生態(tài)檢察權(quán)簡(jiǎn)論

方印 李會(huì)朋

摘 要：檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在生態(tài)保護(hù)方面應(yīng)如何發(fā)揮作用是一個(gè)重要問(wèn)題。生態(tài)檢察權(quán)的價(jià)值主要體現(xiàn)在有能力對(duì)抗環(huán)境污染破壞者，促使政府與法院對(duì)環(huán)境違法行為整治的重視，體現(xiàn)憲法賦予的法律監(jiān)督職能。在工作內(nèi)容上主要體現(xiàn)在提起或督促或支持環(huán)境公益訴訟，提出環(huán)境檢察建議，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，參與生態(tài)環(huán)境糾紛的調(diào)解、參與生態(tài)法治教育宣傳等五個(gè)方面。

關(guān) 鍵 詞：生態(tài)檢察權(quán)；生態(tài)保護(hù)；檢察權(quán)；環(huán)境保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）10-0094-07

收稿日期：2016-06-20

作者簡(jiǎn)介：方?。?969—），男，貴州甕安人，貴州大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，貴州大學(xué)人口·社會(huì)·法制研究中心研究員，貴州省環(huán)境與資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，研究方向?yàn)槊穹?、環(huán)境與資源法、防災(zāi)減災(zāi)法；李會(huì)朋（1989—），男，法學(xué)碩士，湖北省公安縣人民檢察院檢察官，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源法。

基金項(xiàng)目：本文系2012年貴州省哲學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目“環(huán)境侵權(quán)損害賠償救濟(jì)制度體系化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12GZYB04；2013年貴州省首屆教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“高校環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)通識(shí)教育讀本編撰”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013A064；2012年貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目“環(huán)境侵權(quán)損害賠償救濟(jì)制度體系化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GDZT2011002；貴州大學(xué)法學(xué)院省級(jí)重點(diǎn)學(xué)科法學(xué)學(xué)科之生態(tài)法學(xué)方向申報(bào)建設(shè)課題。

生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性和社會(huì)性很強(qiáng)的公益事業(yè)，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。但目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，因此，生態(tài)破壞的范圍在擴(kuò)大，程度在加劇，危害在加深，總體上生態(tài)惡化加劇的趨勢(shì)還未得到有效遏制。 生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不僅僅需要個(gè)體的力量，更需要公權(quán)力的介入。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道屏障，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，如果司法層面沒(méi)有相應(yīng)的改進(jìn)，則所有的努力都無(wú)法成為最終的結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的代表和重要的司法機(jī)關(guān)在生態(tài)保護(hù)中應(yīng)發(fā)揮重要作用。

一、生態(tài)檢察權(quán)的含義及主要特征

從邏輯上推理，只有厘清檢察權(quán)的含義及生態(tài)的概念，才能明確生態(tài)檢察權(quán)的概念。由于在多數(shù)情形中“生態(tài)”一詞是與“環(huán)境”一詞連用，因此本文所言的生態(tài)檢察權(quán)與環(huán)境檢察權(quán)也在相同意義上使用。①

（一）生態(tài)檢察權(quán)的含義

從《憲法》第129條的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)必然享有與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)力——即檢察權(quán)。檢察權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，是由法律賦予檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)總和。檢察權(quán)的具體內(nèi)容由國(guó)家法律加以規(guī)定。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，目前學(xué)界從不同的理論角度以及實(shí)踐（法律實(shí)證、司法改革實(shí)踐）視角對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了探討，形成了不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，也有人認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán)，[1]還有人認(rèn)為檢察權(quán)屬于司法權(quán)，[2]更有人認(rèn)為檢察權(quán)具有司法和行政的雙重屬性，甚至有人認(rèn)為檢察權(quán)是一種具有司法性與行政性的法律監(jiān)督權(quán)。筆者以為，檢察權(quán)本質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)立的并為我國(guó)憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職責(zé)來(lái)看，檢察權(quán)具有監(jiān)督法律實(shí)施的特點(diǎn)。盡管檢察權(quán)的內(nèi)容是豐富的，但檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是行使檢察偵查權(quán)、公訴權(quán)，還是行使訴訟監(jiān)督權(quán)，都具有防止公安機(jī)關(guān)、法院濫用權(quán)力，維護(hù)法律正確實(shí)施的作用。檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間形成職責(zé)明確、互相制約、互相配合的關(guān)系。這些都不同程度體現(xiàn)著法律監(jiān)督的性質(zhì)。[3]從生態(tài)學(xué)的角度上講，生態(tài)是指生物在一定自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。目前，“生態(tài)”主要與“環(huán)境”連用，組成“生態(tài)環(huán)境”一詞。生態(tài)保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)與基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)在多種場(chǎng)合中被當(dāng)作環(huán)境保護(hù)的代名詞。本文中“生態(tài)”與“環(huán)境”相當(dāng)。作為檢察權(quán)的下位概念，生態(tài)檢察權(quán)固然屬于檢察權(quán)的一種，是為了適應(yīng)生態(tài)文明法治社會(huì)建設(shè)的需要，或者說(shuō)為了環(huán)境保護(hù)的需要而產(chǎn)生的一種檢察權(quán)。生態(tài)檢察權(quán)的含義，是指檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)中充分行使國(guó)家賦予的法律監(jiān)督權(quán)。

