那些年，我們與貧困做過的斗爭

華南

“中國式扶貧”從1978年到2014年，累計減貧逾7億人

20世紀(jì)70年代初，定西連旱3年，群眾衣食無著，紛紛扒火車逃荒。身患重病的周恩來總理聞訊后潸然淚下。他心情沉重地說：“我們一定要幫助那里的人民，扶持那里的生產(chǎn)，一定要把那里的貧困面貌改變過來。”很快，國務(wù)院8個部委組成的工作組來到定西，帶來大批救濟(jì)糧、救濟(jì)款。

1982年底，為了徹底改變“三西”地區(qū)的貧困落后面貌，黨中央、國務(wù)院在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上決定把河西地區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，和以定西為代表的中部干旱地區(qū)、寧夏西海固地區(qū)的扶貧開發(fā)結(jié)合起來，成立了國務(wù)院三西農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，確立了興河西之利，濟(jì)中部之貧，有水走水路，無水走旱路，水旱路都不通，另找出路，和三年停止破壞，五年解決溫飽，兩年鞏固提高的扶貧戰(zhàn)略方針，開展了建國以來第一個有計劃、有組織、大規(guī)模、跨區(qū)域的三西農(nóng)業(yè)建設(shè)，改變了過去單純的臨時性救濟(jì)式扶貧方針，首開了全國區(qū)域性扶貧開發(fā)先河，首開中國乃至人類歷史上有計劃、有組織、大規(guī)模的“開發(fā)式扶貧”先河。

改革開放以來，我國政府主導(dǎo)的大規(guī)模開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略成效顯著，走出一條廣受世界贊譽的“中國式扶貧”道路，從1978年到2014年，累計減貧逾7億人。

扶貧探索的起步階段

1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動”拉開序幕。當(dāng)年5月14日，時任國務(wù)院副總理田紀(jì)云主持了第一次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議。根據(jù)會議紀(jì)要，當(dāng)時全國農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決”。

會議認(rèn)為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個月后，第二次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議宣布了國務(wù)院的決定：在原來用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，新增加10億元專項貼息貸款。

在設(shè)立專門機(jī)構(gòu)之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質(zhì)類似扶貧開發(fā)的以工代賑計劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項建設(shè)項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。

這一階段，甄別貧困戶沒有統(tǒng)一的收入標(biāo)準(zhǔn)，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨”，簡稱“三不戶”。1991年，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員周彬彬在一篇文章中稱：“這是一個只講‘意圖’精神，要求下面根據(jù)意圖靈活掌握，以適應(yīng)各地不同消費水準(zhǔn)的典型‘中國式’政策?！?/p>

從1986年到1993年。針對一些地區(qū)發(fā)展緩慢，一部分群眾生產(chǎn)生活條件非常困難的情況，黨中央、國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)開展有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。為此，國務(wù)院成立專門工作機(jī)構(gòu)，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧的方針。到1993年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發(fā)生率由14.8%下降到8.7%。

關(guān)鍵節(jié)點上的扶貧攻堅

“扶貧一直有長期規(guī)劃，但到了1993年左右，中央發(fā)現(xiàn)如果不采取特殊行動，20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問題的任務(wù)可能完不成了?！眹鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會成員、中國社會科學(xué)院貧困問題研究中心副主任吳國寶說。

1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，開篇第一句出自1992年鄧小平南巡時的論斷：“社會主義要消滅貧窮?！痹撚媱澝鞔_要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。由此，中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入了最艱難的攻堅階段。

根據(jù)“四進(jìn)七出”標(biāo)準(zhǔn)（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣共有592個，占全國縣級單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個以上。

1996年9月，黨中央、國務(wù)院聯(lián)合在北京召開了中央扶貧開發(fā)工作會議，作出《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》。這是第一次高規(guī)格的中央扶貧開發(fā)工作會議。1999年6月，在我國扶貧攻堅的關(guān)鍵時刻，黨中央、國務(wù)院再次召開會議，作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的決定》，在兩次中央扶貧開發(fā)會議上，時任中共中央總書記江澤民也發(fā)表了重要講話，動員全黨和全社會，切實做好扶貧攻堅決戰(zhàn)階段的工作，確保實現(xiàn)在本世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)。他重申：“今后五年扶貧任務(wù)不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)絕不能動搖?！?/p>

有專家認(rèn)為，1996年是中國扶貧政策的一個關(guān)鍵節(jié)點：“我們現(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺的，比如鼓勵企業(yè)、社會組織參與扶貧?！背掷m(xù)十年的實際扶貧資金下降的局面也得以扭轉(zhuǎn)?！鞍似叻鲐毠杂媱潯睂嵤┑钠吣觊g，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財政支出的5%-7%。

1993至2000年，中國農(nóng)村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個百分點。專委會成員、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴主持的一項研究顯示，在此期間國定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數(shù)量沒有表現(xiàn)出比較強(qiáng)的影響。

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2000年在《人民日報》上發(fā)表的《中國扶貧開發(fā)的偉大歷史進(jìn)程》文章中總結(jié)，這一階段我國扶貧開發(fā)工作取得的成就主要是：解決了2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題；貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件明顯改善。1986年以來，共修建基本農(nóng)田8800多萬畝，解決了6200多萬人和7500多萬頭大牲畜的飲水困難；科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展較快。貧困地區(qū)人口增長率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；一些集中連片的貧困地區(qū)整體解決了溫飽問題。

扶貧思路向“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)移

“我國扶貧開發(fā)的成就令人振奮。但到目前為止，緩解和消除貧困仍然是整個中國面臨的重大問題和尖銳挑戰(zhàn)。比較突出的問題有：一是目前中國扶貧的標(biāo)準(zhǔn)還很低，與國際社會有很大差距。二是目前已經(jīng)解決溫飽問題的貧困人口，水平很不穩(wěn)定，一遇自然災(zāi)害，很容易重新回到貧困狀態(tài)。三是盡管2000年底能夠基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，但是農(nóng)村貧困地區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力還相當(dāng)薄弱，貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒有質(zhì)的改變，貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、文化落后的狀況還沒有根本改觀。因此，就中國而言，扶貧開發(fā)是一個長期、艱巨、復(fù)雜的歷史任務(wù)。面對扶貧開發(fā)的新階段，必須有新的方略、新的戰(zhàn)略構(gòu)想?！睅е吨袊鲐氶_發(fā)的偉大歷史進(jìn)程》中提到的這些未解決問題，中國扶貧工作進(jìn)入新世紀(jì)。

2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立。國務(wù)院相關(guān)通知稱，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。同在2007年，王小魯、李實、汪三貴等學(xué)者撰寫的《中國發(fā)展報告2007：在發(fā)展中消除貧困》引起了國務(wù)院扶貧辦的重視。

國務(wù)院扶貧辦官員找到專委會成員、北京師范大學(xué)中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實，委托他對《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實施情況進(jìn)行總結(jié)評估。這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進(jìn)行總體評價。報告在肯定扶貧成果的同時提出了不少問題，例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待等。中國扶貧思路也在悄然轉(zhuǎn)變，即明確提出一定要把區(qū)域發(fā)展和個人幫扶結(jié)合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區(qū)在發(fā)展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當(dāng)時的重點。

責(zé)任編輯 李菡丹