網(wǎng)約車地方立法若干法律問題研究

摘 要：雖然《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》就網(wǎng)約車監(jiān)管問題賦予了地方政府較大的權(quán)力，但地方政府必須依法行使立法權(quán)。依據(jù)我國(guó)《立法法》《行政許可法》和《價(jià)格法》，地方政府既不應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，也不應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入新設(shè)違反上位法的其他條件。同時(shí)，對(duì)網(wǎng)約車牌照實(shí)行數(shù)量管制，也不符合《行政許可法》和《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》的要求。

關(guān) 鍵 詞：網(wǎng)約車；價(jià)格法；互聯(lián)網(wǎng)+；地方立法；行政許可法

中圖分類號(hào)：D922.296 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）10-0087-07

收稿日期：2016-09-15

作者簡(jiǎn)介：張效羽（1983-），男，山東青州人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)行政學(xué)院法學(xué)部主任，研究方向?yàn)樾姓ㄅc法治政府建設(shè)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家行政學(xué)院院級(jí)科研項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+與政府法律監(jiān)管制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16ZBXM007。

2016年7月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。與此同時(shí)，交通部等七個(gè)部門也頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)約車中央監(jiān)管框架的初步形成。隨后，交通部就落實(shí)《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)文件”）發(fā)出通知，要求各城市交通運(yùn)輸部門要在城市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以“兩個(gè)文件”為依據(jù)，結(jié)合地方實(shí)際，在3個(gè)月內(nèi)完成實(shí)施細(xì)則的制定工作。當(dāng)前，我國(guó)各地正在依據(jù)“兩個(gè)文件”就網(wǎng)約車相關(guān)發(fā)展問題制定地方性實(shí)施細(xì)則。從當(dāng)前的情況來看，網(wǎng)約車地方細(xì)則在制定過程中充滿爭(zhēng)論。[1]要不要對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制？要不要對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)？要不要大幅提升網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件等問題是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。這些爭(zhēng)論中蘊(yùn)含著復(fù)雜的法律問題，在此筆者予以一一闡述。

一、網(wǎng)約車地方立法存在較大的空間

從《暫行辦法》規(guī)定的內(nèi)容來看，網(wǎng)約車地方立法具有較大的空間。筆者結(jié)合網(wǎng)約車《暫行辦法》行政立法過程中出現(xiàn)的諸多爭(zhēng)議，認(rèn)為目前網(wǎng)約車地方立法空間主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件

《暫行辦法》本身對(duì)于網(wǎng)約車車輛設(shè)定的準(zhǔn)入條件比較寬松。就網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件而言，《暫行辦法》第十二條規(guī)定的具體條件有三個(gè)：其一，7座及以下乘用車；其二，安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置；其三，車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。但是，《暫行辦法》第十二條同時(shí)規(guī)定：車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定?！稌盒修k法》第十三條規(guī)定：城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?？梢?，盡管《暫行辦法》對(duì)網(wǎng)約車車輛沒有設(shè)定過高的準(zhǔn)入門檻，但卻放權(quán)地方政府增加其他條件，對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入提出更多的限定條件。

在網(wǎng)約車立法中一直存在是否要對(duì)網(wǎng)約車牌照數(shù)量進(jìn)行管制的爭(zhēng)論。[2]一般來說，由于網(wǎng)約車價(jià)格是市場(chǎng)定價(jià)且不享受國(guó)家補(bǔ)貼，所以無需設(shè)定數(shù)量管制，否則會(huì)滋生牌照腐敗的問題。如果將網(wǎng)約車按照出租車進(jìn)行管理的話，設(shè)定數(shù)量管制是可以的，況且設(shè)定數(shù)量管制有助于大幅度減輕網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車的競(jìng)爭(zhēng)壓力，所以堅(jiān)持對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行數(shù)量管制的聲音也不小。[3]對(duì)此，2015年10月出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）第十三條第二款規(guī)定：“城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對(duì)車輛發(fā)放《道路運(yùn)輸證》”。然而，由于相關(guān)專家和網(wǎng)約車業(yè)界的反對(duì)，當(dāng)前出臺(tái)的《暫行辦法》沒有明確規(guī)定數(shù)量管制。但是，《暫行辦法》第十三條的規(guī)定實(shí)際上已授權(quán)地方政府可以對(duì)網(wǎng)約車牌照數(shù)量進(jìn)行管制，這個(gè)問題已經(jīng)成為網(wǎng)約車未來行業(yè)發(fā)展的最大不確定性問題之一。