（二）生態(tài)檢察權(quán)的基本特征

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的廣泛性、復(fù)雜性與多樣性，決定了生態(tài)檢察權(quán)的復(fù)雜性及難操作性。具體而言，生態(tài)檢察權(quán)主要有以下幾個(gè)特征：一是復(fù)合性與專(zhuān)門(mén)性共存。生態(tài)檢察權(quán)是復(fù)合的檢察監(jiān)督權(quán)。自然資源的廣泛性與多樣性意味著資源權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任主體的非單一性。可以說(shuō)，就政府部門(mén)而言，檢察機(jī)關(guān)要面對(duì)幾乎所有的政府生態(tài)環(huán)境主體監(jiān)管部門(mén)，其業(yè)務(wù)的精細(xì)化與業(yè)務(wù)對(duì)象的多樣性使得生態(tài)檢察權(quán)的業(yè)務(wù)應(yīng)向精細(xì)化與專(zhuān)門(mén)化方向發(fā)展。簡(jiǎn)言之，生態(tài)檢察權(quán)不同于慣有的檢察權(quán)，其業(yè)務(wù)開(kāi)展既有廣泛性與復(fù)合性的特征，也具有針對(duì)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)業(yè)性、專(zhuān)門(mén)化的特點(diǎn)。二是重疊性與多層性共存。檢察權(quán)的內(nèi)部設(shè)置是以訴訟模式的劃分為導(dǎo)向的。以現(xiàn)有模式看，生態(tài)檢察權(quán)不僅與預(yù)防職務(wù)犯罪的職權(quán)重疊，還與民刑部門(mén)的職權(quán)相重疊，因此，生態(tài)檢察權(quán)即使集合現(xiàn)有的檢察監(jiān)督各部門(mén)的職權(quán)范圍，仍有不足之處。因此生態(tài)檢察權(quán)要有所作為，就必須先解決在哪些方面可以作為。生態(tài)檢察權(quán)具有一定的層次性，主要涉及生態(tài)環(huán)境違法行為的公訴及生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的監(jiān)督職能，而每一個(gè)職能又包括許多具體的權(quán)能。簡(jiǎn)言之，生態(tài)檢察權(quán)具有重疊性與多層性共存的特點(diǎn)。三是立法的空白與司法的創(chuàng)新凸顯。檢察監(jiān)督不同于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、政府行政監(jiān)察以及黨的紀(jì)律監(jiān)督。檢察權(quán)首先面對(duì)的是案件及法律適用，事后監(jiān)督是檢察權(quán)的基本特征。生態(tài)檢察權(quán)的行使顯然不能以事后監(jiān)督為主，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)必須具有前瞻性與預(yù)防性，生態(tài)一旦遭到破壞往往難以補(bǔ)救和恢復(fù)，即使是事后追究有關(guān)責(zé)任人的民事責(zé)任與刑事責(zé)任，對(duì)于已經(jīng)破壞的生態(tài)環(huán)境也沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。但是，對(duì)于人的責(zé)任監(jiān)督是以造成某種不利后果為前提的，以預(yù)防為主的、對(duì)未實(shí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，目前在立法上仍有很大的空白。生態(tài)檢察權(quán)著眼于預(yù)防和前瞻性的保護(hù)，在立法與執(zhí)法上都存在許多空白，。但依法監(jiān)督是法治文明的基本內(nèi)涵，生態(tài)檢察權(quán)的內(nèi)容與范圍需要法律進(jìn)一步明確。這就需要進(jìn)一步修改、補(bǔ)充、完善現(xiàn)行有關(guān)法律及其實(shí)施細(xì)則。正是因?yàn)槟壳胺ㄖ平ㄔO(shè)中的諸多空白，因此需要檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)文明理念下，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，大膽進(jìn)行生態(tài)檢察權(quán)的能動(dòng)性與專(zhuān)門(mén)化的實(shí)踐探索，以充分發(fā)揮其在環(huán)境人權(quán)司法保障方面的職能，因而其試點(diǎn)性、探索性、創(chuàng)新性也就比較明顯。四是與環(huán)境審判權(quán)行使相比更有主動(dòng)性與靈活性。檢察權(quán)不同于審判權(quán)，審判權(quán)多半是被動(dòng)適用法律，環(huán)境審判權(quán)的能動(dòng)行使會(huì)受到更多的限制。而生態(tài)檢察權(quán)是在發(fā)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)題時(shí)及時(shí)有效行使檢察權(quán)從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)的目的。從法律監(jiān)督的屬性來(lái)看，生態(tài)檢察權(quán)能動(dòng)行使的空間比環(huán)境審判能動(dòng)行使的空間要大。

