破解落地難的謀與策

吳明華 張旭

地方創(chuàng)新趨強(qiáng)還是變?nèi)?/p>

《決策》：2015年度地方公共決策評(píng)選已經(jīng)新鮮出爐?？傮w來(lái)看，地方改革創(chuàng)新趨勢(shì)跟往年似有不同。您對(duì)此有何觀察？

毛壽龍：之前，一些人擔(dān)心反腐會(huì)對(duì)改革勢(shì)頭有重大打擊。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)情況現(xiàn)在看來(lái)并不明顯。全國(guó)各地的改革創(chuàng)新還是很多的，接下來(lái)地方改革的勢(shì)頭可能還會(huì)逐步擴(kuò)大。

但有一點(diǎn)需要關(guān)注，就是過(guò)去很多創(chuàng)新并沒(méi)有持續(xù)下來(lái)。這有多方面原因：一是換人了；另一個(gè)是換思路了；三是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意思變了，不重視這一塊了；四是有些官員涉嫌腐敗被調(diào)查了，跟他相關(guān)的改革就消失了。

能持續(xù)下去的改革一般都有一個(gè)特點(diǎn)，就是社會(huì)參與比較多。社會(huì)參與比較多的改革，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較持續(xù)。還有就是中央的改革與地方改革契合在一起的，相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比較容易推動(dòng)，也能持續(xù)下去。

楊雪冬：我認(rèn)為，2015年地方改革創(chuàng)新，相比以前活躍度在降低。地方在全面從嚴(yán)的背景下，都在思考如何適應(yīng)新的環(huán)境要求。

2014年已經(jīng)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，因?yàn)楦鼜?qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，地方等著頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)。2015年不僅因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)，還因?yàn)槿鎻膰?yán)管理。很多時(shí)候邊界沒(méi)有劃清楚，地方行動(dòng)上的自主性就受到限制，這是結(jié)構(gòu)性的影響。

但是，一些地方在解決自己面對(duì)的具體問(wèn)題上，還都試圖在創(chuàng)新。特別是在民生、社會(huì)治理、簡(jiǎn)政放權(quán)方面，的確也有很多新的舉措，有些做得確實(shí)不錯(cuò)，很扎實(shí)。但更多地停留在技術(shù)層面，或停留在具體的事件層面?？赡苓€無(wú)法形成一種聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，產(chǎn)生的社會(huì)影響、制度性影響會(huì)小一些。這是一個(gè)基本的特點(diǎn)。

《決策》評(píng)選出的這些創(chuàng)新案例，都很有特點(diǎn)。像亳州互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)、黔西南干部“召回”制度創(chuàng)新、鹽田區(qū)GEP核算等，已經(jīng)引起很多人關(guān)注。從中也能看到，有些地方領(lǐng)導(dǎo)善于運(yùn)用資源，把他想做的事情和社會(huì)的需求、公眾的關(guān)注，比較好地結(jié)合在一起。既能夠解決當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題，也能產(chǎn)生比較好的社會(huì)反響，特別是運(yùn)用新媒體進(jìn)行溝通傳播，做得比較好。我覺(jué)得這也是一個(gè)比較新的特點(diǎn)。

《決策》：邊界沒(méi)有劃清楚，可能是制約地方改革創(chuàng)新的一個(gè)深層原因。

楊雪冬：過(guò)去政府的運(yùn)作方式是粗放型的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，把經(jīng)濟(jì)搞好了，其它的規(guī)則可以不用考慮、遵守?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是中心，但其他工作也越來(lái)越重要了。做其他工作的時(shí)候，就不能把原來(lái)的工作方法轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，用很粗放的方式來(lái)做。要?jiǎng)?chuàng)造新的方式，自然會(huì)遇到邊界搞不清楚的問(wèn)題，一個(gè)是權(quán)力的邊界，另一個(gè)是責(zé)任的邊界。

比如，這兩年很多地方搞權(quán)力清單。從法律上講，政府的權(quán)力都是法定的，是人大授予政府的。但是地方政府搞權(quán)力清單，不是由人大來(lái)推動(dòng)的，一般都是通過(guò)編辦來(lái)搞。這是很有意思的現(xiàn)象。

