我國領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的離任審計

陳萬明 蔡瑞林

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可持續(xù)性，但領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的事例時有發(fā)生，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控離任審計制度十分必要。當(dāng)前這項制度的推行面臨下級審計上級、離任審計的時間沖突、法律法規(guī)不完善、存在審計風(fēng)險等局限性。委托代理關(guān)系決定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管控中公共責(zé)任機(jī)會主義行為的必然性，而政府會計治理要求對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公共資源配置權(quán)力進(jìn)行公共問責(zé)，有必要通過離任審計加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控?？梢詮挠缮霞壱?guī)劃主管部門主導(dǎo)審計、適當(dāng)引入外部評價機(jī)制、建立審計結(jié)果社會公布制度、試行城市建筑規(guī)劃問責(zé)追蹤卡、完善離任審計的相關(guān)制度等路徑推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計。

關(guān)鍵詞：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；政府問責(zé)；政府會計；離任審計；規(guī)劃管控

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）01-0067-05

受政策調(diào)整、公共資源限制、自然環(huán)境突變等眾多因素的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃體現(xiàn)出動態(tài)性、復(fù)雜性甚至非科學(xué)性，由此帶來人為控制的不確定性。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃一方面決定了城市未來的發(fā)展藍(lán)圖，另一方面直接影響到土地的集約高效利用和地方政府土地開發(fā)的權(quán)力限制，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃的動態(tài)設(shè)計不能成為短期頻繁調(diào)整的借口。然而，有些地方政府過度、過頻干涉和調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，以至于出現(xiàn)“換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃、換一種城市發(fā)展行為”的不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府土地財政欲望的膨脹和耕地紅線的突破，甚至滋生諸多腐敗問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控不僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可持續(xù)性的內(nèi)在要求，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變和國家治理方式的轉(zhuǎn)型，必須扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中“權(quán)大于法”的現(xiàn)象。近年來，關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的研究主要集中在信息系統(tǒng)建設(shè)與設(shè)計、公民參與體制創(chuàng)新兩個方面，鮮有從政府治理視角探討城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，而事實上挑戰(zhàn)規(guī)劃權(quán)威的主體通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。本文擬從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計這一新視角，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控問題。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的必要性和局限性

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的必要性

城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及土地集約利用、耕地保護(hù)、土地財政等重大問題，關(guān)系政府、企事業(yè)單位和個人等利益主體，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)和城鄉(xiāng)建設(shè)行為的綱領(lǐng)性指南?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條明確規(guī)定“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改”，其嚴(yán)肅性和權(quán)威性不言而喻。但是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的事例時有發(fā)生，有時領(lǐng)導(dǎo)的一句話就輕易改變了既定的城鄉(xiāng)空間格局，以至于業(yè)內(nèi)流傳“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的戲言。當(dāng)然，這種突發(fā)性改變規(guī)劃的行為有時也體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部超人的雄才偉略，但更多的時候隱藏了長久的結(jié)構(gòu)性后遺癥。當(dāng)前，地方官員的頻繁調(diào)動是一個普遍現(xiàn)象。以市長為例，雖然組織法規(guī)定了市長的一屆任期應(yīng)為五年，但在2002年到2006年的市長任期中，只有13.3%的城市在任期內(nèi)沒有更換過市長。地方官員更替導(dǎo)致轄區(qū)企業(yè)的投資支出增加，投資效率下降；官員更替頻率越大，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資波動率也越大[1]。更進(jìn)一步，如果后任市長不愿拾人牙慧，又將前任的規(guī)劃重新調(diào)整，可能導(dǎo)致企業(yè)投資的波動和公共資源的浪費(fèi)。

當(dāng)前，中國社會正處于全面轉(zhuǎn)型時期：一是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型；二是從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明甚至向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型；三是從全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變。三大轉(zhuǎn)型的推進(jìn)使得改革步入深水區(qū)，也使得執(zhí)政黨需要更大的氣魄和智慧面臨錯綜復(fù)雜的矛盾。對于土地資源開發(fā)利用中地方政府默許、縱容甚至主導(dǎo)下的土地違規(guī)行為，不僅需要加強(qiáng)法規(guī)和制度建設(shè)，更需要加強(qiáng)制衡機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制建設(shè)。挑戰(zhàn)規(guī)劃權(quán)威的主體通常是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，而國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計的制度形態(tài)[2]，通過黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效管控十分必要。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的局限性