二、生態(tài)檢察權(quán)的主要價(jià)值

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，生態(tài)問(wèn)題相比發(fā)達(dá)國(guó)家更為突出，生態(tài)破壞行為隨處可見(jiàn)，但進(jìn)入司法程序的卻不多，多數(shù)受害人因能力不足而不愿意提起訴訟。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)適時(shí)地介入生態(tài)環(huán)境的保護(hù)行使檢察權(quán)，適當(dāng)延伸其法律監(jiān)督職能，對(duì)國(guó)家利益、公共利益乃至個(gè)人利益的維護(hù)都會(huì)起著一定的示范作用。

（一）與公民力量相比優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)

相比起公民個(gè)人參與的力量、程度和影響，檢察機(jī)關(guān)有能力與破壞生態(tài)資源者對(duì)抗，并且可以造成很大的社會(huì)影響，引起法院或政府的重視?，F(xiàn)在的生態(tài)破壞行為越來(lái)越隱蔽，公民個(gè)人往往顯得勢(shì)單力薄，檢察機(jī)關(guān)以公共利益代言人的身份參與生態(tài)保護(hù)，有利于避免受損害公民和破壞生態(tài)企業(yè)力量不對(duì)等的問(wèn)題，可以有效遏制其對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的無(wú)限制的追求而損害生態(tài)利益的行為。此外，檢察機(jī)關(guān)具備中立的立場(chǎng)和豐富的法律經(jīng)驗(yàn)，在解決受害方訴訟成本、取證困難方面有著天然的優(yōu)勢(shì)。

（二）代表國(guó)家監(jiān)督干預(yù)的優(yōu)適性

對(duì)于涉及公共利益的案件，更多的應(yīng)體現(xiàn)出國(guó)家宏觀干預(yù)的必要性，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是非常適合代表國(guó)家公權(quán)力來(lái)干預(yù)生態(tài)問(wèn)題的。雖然檢察官的活動(dòng)以公訴為中心，但其職能不僅僅限于刑事公訴，還可以從事與其代表國(guó)家、維護(hù)公益、維護(hù)法律秩序的職能相適應(yīng)的其他活動(dòng)，因此，要充分發(fā)揮其司法能動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)問(wèn)題行使檢察權(quán)的目的就是為了保護(hù)生態(tài)。我國(guó)立法上的缺陷和司法程序的缺位使得國(guó)家利益和社會(huì)公共利益常常處于被忽視的境地，雖然《民事訴訟法》第55條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，但具體哪些機(jī)關(guān)、組織可以提起訴訟并沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定，因此，檢察機(jī)關(guān)介入生態(tài)保護(hù)有其現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以從保護(hù)公共利益和制止生態(tài)破壞行為的目的出發(fā)，運(yùn)用公權(quán)力予以救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)介入生態(tài)保護(hù)，能夠有效保護(hù)好人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)環(huán)境，這也是廣大社會(huì)公民對(duì)司法機(jī)關(guān)的熱切期盼。