（二）網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件

《暫行辦法》本身對(duì)于網(wǎng)約車駕駛員資格設(shè)定的準(zhǔn)入條件是比較寬松的。就網(wǎng)約車駕駛員資格準(zhǔn)入條件而言，《暫行辦法》第十四條規(guī)定的具體條件也有三個(gè)：其一，取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；其二，無交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；其三，無暴力犯罪記錄。但是，《暫行辦法》第十四條在網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件中還列舉了“城市人民政府規(guī)定的其他條件”。由此可見，地方政府可以對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)駕駛員準(zhǔn)入提出其他的條件。

（三）網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)

《征求意見稿》第三條第二款規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，不享受出租汽車燃油補(bǔ)貼”，即規(guī)定網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)采取兩種形式——市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)。而《暫行辦法》第三條第二款規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”。由此可見，《暫行辦法》雖然就網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)問題更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用，但卻將這個(gè)問題的最終規(guī)定授權(quán)給地方政府。因此，地方政府可以在市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)之外對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。由于價(jià)格機(jī)制是一個(gè)行業(yè)的核心問題，因此，在價(jià)格方面對(duì)地方政府進(jìn)行授權(quán)，也就使得地方政府在決定網(wǎng)約車行業(yè)價(jià)格機(jī)制方面具有很大的空間。

（四）網(wǎng)約車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)

《征求意見稿》第十二條規(guī)定：擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的車輛，其使用性質(zhì)應(yīng)登記為出租客運(yùn)。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，營(yíng)運(yùn)車輛報(bào)廢年限不超過8年，也就是網(wǎng)約車登記為出租客運(yùn)后也要遵從該標(biāo)準(zhǔn)。由于此項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)重影響了公民將價(jià)值較高的車輛投入網(wǎng)約車運(yùn)行，因此，《暫行辦法》第三十九條第一款規(guī)定：網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬千米時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢，行駛里程未達(dá)到60萬千米但使用年限達(dá)到8年時(shí)，退出網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，《暫行辦法》第三十九條第三款也規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門要結(jié)合本地實(shí)際情況，制定網(wǎng)約車報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，并報(bào)國(guó)務(wù)院商務(wù)、公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T備案。本條規(guī)定賦予了地方政府在有關(guān)網(wǎng)約車車輛方面具有細(xì)化規(guī)定的空間。一方面，各地方政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)網(wǎng)約車行政監(jiān)管作出具體規(guī)定，使網(wǎng)約車監(jiān)管活動(dòng)與本地實(shí)際結(jié)合得更加緊密，以提升網(wǎng)約車行政監(jiān)管的效果和水平；另一方面，網(wǎng)約車地方立法存在的空間也給網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展帶來了不確定性。眾所周知，網(wǎng)約車企業(yè)是全國(guó)性企業(yè)，在全國(guó)多個(gè)地區(qū)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果各地有關(guān)網(wǎng)約車的地方立法差異很大且具有不可預(yù)期性，就會(huì)給網(wǎng)約車相關(guān)企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來較大的困難。因此，《暫行規(guī)定》賦予地方政府有關(guān)網(wǎng)約車車輛方面具有細(xì)化規(guī)定的空間，實(shí)際上是一把雙刃劍，在為其帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來了一系列的問題。

二、網(wǎng)約車牌照數(shù)量管制存在的法律問題

所謂網(wǎng)約車牌照數(shù)量管制，是指特定地區(qū)人民政府對(duì)該地區(qū)發(fā)放的網(wǎng)約車牌照數(shù)量進(jìn)行數(shù)額限定的管制措施?！稌盒修k法》第十三條規(guī)定：城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這條規(guī)定為地方政府實(shí)施網(wǎng)約車牌照數(shù)量管制提供了依據(jù)。從當(dāng)前有關(guān)網(wǎng)約車地方立法的討論來看，對(duì)網(wǎng)約車牌照實(shí)施數(shù)量管制爭(zhēng)議比較大。蘭州市擬議中的網(wǎng)約車地方立法就打算對(duì)蘭州市網(wǎng)約車牌照實(shí)施數(shù)量管制，初步計(jì)劃將網(wǎng)約車牌照限定在3000個(gè)以內(nèi)。[4]

