“就近入學(xué)”政策中的補(bǔ)償平等研究

李東宏 榮利穎

摘 要 羅爾斯提出正義的兩個(gè)原則，即平等自由原則和機(jī)會(huì)平等與差別原則相結(jié)合的原則，兩個(gè)原則的適用范圍體現(xiàn)了平等的雙重屬性，即形式平等和實(shí)質(zhì)平等。我國(guó)義務(wù)教育階段的“就近入學(xué)”政策，是以“形式上的平等”為目的而制定的。從差別對(duì)待中的階層和地域兩個(gè)基點(diǎn)出發(fā)，在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，依照“最少受惠者獲得最大利益”的原則，對(duì)我國(guó)義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”政策提出補(bǔ)償平等的措施建議。

關(guān)鍵詞 就近入學(xué) 受教育權(quán)利 補(bǔ)償平等 正義

我國(guó)“就近入學(xué)”政策是促進(jìn)教育公平的重要政策，其目的在于保障每一位兒童平等的受教育權(quán)。1986年《義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初中中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！边@是我國(guó)首次將就近入學(xué)政策以法律形式規(guī)定下來(lái)，從此以后就近入學(xué)政策開(kāi)始步入法制化階段。然而，由于我國(guó)重點(diǎn)校的建設(shè)使得政策執(zhí)行過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)“擇校”現(xiàn)象，作為消解“擇?！保Ｕ辖逃降摹熬徒雽W(xué)”政策是主要入學(xué)政策。

一、就近入學(xué)政策中的“形式平等”

1.就近入學(xué)政策的法律政策條文

2015年修訂的《義務(wù)教育法》保留了“就近入學(xué)”的內(nèi)容，規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，要求國(guó)務(wù)院以及縣以上人民政府共同促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平。

根據(jù)教育部的總體部署，北京市教委依據(jù)“免試就近入學(xué)”原則，頒布了《關(guān)于2016年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），其中指出：“堅(jiān)持免試就近入學(xué)，完成小學(xué)教育的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入初中繼續(xù)接受并完成義務(wù)教育。”北京市各城區(qū)根據(jù)北京市教委頒布的《意見(jiàn)》，于2016年4月相繼頒布入學(xué)工作實(shí)施意見(jiàn)（表1）。

由此可見(jiàn)，在國(guó)家推行“就近免試”政策的同時(shí)，北京市各城區(qū)于2016年下發(fā)的入學(xué)工作建議中，入學(xué)方式仍采取“單校劃片”“多校劃片”等方式。北京市處于教育資源優(yōu)渥地區(qū)，父母為爭(zhēng)取更多優(yōu)質(zhì)教育資源不惜購(gòu)買高價(jià)學(xué)區(qū)房、動(dòng)用各方關(guān)系，然而這種現(xiàn)象可以說(shuō)又是一種變相的“擇?！保熬徒雽W(xué)”真的能保障“平等”嗎？[2]

2.受教育權(quán)利中的“平等”

羅爾斯在《正義論》中闡述正義原則：“其一，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。其二，社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。”第一個(gè)原則主要“支配權(quán)利與義務(wù)的分派”，解決的是政治領(lǐng)域中對(duì)權(quán)利、自由等社會(huì)價(jià)值的平等分配問(wèn)題，然而政治平等僅是形式上的，第二個(gè)原則主要“調(diào)節(jié)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的分配”，解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中對(duì)機(jī)會(huì)、財(cái)富等的平等分配問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的平等才是實(shí)質(zhì)上的平等。在羅爾斯正義理論的視角下，形式上的平等是建立在法律賦予個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上。實(shí)質(zhì)上的平等關(guān)注社會(huì)價(jià)值分配的結(jié)果是否平等?？傊_爾斯認(rèn)為的平等就是“所有的社會(huì)善，也就是社會(huì)價(jià)值都應(yīng)該被平等的分配，不能平等分配的利用差別原則向最少受惠者提供最大利益”。