（三）權(quán)威形象與公益目標(biāo)的法治性

在生態(tài)環(huán)境日益受到破壞而我國(guó)相應(yīng)的法律制度還不是很健全的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為代表國(guó)家的獨(dú)立擁有法律監(jiān)督職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，更有義務(wù)介入到生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中去，以維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人利益。生態(tài)文明與法治文明的結(jié)合是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基本路徑。

自新中國(guó)建立以來(lái)，國(guó)家、集體及公民個(gè)人構(gòu)成了社會(huì)三大主體，而依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家與集體對(duì)自然資源享有所有權(quán)，但正是兩種權(quán)力主體的政治化概念與實(shí)際權(quán)力主體（民法上的私人個(gè)體）的不一致，作為經(jīng)濟(jì)理性人的實(shí)際權(quán)力行駛者使得生態(tài)責(zé)任主體缺位或保護(hù)不作為，才造成了自然生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。檢察權(quán)作為國(guó)家公共權(quán)力之一，在自然資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)方面必然要行使法律監(jiān)督權(quán)，從而發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)有的法治監(jiān)督作用。

三、生態(tài)檢察權(quán)的主要內(nèi)容

生態(tài)檢察權(quán)不能超出檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但可以在檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)之內(nèi)盡可能地拓展。

（一）提起、督促提起或支持環(huán)境公益訴訟

公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)而言的概念，公益訴訟起源于羅馬法，是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者責(zé)任的活動(dòng)。[4]環(huán)境公益訴訟，顧名思義是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織或個(gè)人依據(jù)法律的規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟是抑制生態(tài)環(huán)境惡化，保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益最有效的方法。無(wú)法可依仍然是公益訴訟的瓶頸。檢察機(jī)關(guān)如何有效行使權(quán)力提起公益訴訟，是公益訴訟能否繼續(xù)推動(dòng)的關(guān)鍵?！睹袷略V訟法》第55條對(duì)公益訴訟作了明確規(guī)定，但《民事訴訟法》則沒(méi)有明確規(guī)定公益訴訟的主體。而我國(guó)新《環(huán)保法》也未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的主體。從法理來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的公共利益代表者的身份決定其更適合提起環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和職能優(yōu)勢(shì)更利于提起環(huán)境公益訴訟。從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度也具有自身的實(shí)踐基礎(chǔ)。自1996年以來(lái)，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，在環(huán)境公益的維護(hù)等方面提起了公益訴訟，并取得了良好的社會(huì)效果。雖然目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在地方法層面有了直接的制度性依據(jù)，但在國(guó)家法層面仍然缺乏直接（具體與明確）的法律依據(jù)，并且，即使檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，也不能對(duì)所有的生態(tài)環(huán)境案件提起公益訴訟，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表，是維護(hù)國(guó)家利益的，如果使用大量的人力物力去進(jìn)行公益訴訟，勢(shì)必影響檢察機(jī)關(guān)的其他職能，特別是基層檢察機(jī)關(guān)。因此，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，在不影響檢察機(jī)關(guān)行駛其他職能的情況下，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍作出必要的限制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法督促環(huán)保部門(mén)或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)提起環(huán)境公益訴訟。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》所賦予的法律監(jiān)督職能和社會(huì)實(shí)際情況的需要所進(jìn)行的一種制度探索，訴訟法尚未加以規(guī)定，其理論基礎(chǔ)在于檢察權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公益監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督。從實(shí)踐情況看，環(huán)保部門(mén)或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)怠于行使職責(zé)而不愿意提起環(huán)境公益訴訟的情況是客觀存在的。檢察機(jī)關(guān)以督促起訴方式參與到公益訴訟當(dāng)中，有利于實(shí)現(xiàn)成本最小化、效益最大化，即檢察機(jī)關(guān)督促起訴有利于節(jié)省訴訟成本。并且檢察機(jī)關(guān)督促起訴有利于充分發(fā)揮訴訟主體的自主性和能動(dòng)性。簡(jiǎn)言之，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，符合督促起訴條件的應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查，并將審查結(jié)果書(shū)面告知環(huán)保部門(mén)或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)，督促其提起訴訟，維護(hù)環(huán)境公共利益。檢察機(jī)關(guān)支持環(huán)境公益訴訟，不僅是國(guó)家依法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，也是社會(huì)實(shí)際需要所進(jìn)行的一種制度探索，而且也可以使因?yàn)槟承┨厥庠虿荒苓M(jìn)入訴訟層面的當(dāng)事人的合法權(quán)益得到了司法救濟(jì)。就環(huán)境侵權(quán)案件而言，環(huán)境侵害的對(duì)象經(jīng)常是不特定的多數(shù)人，侵害具有廣泛性和后果不可預(yù)測(cè)性。由于環(huán)境侵害具有潛伏性、積累性、流動(dòng)性、復(fù)合性等特點(diǎn)，公民個(gè)人進(jìn)行訴訟難度大、困難多、力量薄弱。由于某些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損害的案件受害人或受害人家屬無(wú)力主張權(quán)利或不知道如何正確主張權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)為他們提供法律支持，變事后監(jiān)督為事前主動(dòng)介入，有利于避免矛盾升級(jí)，也有效地維護(hù)了弱勢(shì)群體的利益。此外，在公共環(huán)境利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)積極支持受害者起訴，加強(qiáng)了原告力量，有利于強(qiáng)力制止環(huán)境侵害行為。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的工作人員相對(duì)一般人而言，具有豐富的法律經(jīng)驗(yàn)，在支持提起環(huán)境訴訟方面能夠提供給當(dāng)事人很大的幫助。支持當(dāng)事人提起環(huán)境訴訟這種方式能夠更好地保障公共利益和弱勢(shì)群體利益，從而實(shí)現(xiàn)司法公正，取得良好的社會(huì)效果。