從《行政許可法》的視角來看，對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)準(zhǔn)入設(shè)定牌照限制，屬于一項(xiàng)行政許可。而對(duì)網(wǎng)約車牌照實(shí)施數(shù)量管制，則屬于“有數(shù)量限制的行政許可”，也叫“行政特許”。我國(guó)《行政許可法》中對(duì)“有數(shù)量限制的行政許可”內(nèi)容表述不多，對(duì)此最大的法律爭(zhēng)議是，根據(jù)當(dāng)前的法律框架，是否可以對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)車輛準(zhǔn)入設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可。

從《暫行辦法》第十三條規(guī)定來看，地方政府可以對(duì)網(wǎng)約車牌照設(shè)立數(shù)量管制，但這個(gè)問題并非如此簡(jiǎn)單?！缎姓S可法》第十二條列舉了五項(xiàng)能夠設(shè)立行政許可的事項(xiàng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》一書的權(quán)威解釋，《行政許可法》第十二條第一項(xiàng)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)是沒有數(shù)量限制的，第十二條第三、四、五項(xiàng)則是關(guān)于資格許可的，也是沒有數(shù)量限制的，只有《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制。[5] 《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。因此，只有涉及到有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)才能設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可。不僅如此，《行政許可法》第十三條第二項(xiàng)還規(guī)定了“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的以及行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”四種情形可以不設(shè)定行政許可，所以，網(wǎng)約車自然也不能設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可。

僅從2002年制定的《行政許可法》第十二條和第十三條出發(fā)，并不能得到一個(gè)確定性的答案。因?yàn)椤缎姓S可法》第十三條使用的法律用語是“可以不設(shè)行政許可”。換句話說，符合《行政許可法》第十三條規(guī)定的情形時(shí)，也可以不設(shè)定行政許可。2013年3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議作出了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《機(jī)構(gòu)改革方案》）。在《機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出：“按照市場(chǎng)主體能夠自主決定、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的事項(xiàng)不設(shè)立審批的原則，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可，最大限度地減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定等非許可審批”。鑒于《機(jī)構(gòu)改革方案》是由全國(guó)人大全體會(huì)議決定通過的，具有立法性文件的法律效力。因此，從《機(jī)構(gòu)改革方案》的表述看，《行政許可法》第十三條規(guī)定的內(nèi)容被強(qiáng)化了，已經(jīng)從“可以不設(shè)立行政許可”變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)不設(shè)立行政許可”。

綜上所述，將《行政許可法》第十三條和第十四條規(guī)定與《機(jī)構(gòu)改革方案》結(jié)合起來，就形成了法律意義上確定的規(guī)范。設(shè)立行政許可，必須屬于《行政許可法》第十二條規(guī)定的情形，且不能屬于《行政許可法》第十三條規(guī)定的情形。如果是設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可，則必須屬于《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定的情形，且不得屬于《行政許可法》第十三條規(guī)定的情形。具體言之，有數(shù)量限制的行政許可之設(shè)定，必須屬于“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，但又不屬于“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的以及行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)”。

從網(wǎng)約車行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入而言，設(shè)立數(shù)量限制行政許可，其面臨的主要問題是其設(shè)立數(shù)量管控的目的是可以通過設(shè)立有數(shù)量限制行政許可之外的其他行政管理方式解決的。也就是說，其盡管屬于《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定的情形，但也屬于《行政許可法》第十三條規(guī)定的例外情形。故根據(jù)《機(jī)構(gòu)改革方案》補(bǔ)充確立的原則，不應(yīng)當(dāng)設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可，而應(yīng)當(dāng)通過其他行政管理方式解決問題。因?yàn)椤稒C(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)于設(shè)立行政許可采取的是最大謹(jǐn)慎原則，其用詞是“最大限度地減少”。網(wǎng)約車行業(yè)準(zhǔn)入涉及到城市道路資源的分配，屬于《行政許可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定中“公共資源配置”的情形。

