境外培育扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)啟示

胡皓達(dá)

培育扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營情況，是市人大常委會(huì)2015年委托開展的4項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研項(xiàng)目之一。本文對美國、韓國、日本及臺灣發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的情況略作介紹，為各級人大今后繼續(xù)開展相關(guān)工作提供一些參考。

美 國

十九世紀(jì)，美國通過向農(nóng)戶出售、贈(zèng)予公有土地，實(shí)現(xiàn)土地私有化，使家庭農(nóng)場廣泛建立。美國農(nóng)場總數(shù)經(jīng)歷了增加—減少的變化，農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)?；疽恢笔菙U(kuò)大的。農(nóng)場總數(shù)1900年是573.7萬，1935年681.4萬，1992年后穩(wěn)定在210-220萬。農(nóng)場平均規(guī)模1935年在60公頃左右，1992年后穩(wěn)定在175公頃左右。農(nóng)場大規(guī)模經(jīng)營的格局是在自由市場競爭驅(qū)動(dòng)下形成的。大規(guī)模農(nóng)場在市場競爭中生存下來并進(jìn)一步擴(kuò)大，中小規(guī)模農(nóng)場則容易被淘汰。國家鼓勵(lì)農(nóng)場擴(kuò)大規(guī)模的作用也不可忽視。政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都按農(nóng)場的土地量和產(chǎn)品量來分配，為此大農(nóng)場得到了更豐厚的政府資金；政府農(nóng)業(yè)信貸也大部分為大農(nóng)場獲取。政府限制非家庭農(nóng)場的措施鞏固了家庭農(nóng)場的主體地位。中西部九個(gè)農(nóng)業(yè)州都規(guī)定：禁止公司擁有農(nóng)地和經(jīng)營農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域。2007年，家庭農(nóng)場占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的97.6%。年銷售額低于25萬美元的小農(nóng)場依然占比不小。小農(nóng)場主普遍兼業(yè)，主要靠非農(nóng)收入。隨著勞動(dòng)力減少，農(nóng)場規(guī)模擴(kuò)大，美國農(nóng)場主愈來愈無力顧及產(chǎn)前的生產(chǎn)資料供應(yīng)、產(chǎn)中的作物生產(chǎn)及產(chǎn)后的加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)，只能分解出來讓專門農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

日 本

1950年日本農(nóng)戶數(shù)達(dá)到617.6萬，戶均規(guī)模0.8公頃。1952年制定的《農(nóng)地法》將農(nóng)戶規(guī)模限制在3公頃以內(nèi)，并規(guī)定土地不準(zhǔn)買賣、出租。這樣形成了土地自有自營的小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)。

此后至今，基本呈農(nóng)戶總數(shù)下降、戶均規(guī)模緩慢擴(kuò)大的趨勢。2011年農(nóng)戶總數(shù)156.1萬戶，戶均2.02公頃。由于小規(guī)模農(nóng)業(yè)難以維持家計(jì)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力以兼業(yè)為主。1984年，專業(yè)農(nóng)戶占13.5%。近年，專業(yè)農(nóng)戶比例有所提升，2011年占28.1%。

1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》首次提出擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的目標(biāo)。1962年修改的《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)基本法》放寬農(nóng)戶3公頃上限，但還有最高面積限制。1970年修改的《農(nóng)地法》取消了農(nóng)戶買地面積限制。1970年制定的《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》規(guī)定，農(nóng)民在65歲前轉(zhuǎn)讓土地，可領(lǐng)更多養(yǎng)老金。1993年，《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》確立“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”制度，支持專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。按2012年“人與農(nóng)地計(jì)劃”，“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”可享：經(jīng)營集聚協(xié)力金——4公頃以上的農(nóng)戶，給予每公頃2萬日元；農(nóng)業(yè)經(jīng)營安定所得補(bǔ)償——對種植作物給予生產(chǎn)補(bǔ)貼（按面積）和價(jià)格補(bǔ)貼（按出售量、市場價(jià)格與目標(biāo)價(jià)格差）。

但農(nóng)民放棄土地的意愿還是很低。六七十年代，日本意識到不能僅靠土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，也要在農(nóng)地小規(guī)模家庭占有基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)所有權(quán)和使用權(quán)分離，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。幾個(gè)法律都鼓勵(lì)農(nóng)田租賃。1962年的《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)基本法》允許土地出借或出租，允許承包耕作或委托耕作。1970年《農(nóng)地法》取消農(nóng)戶租地面積限制。但這些法律效果不明顯，因?yàn)檗r(nóng)民擔(dān)心在出租過程中喪失所有權(quán)。為消除顧慮，1975年修改《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，確保農(nóng)民租出土地不會(huì)失去所有權(quán)。1980年制定的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》允許農(nóng)民自由解除短期的土地出租合同。所有都道府縣2014年成立“農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)集中流轉(zhuǎn)和平整土地，出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；通過該機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)雙方均可獲稅收優(yōu)惠。

日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體除農(nóng)戶外，還有很重要一部分是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人。2010年，除農(nóng)戶外的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共1.99萬個(gè)。法人中一部分是由農(nóng)戶發(fā)展而來的農(nóng)業(yè)企業(yè)，另一重要組成部分是農(nóng)業(yè)合作組織。許多農(nóng)村有“村落營農(nóng)組織”，即把同一村里分散農(nóng)戶組織起來，集中土地，從采購、生產(chǎn)到銷售全過程合作，共同勞動(dòng)與分配。2013年，全國14717個(gè)村落營農(nóng)組織中63.34%是“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”。