（二）提出環(huán)境檢察建議

2009年最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第1條規(guī)定：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。”該規(guī)定從檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作了明確規(guī)定，這對(duì)推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，積極開(kāi)展檢察建議工作，進(jìn)一步促進(jìn)法律正確實(shí)施具有重要意義。另外，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條、第48條也對(duì)檢察建議的適用作出了具體的規(guī)定。 目前，檢察機(jī)關(guān)可以向環(huán)境保護(hù)部門(mén)發(fā)出檢察建議書(shū)，可以向地方政府機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書(shū)，也可以向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成污染的企業(yè)發(fā)出檢察建議書(shū)。在檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟尚無(wú)明確法律規(guī)定的情況下，發(fā)出檢察建議書(shū)是較為有效和有法可依的。檢察建議書(shū)的發(fā)出并不像提起公益訴訟那般占用過(guò)多的檢察資源，相反，由于檢察建議書(shū)的法律效力可以得到很好的執(zhí)行效果。如昆明市在全國(guó)率先啟動(dòng)了公檢法聯(lián)合環(huán)保部門(mén)執(zhí)法的新機(jī)制，加大了對(duì)環(huán)境違法行為的打擊力度。昆明市人民檢察院成立了環(huán)境資源檢察處，對(duì)屢查屢罰、嚴(yán)重污染環(huán)境的昆明市錦洋化工有限公司發(fā)出《檢察建議書(shū)》，要求該企業(yè)在3個(gè)月內(nèi)整改完畢，不進(jìn)行整改或者整改達(dá)不到要求，將由檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟。因檢察機(jī)關(guān)的深度介入，該家企業(yè)董事會(huì)做出了整體搬遷、異地升級(jí)改造的決定。山東省博興縣檢察院也向環(huán)保部門(mén)發(fā)出了檢察建議書(shū)。該縣某企業(yè)使用化學(xué)物品清洗塑料編織袋，直接將清洗后的污水排放到河流，致使河流污染，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)。在充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，該縣檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出了“關(guān)于集中清理整頓污染小企業(yè)”的檢察建議?？h環(huán)保局聯(lián)合其他相關(guān)部門(mén)將相關(guān)污染企業(yè)予以取締，維護(hù)了人民群眾的生產(chǎn)生活安全。[5]檢察建議是檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，建議有關(guān)單位完善制度、加強(qiáng)內(nèi)部制約與監(jiān)督、正確實(shí)施法律法規(guī)、完善社會(huì)管理與服務(wù)、預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式，是檢察機(jī)關(guān)參加社會(huì)治安綜合治理的手段和形式之一。檢察機(jī)關(guān)不論是向企業(yè)還是向環(huán)保部門(mén)出具檢察建議書(shū)，都是在實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能，既提高了各界的環(huán)保意識(shí)，也強(qiáng)化了職能部門(mén)依法行政和履職的觀念。與眾所周知的查辦案件相比，檢察建議書(shū)從細(xì)微處體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和人民利益高度負(fù)責(zé)的精神。