實(shí)際上，很多地方政府之所以計(jì)劃對(duì)網(wǎng)約車數(shù)量進(jìn)行限制，也有其內(nèi)在邏輯，主要是考慮到網(wǎng)約車是利用城市公共道路進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)。如果對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量不加以限制，則會(huì)出現(xiàn)城市公共道路資源的“公地悲劇”，[6]會(huì)促使人們爭(zhēng)先恐后地用私家車在城市公共道路上從事相關(guān)活動(dòng)，導(dǎo)致原本緊張的城市公共道路資源更加緊張。這種擔(dān)心有一定的道理，但也應(yīng)當(dāng)看到，之所以會(huì)產(chǎn)生網(wǎng)約車過度發(fā)展導(dǎo)致城市公共道路資源不堪重負(fù)的情況，主要是我國(guó)當(dāng)前城市公共道路資源本身就是“公地悲劇”，是我國(guó)城市公共道路使用機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷所導(dǎo)致的。在一些特大城市，雖然城市道路資源非常緊張，但是對(duì)城市公共道路資源的收費(fèi)卻與車輛實(shí)際使用城市道路資源的具體強(qiáng)度無關(guān)。盡管車輛上路要繳納相關(guān)稅費(fèi)，一些城市車輛牌照還價(jià)格不菲，但車主付出的成本與其車輛對(duì)城市公共道路資源的使用強(qiáng)度無關(guān)。因此，城市道路資源本身就是“公地悲劇”的典型例子。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于網(wǎng)約車對(duì)城市公共道路資源占用問題，應(yīng)通過健全城市道路資源使用機(jī)制來解決。要對(duì)高強(qiáng)度使用城市道路資源的網(wǎng)約車實(shí)施行政收費(fèi)，其收費(fèi)的多與少要與網(wǎng)約車使用城市道路資源的強(qiáng)度正相關(guān)。當(dāng)前網(wǎng)約車都是借助互聯(lián)網(wǎng)上路運(yùn)營(yíng)的，其行駛時(shí)間、線路等信息很容易獲得，通過收費(fèi)解決這個(gè)問題在技術(shù)上沒有難度。一旦相關(guān)行政收費(fèi)制度健全，則網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)就不會(huì)導(dǎo)致城市道路資源的“公地悲劇”，自然也就沒有必要設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可。相反，如果設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可，還可能產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題和其他負(fù)面效果。比如：可能出現(xiàn)倒賣網(wǎng)約車牌照的問題，將本應(yīng)由地方政府收繳的相關(guān)資源流失到牌照二手市場(chǎng)的受益者手里。

三、網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)管制的法律問題

所謂網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)管制，是指對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)施行政干預(yù)，一般體現(xiàn)為政府指導(dǎo)價(jià)或政府直接定價(jià)?！稌盒修k法》第三條第二款規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外”。可見，我國(guó)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)管制主要是對(duì)其實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。當(dāng)前，一些地方正在醞釀對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。但從當(dāng)前我國(guó)有關(guān)政府指導(dǎo)價(jià)的法律制度出發(fā)，各地對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)也面臨較大的法律難題。具體表現(xiàn)為以下方面：

首先，網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)不屬于《價(jià)格法》允許實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的范圍?！秲r(jià)格法》第三條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)”。由此可見，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)只能是少數(shù)情況的例外選擇，在我國(guó)只有極少數(shù)商品和服務(wù)才能夠?qū)嵭姓笇?dǎo)價(jià)管制?！秲r(jià)格法》第十八條規(guī)定，只有特定的商品和服務(wù)價(jià)格屬于以下五種情形時(shí)才能實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。這五種情形分別為：“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；重要的公用事業(yè)價(jià)格；重要的公益性服務(wù)價(jià)格”。從這五種情形看，網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)并不在這五種可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的范圍之內(nèi)。網(wǎng)約車屬于服務(wù)行業(yè)，既不屬于“重要的公用事業(yè)”，也不屬于“重要的公益性服務(wù)”，而是典型的隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)新興行業(yè)，理應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)?！稌盒修k法》也堅(jiān)持這一點(diǎn)，其明確規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”。盡管《暫行辦法》授權(quán)地方城市人民政府在必要的時(shí)候可以對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，但是，地方城市人民政府顯然不能僅僅依據(jù)《暫行辦法》就作出與《價(jià)格法》相悖的規(guī)定。