這說(shuō)明，原來(lái)我們的權(quán)力是很大的，在考慮怎么限制這個(gè)權(quán)力的時(shí)候，還是使用自我的、內(nèi)部的限制方式，而不是通過(guò)現(xiàn)有的正規(guī)制度去限制。這樣似乎很有效率，但制度成本很高。

現(xiàn)在講中國(guó)制度要更加成熟、更加定型，其實(shí)很多定型制度的作用沒(méi)有發(fā)揮好，沒(méi)有發(fā)揮到位。

改革落地難如何破解

《決策》：最近，改革落地問(wèn)題引起大家的關(guān)注，對(duì)2015年中央出臺(tái)的諸多改革文件、措施能否落地，很多人表示擔(dān)憂。

薛瀾：現(xiàn)在確實(shí)存在這個(gè)問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)后，中央推進(jìn)改革的力度是空前的，尤其是在頂層設(shè)計(jì)方面。黨中央、國(guó)務(wù)院、中央深改組、各部委出臺(tái)了很多政策文件，密集程度前所未有，從這點(diǎn)來(lái)看，是非常好、積極的一面。另一方面，現(xiàn)在的改革都是多年沒(méi)有啃下的“硬骨頭”，都是非常復(fù)雜的問(wèn)題，而且真正的政策執(zhí)行要比制定方案復(fù)雜、困難得多。很多改革大的方向清楚，但具體的操作方案可能還須在執(zhí)行中不斷去調(diào)試。

在這樣的背景下，改革落地就會(huì)面臨很多實(shí)際困難。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，在日常工作和保持增長(zhǎng)的繁重任務(wù)之外，很難接受更多的重大改革任務(wù)。一般地方政府在同一個(gè)時(shí)期，只能把少數(shù)幾樣改革作為自己工作的重點(diǎn)。這樣，其他很多改革可能就要放一放。所以，選擇性執(zhí)行是必然的。如果不選擇執(zhí)行，同時(shí)做的話，地方是做不了的。這可能是當(dāng)前面臨的一個(gè)困境。

同時(shí)，改革會(huì)觸及到很多既得利益，他們會(huì)有阻力和拖滯，也會(huì)導(dǎo)致改革落實(shí)的困難。這里非常重要的是，深化改革在頂層設(shè)計(jì)層面和地方執(zhí)行能力之間有落差，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)中央要求和地方能力不匹配的問(wèn)題。

《決策》：如何破解改革落地難的問(wèn)題？有沒(méi)有一些切實(shí)可行的辦法？

薛瀾：首先，對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的很多政策，要實(shí)事求是進(jìn)行分析，要根據(jù)不同的問(wèn)題，根據(jù)迫切程度不同，理清不同改革的先后順序。要找出哪些改革是引領(lǐng)性的，哪些是制約其他領(lǐng)域進(jìn)步的改革、是制約轉(zhuǎn)型的核心點(diǎn)。

一種辦法就是把各類改革分成三類：一類是全局性、引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的，這些改革對(duì)很多其它改革都有影響。對(duì)這些改革應(yīng)該毫不猶豫地去推動(dòng)，中央要給予支持，地方更要全力推進(jìn)。

第二大類，可能對(duì)某些地方是至關(guān)重要的，但對(duì)另外一些地方可能迫切性沒(méi)那么強(qiáng)，這就應(yīng)該允許地方在改革過(guò)程中，在執(zhí)行的順序上有更多的自主權(quán)，有更多的選擇權(quán)。沒(méi)那么重要的就往后排，特別重要的就往前排。

第三類改革在執(zhí)行上尤其復(fù)雜。在頂層設(shè)計(jì)完之后，怎么落實(shí)路徑不是那么清楚，這就應(yīng)該允許各地去進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，往前推進(jìn)，也就是所謂適應(yīng)性治理。

毛壽龍：中央的改革一定要與地方的積極性結(jié)合在一起。如果中央和地方能夠?qū)樱母锫涞鼐鸵煤芏唷?/p>

改革不是那么容易的。深水區(qū)改革越來(lái)越難，容易的改革都改了。有些表面上看是改了，但過(guò)段時(shí)間可能又恢復(fù)到從前。改革越快，可能返回的也就快，改革有時(shí)需要慢工出細(xì)活。