我國(guó)《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄督逃ā返诰艞l第二款進(jìn)一步規(guī)定：“公民依法享有平等的受教育的機(jī)會(huì)。”平等的受教育權(quán)從內(nèi)容上看，是指機(jī)會(huì)平等、待遇平等以及補(bǔ)償平等。機(jī)會(huì)平等涉及過(guò)程與規(guī)則兩個(gè)方面，個(gè)人被要求遵循相同規(guī)則，待遇平等是在排除種族、地域、階層等因素的影響下，兒童享受國(guó)家提供的同等教育條件，補(bǔ)償平等是指法律對(duì)處境不利的群體應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)并且平等的補(bǔ)助和救濟(jì)。

3.無(wú)差別對(duì)待中的“形式上的平等”

教育領(lǐng)域中的無(wú)差別對(duì)待是指以中立的標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)，保障公民享有完全平等的教育資源，反映在義務(wù)教育階段中，主要體現(xiàn)在“就近入學(xué)”政策上。“就近入學(xué)”政策是對(duì)兒童的一種無(wú)差別對(duì)待，目的是體現(xiàn)教育公平，但在政策執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)制度“歧視”現(xiàn)象。從歷史層面來(lái)看，由于我國(guó)重點(diǎn)校的建設(shè)，校際間影響力存在差距。20世紀(jì)60年代起，我國(guó)就開(kāi)始有步驟地建設(shè)重點(diǎn)中小學(xué)，經(jīng)過(guò)五十多年的發(fā)展，形成不同級(jí)別的學(xué)校投資主體的學(xué)校層級(jí)，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校所籌措的經(jīng)費(fèi)存在差距。從社會(huì)層面看，家庭經(jīng)濟(jì)的不平衡使無(wú)差別對(duì)待的政策不能同時(shí)滿足多層級(jí)家庭的教育需求。對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)，保障了其子女平等的受教育權(quán)，但是對(duì)于相對(duì)富裕的家庭，“就近入學(xué)”反而限制了部分教育選擇權(quán)。“就近入學(xué)”作為消解錢權(quán)擇?，F(xiàn)象的政策，其政策價(jià)值取向絕無(wú)問(wèn)題，但作為政策行政措施畢竟限制了教育選擇權(quán)，造成了教育起點(diǎn)與個(gè)體選擇權(quán)之間的沖突。

我國(guó)法律條文明確規(guī)定，賦予每位公民平等的受教育權(quán)，但是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性，造成這種無(wú)差別對(duì)待的平等暫時(shí)只是“形式上的平等”。

二、擇?，F(xiàn)象中的“實(shí)質(zhì)上的不平等”

1.政策執(zhí)行中的“擇?！爆F(xiàn)象

我國(guó)1986年頒布《義務(wù)教育法》以來(lái)，“就近入學(xué)”政策一直就是義務(wù)教育階段“小升初”的入學(xué)方式，然而，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，在我國(guó)大中城市出現(xiàn)了擇?，F(xiàn)象，而當(dāng)前更甚。當(dāng)前高價(jià)學(xué)區(qū)房頻現(xiàn)，推優(yōu)、特長(zhǎng)生、共建生伴隨擇校而產(chǎn)生，高昂的擇校費(fèi)以捐資助學(xué)費(fèi)、共建費(fèi)的形式橫行于學(xué)校中，這些費(fèi)用往往在政府財(cái)政體制外，成為無(wú)法監(jiān)管的黑洞，這樣就造成因權(quán)力干預(yù)或金錢買賣導(dǎo)致的受教育權(quán)沖突。再者，政府對(duì)重點(diǎn)學(xué)校的政策傾斜，再加之由于教育經(jīng)費(fèi)緊缺造成教育部門曖昧的態(tài)度，更是縱容了擇校中出現(xiàn)的高額擇校費(fèi)被披上“合法化”外衣。