其次，對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)缺乏必要性。根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，即使屬于《價(jià)格法》第十八條規(guī)定的五種情形，也只是“政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)”，并非應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)?！稌盒修k法》也要求“城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的”才能實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。因此，對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)缺乏必要性。從網(wǎng)約車行業(yè)本身出發(fā)，網(wǎng)約車不享受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，不占用國(guó)家投資，也不屬于城市基本公共交通和基本民生服務(wù)，而是一個(gè)高度市場(chǎng)化的行業(yè)。在高度市場(chǎng)化的行業(yè)中實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，當(dāng)然缺乏必要性。況且，從當(dāng)前各地醞釀的有關(guān)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的措施來看，是否對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行最低價(jià)格限制，其主要目的是防止網(wǎng)約車實(shí)際運(yùn)價(jià)低于傳統(tǒng)出租車。這種要求消費(fèi)者支付更高價(jià)格的政府指導(dǎo)價(jià)更缺乏基本的必要性和正當(dāng)性。

再次，網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)必須進(jìn)入省級(jí)政府定價(jià)目錄才能實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)?！秲r(jià)格法》第十九條規(guī)定：“政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價(jià)目錄為依據(jù)。中央定價(jià)目錄由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定、修訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布。地方定價(jià)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門按照中央定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定，經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意，報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門審定后公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級(jí)地方人民政府不得制定定價(jià)目錄”。由此可見，如果地方政府對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，則必須將網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)列入中央或者省級(jí)定價(jià)目錄。其中，根據(jù)2015年10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)改委29號(hào)令公布的最新《中央定價(jià)目錄》，并沒有將網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)列入其中。因此，地方政府對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，只能在其列入省級(jí)定價(jià)目錄之后才能實(shí)施。當(dāng)前，盡管各地省級(jí)定價(jià)目錄都將出租車列入政府定價(jià)范圍，但是顯然不能將對(duì)出租車行業(yè)的政府定價(jià)直接使用于網(wǎng)約車行業(yè)，畢竟《暫行辦法》也明確要求“網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，因此，將出租車政府定價(jià)方式直接適用于網(wǎng)約車行業(yè)，不符合《暫行辦法》確立的基本原則。

四、網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件存在的法律問題

事實(shí)上，不是任何車輛都能被用來從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的。根據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，有資格被用來從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的車輛必須是7座及以下乘用車且安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置。此外，車輛技術(shù)性能必須符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。不僅如此，《暫行辦法》第十二條還規(guī)定，有關(guān)車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定。這就給地方立法留下了較大的自主空間。但是，地方政府就網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件實(shí)施地方立法也面臨諸多限制。從《行政許可法》以及《暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定看，地方政府在對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件進(jìn)行立法時(shí)，只能對(duì)《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋性規(guī)定，不能提高網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入門檻，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。

