼續(xù)享有生態(tài)服務(wù)功能，平衡雙方利益，是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較好的界定方式。

（五）生態(tài)補(bǔ)償資金

資金來源。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償資金來源于責(zé)任承擔(dān)主體自籌或國家財(cái)政收入，前者適用于平等主體間的生態(tài)補(bǔ)償，后者適用于國家生態(tài)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償主體包括國家、法人、其他組織與自然人，因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)也應(yīng)來源于國家財(cái)政收入及私人籌措，其中前者是主要來源。當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)主要采自上而下的方式，由國家主導(dǎo)，社會和個人補(bǔ)充。雖然我國NGO及私主體補(bǔ)償?shù)男问缴胁话l(fā)達(dá)，僅起輔助性作用，但隨著時代發(fā)展以及市民社會的興起，后者的地位越來越高，作用也越來越大。

資金使用方式。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式是指生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任承擔(dān)主體將給予受償主體的資金轉(zhuǎn)化為貨幣、實(shí)物、智力、政策及項(xiàng)目等補(bǔ)償形式，是生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式。其中貨幣補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償具有直接、高效的長處，智力補(bǔ)償、政策性補(bǔ)償及項(xiàng)目補(bǔ)償周期緩慢，但能給損失方提供持續(xù)利益，而不局限于補(bǔ)償本身。按資金來源不同分為政府補(bǔ)償方式和市場補(bǔ)償方式，前者為國家主導(dǎo)下的補(bǔ)償方式，后者是平等主體交易模式下的補(bǔ)償方式，包括私人交易、市場交易等形式。筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償方式是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的的重要手段，最直接的補(bǔ)償方式是貨幣補(bǔ)償，隨著時代發(fā)展、生態(tài)功能恢復(fù)方式的改進(jìn)及人們需求的差異，補(bǔ)償?shù)姆绞饺諠u多元化，不局限于貨幣補(bǔ)償，而逐漸呈現(xiàn)出實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策性補(bǔ)償及項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償方式，豐富了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)形式，也使責(zé)任承擔(dān)主體與受償主體可通過自由協(xié)商選擇更合適的補(bǔ)償方式，確保生態(tài)補(bǔ)償能夠?qū)崿F(xiàn)效益最大化。

三、生態(tài)補(bǔ)償制度與相關(guān)制度的辨析

生態(tài)補(bǔ)償制度要成為一項(xiàng)新興法律制度，需具備立法必要性、正當(dāng)性。依照節(jié)約立法資源、避免法律沖突的法律原則，如無必要不增加新制度，只有現(xiàn)行制度不能涵攝新的法律關(guān)系時，才有必要建立新制度。我國現(xiàn)行制度——土地征收補(bǔ)償制度、環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度、資源稅制度和自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)制度等，分別在各自領(lǐng)域發(fā)揮著補(bǔ)償、賠償、稅收等作用，這些現(xiàn)行制度能否發(fā)揮調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的功能，有待系統(tǒng)分析。

（一）生態(tài)補(bǔ)償制度與土地征收補(bǔ)償制度的區(qū)別

土地征收補(bǔ)償制度是協(xié)調(diào)、平衡和解決土地征收中權(quán)利沖突的一項(xiàng)重要法律制度，我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度。通過對比生態(tài)補(bǔ)償制度與土地征收補(bǔ)償制度之間在制度要素上的差異，可以對二者進(jìn)行區(qū)分。

補(bǔ)償主體的區(qū)別。在土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體包括權(quán)利主體與義務(wù)主體。如耕地補(bǔ)償中，權(quán)利主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其村民，義務(wù)主體為國家。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其村民是原土地的所有權(quán)或使用權(quán)主體，因此是土地征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體；國家作為土地征收的唯一主體，自然也是土地征收補(bǔ)償?shù)奈ㄒ涣x務(wù)主體。而生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w與責(zé)任承擔(dān)主體皆呈多元化趨勢，其受償主體與土地征收補(bǔ)償權(quán)利主體不同，包括所有生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者或損失者，而不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其村民，其責(zé)任承擔(dān)主體除國家外，還包括法人、其他組織及自然人。

補(bǔ)償范圍的區(qū)別。土地征收補(bǔ)償范圍狹窄而明確，僅限于與被征收土地直接經(jīng)濟(jì)損失，如耕地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、地上附著物及青苗補(bǔ)償，不包含任何間接經(jīng)濟(jì)損失及其延伸的附帶損失補(bǔ)償。而生態(tài)補(bǔ)償范圍是前述七類費(fèi)用，顯然，生態(tài)補(bǔ)償范圍比土地征收補(bǔ)償范圍廣。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別。土地征收包括耕地征收及大中型水利、水電工程建設(shè)征收，前者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括人口、年限、面積與產(chǎn)值，但其內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，如土地補(bǔ)償費(fèi)采年限標(biāo)準(zhǔn)，安置補(bǔ)償費(fèi)采農(nóng)業(yè)人口數(shù)、面積與產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，地上的附著物和青苗、城市郊區(qū)的菜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與以上兩者類似，具體由特定機(jī)關(guān)規(guī)定。后者由于涉及移民問題，需單獨(dú)立法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即由國務(wù)院另行規(guī)定。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較零散，有法律直接規(guī)定的，也有授權(quán)特定機(jī)關(guān)規(guī)定的?？傮w而言，土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)包括人口、年限、面積與產(chǎn)值以及特定機(jī)關(guān)另行規(guī)定的其他標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于核算法與協(xié)商法確定的標(biāo)準(zhǔn)，二者存在本質(zhì)性的區(qū)別，前者更明確、具體，后者則更抽象；前者公權(quán)力色彩更濃厚，后者體現(xiàn)一定程度的意思自治。