2.“擇校”不可避免的原因

雖然我國(guó)出臺(tái)“就近免試”的入學(xué)政策，但擇?，F(xiàn)象仍有抬頭，究其原因可從以下兩個(gè)方面來(lái)看。

首先，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投資體制。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》正式以法律的形式確立了以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制。正是由于我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投資體制是以地方為主，加之教育經(jīng)費(fèi)緊缺，使擇校中出現(xiàn)的高額擇校費(fèi)被披上“合法化”外衣。其次，父母對(duì)子女的利他動(dòng)機(jī)，是擇?，F(xiàn)象的另一個(gè)原因。在教育領(lǐng)域中，“利他主義”體現(xiàn)在父母與子女間在家庭代際轉(zhuǎn)移支付中，家庭代際支付通常包括人力資本投資、贈(zèng)與、遺產(chǎn)和子女回報(bào)四個(gè)部分。基于利他主義視角，父母為使子女獲得更多教育資源，會(huì)出現(xiàn)忽視個(gè)人利益的人力資本投資、贈(zèng)與等代際轉(zhuǎn)移支付行為，知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，教育經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升更使得父母加大對(duì)于教育的投資力度，擇校行為也越發(fā)嚴(yán)重。

3.差別對(duì)待中的“實(shí)質(zhì)上的不平等”

現(xiàn)實(shí)教育領(lǐng)域存在的差別對(duì)待，是基于優(yōu)長(zhǎng)、階層、民族、地域等的差別對(duì)待。在義務(wù)教育階段，“就近入學(xué)”政策是典型的基于地域和階層的差別對(duì)待。本文基于地域方面的差別對(duì)待，聚焦于教育資源如何均衡配置的問(wèn)題?！熬徒雽W(xué)”政策起初的目的是為了保證每一位適齡兒童都能接受同等的教育，而發(fā)展到當(dāng)前階段，校際之間的差距已然不能完全保證所有適齡兒童接受滿意的教育，“就近入學(xué)”作為行政措施，保障了大部分兒童平等的受教育權(quán)，卻也限制了部分受教育者的選擇權(quán)。基于階層的差別對(duì)待，體現(xiàn)在由于適齡兒童父母的職業(yè)、社會(huì)地位，所占有社會(huì)資源的不同，而導(dǎo)致其子女擁有不等的教育機(jī)會(huì)。在我國(guó)義務(wù)教育階段，“小升初”入學(xué)方式中，出現(xiàn)公權(quán)力擁有者的教育優(yōu)待現(xiàn)象，如共建生以及特殊群體子女照顧政策。

正是由于差別對(duì)待中的階層和地域兩大因素的影響，使得在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中機(jī)會(huì)和財(cái)富的分配不均，造成形式上的平等無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的平等，因而需要站在最少受惠者的立場(chǎng)上制定補(bǔ)償平等的措施，改變僅僅在權(quán)利為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的形式平等。

三、“就近入學(xué)”政策的補(bǔ)償平等措施

1.受教育權(quán)利的分析

受教育權(quán)由權(quán)利主體、相對(duì)方和權(quán)利內(nèi)容構(gòu)成。本文涉及的受教育權(quán)的權(quán)利主體特指義務(wù)教育階段的適齡兒童，權(quán)利客體就是教育，包括各級(jí)各類的教育。受教育權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括受教育的范圍和界限。

我國(guó)《憲法》規(guī)定，受教育權(quán)既是一項(xiàng)權(quán)利，也是義務(wù)。受教育權(quán)所規(guī)定的義務(wù)，是為其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而作為的保障。受教育權(quán)由受教育自由權(quán)、受教育要求權(quán)以及受教育福利權(quán)組成，其中受教育自由權(quán)包括父母教育選擇權(quán)等方面內(nèi)容。從實(shí)際情況看，我國(guó)義務(wù)教育階段的適齡兒童由于年紀(jì)尚小，還不具備自主決斷的能力，因此，其受教育權(quán)的主體，從某種程度上講，可以等同于父母教育選擇權(quán)。受教育權(quán)利相對(duì)方包括有國(guó)家、公私立學(xué)校、父母、社會(huì)、教師等利益相關(guān)者。這樣看來(lái)，受教育權(quán)利的相對(duì)方和主體都包括父母，因此，父母教育選擇權(quán)在受教育權(quán)中處于關(guān)鍵而特殊的地位。

2.“同域異層”與“同層異域”