（三）參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。[6]實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，有利于從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使生產(chǎn)力布局和資源配置更加科學(xué)合理。環(huán)境問(wèn)題一旦發(fā)生往往損失巨大，環(huán)境污染和破壞之后很難恢復(fù)，恢復(fù)的成本也十分昂貴，有些環(huán)境功能甚至不可逆。自工業(yè)革命以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家大都走的是“先污染后治理”的道路，在因環(huán)境問(wèn)題付出慘重代價(jià)之后，才漸漸認(rèn)識(shí)到各種環(huán)境要素是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，環(huán)境污染和破壞都會(huì)造成嚴(yán)重后果，而且可能會(huì)經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)的復(fù)雜變化過(guò)程才顯現(xiàn)出來(lái)，一旦形成危害就很難恢復(fù)。即使對(duì)造成重大環(huán)境污染破壞的環(huán)境犯罪科處刑罰，也無(wú)濟(jì)于事，損害已經(jīng)成為了事實(shí)。這就要求審慎注意人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的影響，防患于未然。因此，預(yù)防為主原則成為我國(guó)環(huán)境法的基本原則。預(yù)防為主原則屬于事前調(diào)整，被認(rèn)為是現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的靈魂。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境檢察方面也要堅(jiān)持“預(yù)防為主”的方針，發(fā)揮先期屏障作用，促使環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)真正從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化從源頭防治環(huán)境問(wèn)題，從源頭上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)。“一旦此‘上游工程’運(yùn)行順利，將可大大減輕下游公害糾紛處理上的負(fù)擔(dān)?！盵7]在預(yù)防環(huán)境污染和破壞方面，檢察機(jī)關(guān)工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在監(jiān)督開(kāi)發(fā)行為的規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)，通過(guò)有效的參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，保證各類(lèi)規(guī)劃項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目決策的正當(dāng)性以及合理性與合法性，促使環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)真正從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化從源頭防治污染，從源頭上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)?？傊?，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過(guò)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督實(shí)質(zhì)性地參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)從形式上與實(shí)質(zhì)上都符合法治評(píng)價(jià)的基本要求，這也是法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義。

（四）參與生態(tài)環(huán)境糾紛的調(diào)解

調(diào)解是指由第三者主持并促成發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人互相協(xié)商、達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的大環(huán)境下，司法機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)解辦案方法越來(lái)越重視，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中對(duì)于調(diào)解優(yōu)先的原則更應(yīng)加大使用。目前，由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的可司法性不強(qiáng)，糾紛當(dāng)事人不是首選通過(guò)訴訟途徑解決生態(tài)環(huán)境糾紛問(wèn)題，大多數(shù)糾紛是通過(guò)調(diào)解手段予以解決的。實(shí)踐證明，強(qiáng)化調(diào)解在生態(tài)環(huán)境矛盾糾紛解決機(jī)制中的作用，可以將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免無(wú)止境的申訴，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大意義。此外，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境糾紛行政調(diào)解，積極配合環(huán)保部門(mén)依法合力解決環(huán)境糾紛，可以將環(huán)保部門(mén)的調(diào)解行為納入國(guó)家法律監(jiān)督范圍，減少其權(quán)力尋租空間，實(shí)現(xiàn)調(diào)解的公平與正義目標(biāo)，有利于減少甚至杜絕生態(tài)環(huán)境糾紛行政調(diào)解中的腐敗現(xiàn)象。另外，生態(tài)環(huán)境糾紛的雙方力量往往是不均衡的，受害人通常都是普通的老百姓，侵害方一般都是大中型企業(yè)，雙方的力量過(guò)于懸殊，以至于受害人無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。在糾紛解決的過(guò)程中，受害人缺乏實(shí)力與侵害方對(duì)抗。加之，雙方當(dāng)事人間的信息不對(duì)稱(chēng)，侵害方往往掌握生產(chǎn)工藝、技術(shù)等資料，具有相應(yīng)的監(jiān)測(cè)能力；而受害人不僅缺乏相應(yīng)的環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)、監(jiān)測(cè)手段和有關(guān)信息資料，也缺乏調(diào)查能力，取證比較困難，這些都使其在糾紛解決過(guò)程中處于不利的地位。因此，將人民檢察院調(diào)解機(jī)制引入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)糾紛之中，是十分必要的。檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境糾紛調(diào)解可以采取以下方式：一是應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)與環(huán)保部門(mén)的協(xié)作（聯(lián)合調(diào)查，共同調(diào)解），充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能的正能量及社會(huì)公信力高的優(yōu)勢(shì)，從法律效果、社會(huì)效果和政治效果的多重角度出發(fā)，減少權(quán)力尋租的空間，提高當(dāng)事人的滿(mǎn)意度；二是發(fā)揮檢察室和控告申訴部門(mén)的作用，構(gòu)建與法庭、轄區(qū)司法所、調(diào)解中心和村調(diào)委會(huì)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，在堅(jiān)持調(diào)解自愿與合法的原則下，引入多元化的解決方式，使生態(tài)環(huán)境糾紛案件的調(diào)解解決更具活力。