另外，改革相互之間要協(xié)調(diào)，要有公共平臺(tái)。深改組就是一個(gè)平臺(tái)，各級(jí)干部可以在這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行交流，形成共識(shí)和方案。其中，社會(huì)參與很重要，改革落地方案要允許質(zhì)疑、允許討論。決策的時(shí)候有更多的公開(kāi)性、透明性，能夠包容更多不同的意見(jiàn)，反彈的可能性就比較小，執(zhí)行、落地也快得多。

我認(rèn)為，地方深改組不能作為一個(gè)個(gè)小組的集合，每個(gè)組之間沒(méi)有什么關(guān)系，這不對(duì)。每個(gè)組只是辦事機(jī)構(gòu)，不能把辦事機(jī)構(gòu)變成一個(gè)委員會(huì)。應(yīng)該把它建成平臺(tái)性的機(jī)構(gòu)。這樣就能避免做具體改革方案時(shí)，地方不吱聲，實(shí)際上地方卻有很多意見(jiàn)，不理解中央要做什么。

地方各級(jí)深改辦都可以變成一個(gè)公共平臺(tái)。需要公眾的參與，包括第三方評(píng)估，鼓勵(lì)大家進(jìn)行辯論，讓專家充分表達(dá)意見(jiàn)。這樣改錯(cuò)了，還有回旋的余地。很多專家習(xí)慣給深改組寫(xiě)“奏折”，希望得到領(lǐng)導(dǎo)批示。其實(shí)，專家的力量不在于個(gè)人意見(jiàn)，而在于其公開(kāi)性，公開(kāi)的意見(jiàn)百姓是支持還是反對(duì)，都沒(méi)關(guān)系。專家最大的力量是公開(kāi)性和學(xué)術(shù)性。

能力與激勵(lì)怎樣提升

《決策》：目前，一些地方改革的積極性不足，存在“不會(huì)干、不想干、不愿干”的問(wèn)題，如何去解決？

薛瀾：首先解決觀念、意識(shí)上的問(wèn)題。現(xiàn)在的干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)，可能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，跟不上當(dāng)前的形勢(shì)變化。要讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其基層干部，真正意識(shí)到中國(guó)面臨發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的緊迫性和必要性，要有一種內(nèi)在的壓力和動(dòng)力去學(xué)習(xí)新思想、新思路來(lái)適應(yīng)新的環(huán)境。其中最核心的就是要把外在的壓力轉(zhuǎn)變成內(nèi)在的對(duì)科學(xué)規(guī)律的認(rèn)識(shí)。這就是十八屆三中全會(huì)提出的，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

實(shí)際上，在治理能力現(xiàn)代化方面，我們還必須保持清醒的頭腦，必須認(rèn)識(shí)到我們與國(guó)際先進(jìn)水平存在著差距。很多領(lǐng)導(dǎo)干部，在現(xiàn)代化的社會(huì)治理中，政府的作用是什么，該做什么，需要通過(guò)什么樣的手段來(lái)做，這方面我們的缺陷還很大。這個(gè)能力不去加強(qiáng)，很多政策執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)偏差。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該系統(tǒng)地學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的國(guó)家治理。

第二是要考慮改變激勵(lì)機(jī)制。現(xiàn)在，在激勵(lì)機(jī)制方面，一方面把原來(lái)的歪門(mén)邪道堵住了，另一方面沒(méi)有新的制度去彌補(bǔ)，需要有新的制度安排。去年公務(wù)員提了工資，但基本工資制度改革力度還不夠，沒(méi)有真正解決根本問(wèn)題。原來(lái)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，很多改革經(jīng)驗(yàn)都來(lái)自地方?，F(xiàn)在地方創(chuàng)新的積極性沒(méi)有那么高。

過(guò)去發(fā)展GDP，與地方干部的內(nèi)在利益是比較一致的。現(xiàn)在就變的有些矛盾，但這很正常。今后發(fā)展GDP的事就是要交給市場(chǎng)，干部的升遷不再和GDP掛鉤，實(shí)際上就是怎么去做好政府的本職工作。