補(bǔ)償方式的區(qū)別。土地征收補(bǔ)償方式原則上為貨幣補(bǔ)償，但不排除其他補(bǔ)償方式，例如解決剩余勞動力就業(yè)問題、安置補(bǔ)償?shù)取Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償方式包括貨幣補(bǔ)償?shù)任孱愌a(bǔ)償方式。二者有一定交叉，但存在本質(zhì)區(qū)別，前者側(cè)重于解決生存問題，后者則側(cè)重于解決一般生活問題。

生態(tài)補(bǔ)償制度與傳統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償制度十分相似，但二者存在本質(zhì)區(qū)別，前者的目標(biāo)是避免生態(tài)服務(wù)功能損失或維持生態(tài)服務(wù)功能，后者的目標(biāo)是補(bǔ)償土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。傳統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償制度不能替代生態(tài)補(bǔ)償制度。

（二）生態(tài)補(bǔ)償制度與環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度的區(qū)別

環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度是指環(huán)境損害侵權(quán)人及相關(guān)主體基于侵權(quán)行為人造成環(huán)境損害而對受損環(huán)境及受害人承擔(dān)填補(bǔ)責(zé)任的制度。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度與生態(tài)補(bǔ)償制度存在很多相似之處，實(shí)踐中極易混淆，有必要對二者進(jìn)行區(qū)分。

補(bǔ)償主體的區(qū)別。環(huán)境損害填補(bǔ)制度主體包括個人與社會。這是由現(xiàn)行民法侵權(quán)行為理論和制度的“責(zé)任個別化+責(zé)任社會化”混合原則決定的。首先，傳統(tǒng)民法侵權(quán)行為理論和制度的責(zé)任個別化原則（自己責(zé)任），要求侵權(quán)人對所造成的環(huán)境侵權(quán)損害進(jìn)行填補(bǔ)，即個人是損害填補(bǔ)制度主體。其次，現(xiàn)代民法侵權(quán)行為理論和制度的責(zé)任社會化原則，要求社會承擔(dān)環(huán)境損害填補(bǔ)責(zé)任，分擔(dān)侵權(quán)人環(huán)境損害填補(bǔ)責(zé)任，達(dá)到損失分配、損失分散的效果，即社會也是環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度主體?？傊h(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度主體為侵權(quán)人與社會組成的私法主體，而生態(tài)補(bǔ)償制度主體除私法主體外，還包括作為公法主體的國家。

補(bǔ)償范圍的區(qū)別。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度填補(bǔ)范圍包括受害人的所人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或環(huán)境權(quán)益，其范圍較抽象籠統(tǒng)，而生態(tài)補(bǔ)償制度范圍更具體，主要包括前述七類費(fèi)用。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度的填補(bǔ)范圍包括受害人合法權(quán)益及受損害的生態(tài)環(huán)境利益，側(cè)重于前者；而生態(tài)補(bǔ)償范圍重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，同時對損失方、受益方進(jìn)行利益平衡。

補(bǔ)償方式的區(qū)別。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)方式主要體現(xiàn)為其下位制度的實(shí)施，這些下位制度包括財(cái)務(wù)擔(dān)保制度、責(zé)任保險(xiǎn)制度及行政補(bǔ)償制度等。而生態(tài)補(bǔ)償制度包括貨幣補(bǔ)償?shù)任孱愌a(bǔ)償方式。環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)方式是制度化的方式，體現(xiàn)了民法侵權(quán)行為理論及制度“責(zé)任個別化+責(zé)任社會化”的混合原則，而生態(tài)補(bǔ)償方式尚未制度化，僅為具體的、操作性更強(qiáng)的補(bǔ)償方式，也不存在責(zé)任社會化原則下的補(bǔ)償方式，未運(yùn)用現(xiàn)代民法侵權(quán)理論及制度的混合原則。