首先，《行政許可法》第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。對(duì)于何為“違反上位法的其他條件”，最高人民法院強(qiáng)調(diào)：“上位法規(guī)定的適用條件一般就行政事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，如果下位法對(duì)適用條件進(jìn)行增高或者限縮，顯然目的在于擴(kuò)大自己的權(quán)限或者縮小自己的行政義務(wù)，此時(shí)可以判斷為與上位法相抵觸”。[7]我國(guó)學(xué)術(shù)界也普遍認(rèn)為：“在設(shè)定與規(guī)定關(guān)系中，只要規(guī)定內(nèi)容超越設(shè)定內(nèi)容的主體、行為、對(duì)象范圍和幅度的，都屬于抵觸?！盵8]此外，最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]第96號(hào)）中也明確表示：“人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性。從審判實(shí)踐看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍”。由此可見，如果下位法縮小了上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍或者限制或剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，就是下位法不符合上位法。人民法院在面對(duì)此類情形時(shí)，就要依據(jù)上位法判斷具體行政行為的合法性?！稌盒幸?guī)定》第十二條第一款第二項(xiàng)要求網(wǎng)約車車輛為“7座及以下乘用車”，對(duì)此具體規(guī)定只能對(duì)何為“乘用車”等概念進(jìn)行解釋，而不能規(guī)定網(wǎng)約車車輛限于“7座及以下單價(jià)20萬元以上乘用車”。如果將網(wǎng)約車車輛限于單價(jià)20萬元以上乘用車，就是與上位法抵觸。如果一個(gè)公民因?yàn)樽詡滠嚥环稀皢蝺r(jià)20萬元以上”的下位法規(guī)定而被拒絕許可從事網(wǎng)約車活動(dòng)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照“7座及以下乘用車”這一上位法條件判斷行政許可決定的合法性。這種規(guī)定網(wǎng)約車車輛必須“單價(jià)20萬元以上”的下位法規(guī)定，也就是《行政許可法》第十六條所述的“違反上位法的其他條件”，實(shí)際上是增加了行政許可條件，在“7座及以下乘用車”條件之外新增“單價(jià)20萬元以上乘用車”的條件。

其次，《暫行辦法》本身也只授權(quán)地方政府進(jìn)行具體規(guī)定，而不是增設(shè)行政許可條件?！稌盒修k法》第十二條第一款規(guī)定，擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的車輛，應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)條件：“7座及以下乘用車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置；車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求?！边@三個(gè)條件對(duì)于網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件已經(jīng)完全列舉，沒有“法律法規(guī)規(guī)定的其他條件”和“城市人民政府規(guī)定的其他條件”。盡管《暫行辦法》第十二條第二款規(guī)定了“車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定”，這也只是授權(quán)地方政府相關(guān)部門結(jié)合本地情況就第十二條第一款的三個(gè)條件進(jìn)行具體規(guī)定。比如：對(duì)于“車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求”這個(gè)條件，在不同地區(qū)就有不同的要求。再比如：在我國(guó)東北高寒地區(qū)，就需要車輛具備在高寒條件下安全行駛的能力，但如果地方政府相關(guān)部門規(guī)定只有中級(jí)車或者三廂車才能被用于從事網(wǎng)約車服務(wù)，則與《暫行辦法》第十二條第一款規(guī)定的三個(gè)條件不匹配，屬于新增的違反《暫行辦法》第十二條第一款規(guī)定的其他條件。

【參考文獻(xiàn)】

[1]康勁.蘭州網(wǎng)約車管理細(xì)則引發(fā)“激辯”[N].工人日?qǐng)?bào)，2016-08-18（04）；戴先任.網(wǎng)約車地方細(xì)則不要“新瓶裝舊酒”[N].人民代表報(bào)，2016-08-30（01）；李苑.網(wǎng)約車合法近一個(gè)月 地方細(xì)則落地難[N].上海證券報(bào)，2016-08-26（02）.

[2]孫麗朝.網(wǎng)約車數(shù)量限制 或引發(fā)牌照腐敗[N].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2016-09-12（06）；李邇.別讓網(wǎng)約車牌照成為稀缺資源[N].深圳商報(bào)，2016-08-19（02）.

[3]張錚.巡游車仍是濟(jì)南出租車行業(yè)主力軍[N].濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2016-08-05（04）.

[4]經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施意見和實(shí)施細(xì)則即將報(bào)審我市網(wǎng)約車投放數(shù)量大致測(cè)算為1.5萬輛[EB/OL].新華網(wǎng)甘肅頻道，http：//www.gs.xinhuanet.com/dfwq/lanzhou/2016-08/10/c_1119365688.htm.

[5]張春生，李飛主編.中華人民共和國(guó)行政許可法釋義[M].法律出版社，2003.55-57.

[6]Hardin，The Tragedy of the Commons，Science.1968，Vol.162，Issue 3859，pp.1243-1248.

[7]劉德權(quán).最高人民法院司法觀點(diǎn)集成：行政、國(guó)家賠償卷[M].人民法院出版社，2010.363.

[8]胡建淼.法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國(guó)法學(xué)，2016，（03）：23.

（責(zé)任編輯：苗政軍）