“同域異層”是指在同一地域中，由于父母的社會(huì)地位、職業(yè)、占有社會(huì)資源的不同而從屬不同階層。關(guān)于社會(huì)階層與階級(jí)關(guān)系，梁曉聲這樣描述，將生產(chǎn)力比作梳頭發(fā)的篦子，而階級(jí)是粘合在一起的頭發(fā)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，粘合的頭發(fā)逐漸松散，松散下來(lái)的頭發(fā)便是階層，階層是時(shí)代“梳理”階級(jí)后的產(chǎn)物，這是人類社會(huì)的進(jìn)步。“同層異域”是指排除階層因素，學(xué)區(qū)間的教育質(zhì)量差異導(dǎo)致學(xué)區(qū)內(nèi)兒童“不平等”的受教育權(quán)。以北京市為例，體現(xiàn)為城區(qū)間的教育質(zhì)量差距。2014年北京市城六區(qū)全部“小升初”學(xué)校生源質(zhì)量排名的結(jié)果顯示，除豐臺(tái)區(qū)市二中學(xué)，一流一類生源中學(xué)前五名中學(xué)還有北京四中、北師大實(shí)驗(yàn)中學(xué)和北師大二附中三所西城區(qū)中學(xué)和一所位處海淀區(qū)的人大附中，一流二類生源中學(xué)則全部來(lái)源于西城區(qū)和海淀區(qū)。教育資源在北京市各城區(qū)分布的不均衡直接影響到最少受惠者最大利益是否能保障的問(wèn)題，即實(shí)質(zhì)上的平等能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。

3.補(bǔ)償平等的措施建議

本文在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，對(duì)“就近入學(xué)”政策提出補(bǔ)償平等的建議。

針對(duì)“同域異層”有如下建議：第一，在名額劃定中對(duì)薄弱城區(qū)增加優(yōu)質(zhì)校名額。按照“最少受惠者最大利益”原則，對(duì)薄弱地區(qū)下?lián)軆?yōu)質(zhì)校指標(biāo)。第二，推廣“大學(xué)區(qū)制”。“單校劃片”容易出現(xiàn)相鄰住宅樓被劃分到相隔較遠(yuǎn)學(xué)校的情況，而“多校劃片”雖然克服了所屬學(xué)區(qū)的不確定性，但具體上學(xué)區(qū)內(nèi)的哪所學(xué)校仍是問(wèn)題，兩類劃片都存在就近入學(xué)的不確定性?！按髮W(xué)區(qū)制”，就是“擴(kuò)大學(xué)區(qū)劃片，并與志愿優(yōu)先與電腦派位相結(jié)合”的方式。第三，減少共建生數(shù)額。通過(guò)減少共建生名額指標(biāo)，相對(duì)擴(kuò)大了“最少受惠者”獲取利益的機(jī)會(huì)。針對(duì)“同層異域”有如下建議：第一，均衡學(xué)區(qū)間差異。均衡學(xué)區(qū)內(nèi)和學(xué)區(qū)間的校際差距，應(yīng)從以下幾方面著手：首先，標(biāo)準(zhǔn)化建校，實(shí)現(xiàn)教育設(shè)施、學(xué)校班額、教師人員配備等的標(biāo)準(zhǔn)化；其次，在標(biāo)準(zhǔn)化建校的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)特色校的均衡發(fā)展；再次，采取措施促進(jìn)校際師資均衡。第二，財(cái)政保障。對(duì)于薄弱學(xué)區(qū)的財(cái)政撥款政策傾斜，在物質(zhì)上對(duì)薄弱學(xué)區(qū)提供保障。第三，合理調(diào)整中小學(xué)布局，具體規(guī)范“就近入學(xué)”半徑。我國(guó)對(duì)于“就近入學(xué)”政策中關(guān)于學(xué)區(qū)劃片的半徑仍未作出明確規(guī)定，明確就學(xué)半徑，更有助于程序正義的實(shí)施以及兒童平等權(quán)的保障。

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[作者：李東宏（1990-），女，山西太原人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生；榮利穎（1981-），女，山東威海人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院副教授，博士。]

【責(zé)任編輯 陳國(guó)慶】