生態(tài)補(bǔ)償制度與環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度存在根本區(qū)別，環(huán)境侵權(quán)損害填補(bǔ)制度側(cè)重于調(diào)整第二性法律關(guān)系，其對象具有法律上的可追責(zé)性，需運(yùn)用相應(yīng)的歸責(zé)原則，從本質(zhì)上來說，其保護(hù)的是原本就由法律確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利或利益。而生態(tài)補(bǔ)償制度則是避免生態(tài)服務(wù)功能損失或維持生態(tài)服務(wù)功能，其對象不具有法律上的可追責(zé)性，不是運(yùn)用歸責(zé)原則來確定補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，其目標(biāo)是將現(xiàn)行制度未確認(rèn)和保護(hù)的利益與價(jià)值納入新興法律制度調(diào)整范圍。

（三）生態(tài)補(bǔ)償制度與資源稅制度的區(qū)別

資源稅是指對應(yīng)稅礦產(chǎn)品或鹽的級差收入征收的稅種，其目的是調(diào)節(jié)因礦產(chǎn)品及鹽的開發(fā)條件差異所形成的級差收入。我國《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則、《資源稅暫行條例》及《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》等均規(guī)定了資源稅制度或資源補(bǔ)償費(fèi)制度，資源稅費(fèi)制度與生態(tài)補(bǔ)償制度之間雖區(qū)別較大，但為了對二者進(jìn)行界分，仍需作簡要分析。

范圍、對象與標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別。資源稅征收范圍窄而明確，現(xiàn)行法僅規(guī)定礦產(chǎn)品和鹽，而生態(tài)補(bǔ)償制度范圍更廣，包括前述七項(xiàng)費(fèi)用，此外，資源稅征收范圍包括資源銷售環(huán)節(jié)資源稅及資源使用環(huán)節(jié)資源稅，而生態(tài)補(bǔ)償范圍包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中與生態(tài)服務(wù)功能存續(xù)過程中的損失補(bǔ)償。資源稅費(fèi)征收對象為應(yīng)稅礦產(chǎn)品或鹽的開發(fā)者、生產(chǎn)者及銷售者，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w為因生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的損失而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利人。資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為開采、生產(chǎn)及銷售數(shù)量，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式為核算法與協(xié)商法。

生態(tài)補(bǔ)償制度與資源稅費(fèi)制度存在根本區(qū)別，資源稅是國家財(cái)政收入來源之一，屬于國有性質(zhì)，其目的是調(diào)節(jié)級差收入，不以避免生態(tài)服務(wù)功能損失或維持生態(tài)服務(wù)功能為目的，與生態(tài)補(bǔ)償制度不同。生態(tài)補(bǔ)償制度將資源稅費(fèi)制度未確認(rèn)和未保護(hù)的利益與價(jià)值納入新興法律制度保護(hù)范圍，具備獨(dú)立存在的意義與價(jià)值。

（四）生態(tài)補(bǔ)償制度與自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)制度的區(qū)別

自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)屬于財(cái)政專項(xiàng)資金的分支，一般要求單獨(dú)核算及?？顚Ｓ谩Ｗ匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)來源于國家財(cái)政收入，主要用于維護(hù)自然保護(hù)區(qū)日常管理與運(yùn)行，包括管理人員薪酬、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出。

生態(tài)補(bǔ)償制度與自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)制度存在根本區(qū)別，自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)本質(zhì)上是一種財(cái)政專項(xiàng)資金，其根本目標(biāo)是維護(hù)自然保護(hù)區(qū)的日常管理與運(yùn)行，而非避免生態(tài)服務(wù)功能損失或維持生態(tài)服務(wù)功能。生態(tài)補(bǔ)償制度目的則是避免生態(tài)服務(wù)功能損失或維持生態(tài)服務(wù)功能，經(jīng)費(fèi)的來源也不限于財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，而包括私人籌措等。自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)制度不能取代生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金制度。

（五）總結(jié)

綜上所述，生態(tài)補(bǔ)償制度是維持自然要素或生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)功能運(yùn)行，補(bǔ)償生態(tài)效應(yīng)損失的特殊補(bǔ)償制度，本質(zhì)是調(diào)整生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的制度，而不是對相關(guān)主體經(jīng)濟(jì)利益損失的補(bǔ)償制度。而土地征收補(bǔ)償制度等相關(guān)制度僅調(diào)整某些環(huán)境要素及自然資源損失、損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的調(diào)整無能為力。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度有獨(dú)立存在的必要性與正當(dāng)性。

四、結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償包括生態(tài)服務(wù)功能付費(fèi)及生態(tài)功能損失補(bǔ)償兩種模式，生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)目的是調(diào)整生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值?；谖覈匀毁Y源國有屬性，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵更多體現(xiàn)為公法意義上的補(bǔ)償，私法意義上的補(bǔ)償雖初現(xiàn)端倪，但有賴于不斷發(fā)展的市民社會的促進(jìn)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋倔w，其他相關(guān)制度在構(gòu)成要件上與生態(tài)補(bǔ)償有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樗鼈兌疾荒苷{(diào)整生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值。隨著生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值日漸重要，生態(tài)補(bǔ)償亟需制度化。

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作者簡介

黃春潮（1990-），男，廣西欽州人，清華大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生。