（五）參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)教育提高公眾的環(huán)保意識(shí)，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要步驟。鑒于檢察機(jī)關(guān)特有的法律地位與較高的公信力，其參與有利于開(kāi)展生態(tài)環(huán)境教育。長(zhǎng)期以來(lái)，公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、維護(hù)正義的形象有著普遍的信任和尊重，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在公眾心目中建立起了“立檢為公、執(zhí)法為民”的良好形象，因此其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)同、信任和期待是客觀存在的。檢察機(jī)關(guān)作為法律適用的監(jiān)督機(jī)關(guān)，有義務(wù)和責(zé)任提高公眾環(huán)境意識(shí)，通過(guò)對(duì)公眾環(huán)境法治思維與環(huán)境政策思維的引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)公眾保護(hù)環(huán)境“從我做起”的法治教育氛圍。檢察機(jī)關(guān)參與到生態(tài)教育中去，主要是培養(yǎng)公眾的生態(tài)意識(shí)。目前在我國(guó)，公眾的生態(tài)意識(shí)還比較淡薄，如果缺乏生態(tài)意識(shí)的支撐，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)就不能從根本上得到遏止。因此，生態(tài)保護(hù)要求我們必須大力培育全社會(huì)的生態(tài)意識(shí)，使人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)轉(zhuǎn)化為自覺(jué)的行動(dòng)，為生態(tài)文明的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，檢察機(jī)關(guān)要在檢察工作中加強(qiáng)生態(tài)意識(shí)培養(yǎng)，養(yǎng)成生態(tài)法治意識(shí)。其次，要開(kāi)展生態(tài)保護(hù)法律宣傳。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，就生態(tài)問(wèn)題應(yīng)加大宣傳力度，深入基層進(jìn)行宣傳，讓公眾認(rèn)識(shí)到生態(tài)破壞的危害性，通過(guò)以案說(shuō)法、發(fā)放宣傳資料、典型案件報(bào)道宣傳等形式進(jìn)行生態(tài)保護(hù)普及教育，提高全社會(huì)的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)的“三位一體”，到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的“四位一體”，再到十八大提出社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局，生態(tài)文明地位的提高，順應(yīng)了時(shí)代的要求、民意的呼喚，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，以及對(duì)生態(tài)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深刻。雖然我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)得到了黨和國(guó)家的空前重視，但由于人為因素誘發(fā)的自然災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題尚未得到有效遏制，重大生態(tài)環(huán)境破壞事件仍時(shí)有發(fā)生，所以，進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處、持續(xù)發(fā)展，是建設(shè)美麗中國(guó)的必然選擇。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該如何履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能是當(dāng)前檢察工作所面臨的一項(xiàng)新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。生態(tài)檢察權(quán)的制度建設(shè)，應(yīng)該尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)檢察職業(yè)特點(diǎn)；應(yīng)結(jié)合正在進(jìn)行的司法體制改革，慎重選擇，勇于創(chuàng)新。這樣，才能使生態(tài)檢察權(quán)更好地服務(wù)于生態(tài)文明法治建設(shè)。

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[7]葉俊榮.環(huán)境政策與法律[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.222.

（責(zé)任編輯：王秀艷）