這就涉及到評(píng)價(jià)體系要發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。什么樣的干部是好的干部，是稱職的？好的干部應(yīng)該能夠比較快地學(xué)習(xí)掌握科學(xué)規(guī)律，按照科學(xué)規(guī)律用創(chuàng)新的方式解決問(wèn)題。不管是環(huán)保的問(wèn)題，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧的問(wèn)題，都要看能不能創(chuàng)造性地解決，按照科學(xué)規(guī)律去解決。原來(lái)很多發(fā)展方式是不科學(xué)、不可持續(xù)的，是蠻干干上去的。

《決策》：改革落地需要激發(fā)地方的主動(dòng)性和積極性，去創(chuàng)造性地落實(shí)中央文件。如何調(diào)動(dòng)地方積極性？

楊雪冬：我認(rèn)為，還是要給地方足夠的信任和自主性。這是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。我們這么大的一個(gè)國(guó)家，每個(gè)層級(jí)之間必須要分權(quán)，但是一分權(quán)，就怕地方政策不能落地，歪嘴和尚把政策唱歪，就有這種擔(dān)心。就跟我們養(yǎng)小孩一樣，必須要放手才能長(zhǎng)大。中央和地方也是一樣，如果不放手，地方永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大。

原來(lái)上級(jí)的權(quán)威建立在其手上掌握的資源、信息，上級(jí)的信息要比下級(jí)充分得多，但現(xiàn)在不一樣了。從官員角度來(lái)說(shuō)，受的教育差不多、年齡差不多，而且下級(jí)掌握的信息不一定比上級(jí)少，所以下級(jí)對(duì)上級(jí)做的很多決策會(huì)有質(zhì)疑。在這種情況下，怎么讓大家形成共識(shí)？就不能用原來(lái)的行政命令方式，需要更好的溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)商，這里面還有很多工作要做。

所以，要給地方以更多的自主性。我們的政策、命令都是通過(guò)文件來(lái)傳達(dá)的，但是每一層級(jí)的文件應(yīng)該怎么去寫(xiě)，可能沒(méi)人去關(guān)心。所謂方案的落實(shí)，從中央到地方，就不應(yīng)該用同一套話語(yǔ)來(lái)寫(xiě)，應(yīng)該根據(jù)自己實(shí)際的情況，只要把精神貫徹好。地方不應(yīng)面面俱到，而是要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體方案。

習(xí)總書(shū)記說(shuō)的差異化改革，還要認(rèn)真體會(huì)理解，才能更好地落實(shí)。什么叫差異化？首先文件、方案要差異化?，F(xiàn)在很多時(shí)候都會(huì)提，但多數(shù)停留在口頭上的強(qiáng)調(diào)，并沒(méi)有作為一個(gè)問(wèn)題來(lái)解決。

《決策》：對(duì)于2016年的地方改革創(chuàng)新，您有什么期待？

楊雪冬：2016年的改革，希望能落實(shí)差異化。差異化落到實(shí)處，地方自然就會(huì)有很多創(chuàng)新出現(xiàn)。如果沒(méi)有差異化，明年可能還是一種比較沉悶的狀態(tài)。特別經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，很多工作都要圍繞經(jīng)濟(jì)工作來(lái)做，很多改革沒(méi)法創(chuàng)造性地開(kāi)展。

毛壽龍：深化改革有中央深改組在推動(dòng)，力度肯定會(huì)越來(lái)越大，地方各級(jí)政府層面都會(huì)涉及到。剛開(kāi)始是熟悉階段，然后形成方案，再到逐步試探，2016年應(yīng)該是大規(guī)模推動(dòng)執(zhí)行階段。

我希望中央在推動(dòng)改革的時(shí)候，盡可能給地方更多的空間。而且以地方改革為基礎(chǔ)，地方經(jīng)驗(yàn)也不要輕易去推廣。中國(guó)還是要有多元化，要有一些公共的空間來(lái)容納不同的意見(jiàn)和不同的改革方案。