國際上通常把政府審計的業(yè)務(wù)類型主要劃分為報表審計、合規(guī)審計和績效審計三類，其中報表審計主要針對政府會計中的財務(wù)信息和非財務(wù)信息，合規(guī)審計主要針對政府的遵紀(jì)守法，績效審計主要針對公共責(zé)任履行、資源使用和業(yè)務(wù)流程[3]。雖然國際審計業(yè)務(wù)類型中沒有單列經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，但由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的離任審計主要鑒別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在規(guī)劃履行職責(zé)、土地資源開發(fā)、業(yè)務(wù)流程管控和遵紀(jì)守法方面是否存在違規(guī)行為，因此可以把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計視為合規(guī)審計和績效審計的結(jié)合類型，即十八大報告中強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強(qiáng)調(diào)將城市規(guī)劃實施情況納入地方黨政干部考核和離任審計，目的就是強(qiáng)化規(guī)劃管控，通過問責(zé)機(jī)制約束和規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城市規(guī)劃決策中的違規(guī)行為。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計還存在以下局限性。

1.下級審計上級。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城市規(guī)劃管控的離任審計，雖然由上級黨委通過組織部門實施，但通常都是由該屆政府下屬的城市規(guī)劃局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。換言之，很可能是城市規(guī)劃局局長考核本屆書記或市長。這里有兩個突出問題。一是利益沖突。由于規(guī)劃部門受本地政府和上級規(guī)劃主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方政府干預(yù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計非常容易，規(guī)劃部門也得綜合考慮審計的利弊得失。二是價值沖突。由于官場長期以來形成“和為貴、重平衡”的潛在關(guān)系準(zhǔn)則，這種非正式的文化極易造成“象征性審計”。據(jù)此，下級審計上級模式的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計缺乏公正性和可信度。

2.離任審計的時間沖突。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計是一個敏感性話題，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的審計報告只可能在離任時或離任后才會出來。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計只能是重結(jié)果輕過程的審計，只能是規(guī)劃部門被動的審計而非主動的審計。鄭石橋等在研究政府審計非正式制度時提出“審計過濾”的概念，即由于存在審計記錄過濾、審計報告過濾、審計處理處罰過濾和審計執(zhí)行過濾，使得政府審計處罰的正式制度不具有“納什均衡”的特征[4]。此外，離任審計的時間沖突還表現(xiàn)為是否一定要有城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的審計結(jié)果才能決定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)任換崗，到底是“先離后審”還是“先審后離”？這些制度沖突都會影響到離任審計的程序質(zhì)量和審計結(jié)果。因此，離任審計的時間沖突往往使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控審計成為組織部門“走過場”的形式考核。

3.審計法的局限。《審計法》第二條規(guī)定“審計是指審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)”，結(jié)合上文政府審計的業(yè)務(wù)類型的劃分，可知審計法界定的審計主要指報表審計。城鄉(xiāng)規(guī)劃的離任審計更多側(cè)重于監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃和土地資源開發(fā)等方面是否存在違規(guī)行為，以及這些違規(guī)行為可能引發(fā)的潛在經(jīng)濟(jì)和社會問題，因此，審計法界定的“報表審計”與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”存在較大的偏差，也就使得審計缺乏了明確的法律支撐。雖然審計署經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計司此后又出臺了《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指南（2012）》，明確了建立健全組織管理體制、健全完善聯(lián)席會議運(yùn)行機(jī)制、加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)范化建設(shè)等操作細(xì)則，但在審計機(jī)關(guān)的權(quán)限方面沒有賦予其“獨(dú)立公布審計報告和處理處罰的職權(quán)”。無論是獨(dú)立的審計機(jī)關(guān)還是城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計需要參與的規(guī)劃部門，其雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政型管理體制都限制了審計的獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計也就成了體制內(nèi)的評估，即政府機(jī)關(guān)的自查自糾和內(nèi)部整頓，難免形成黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)行為“屢犯屢審、屢審屢犯”的怪圈。

4.審計風(fēng)險。雖然說黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處于穩(wěn)步推進(jìn)階段，但各種不確定因素導(dǎo)致審計風(fēng)險無處不在。其誘因可以歸納為外部客觀因素和主觀因素。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計而言，除上述影響因素外，還有一些因素也有可能造成審計風(fēng)險：一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一審計對象的特殊性，相關(guān)人員會不會動真格審計；二是相關(guān)法律法規(guī)不健全，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有章不循的可能；三是調(diào)整規(guī)劃可能的潛在風(fēng)險評估本身是技術(shù)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，習(xí)慣于報表審計的審計人員是否能夠適應(yīng)審計業(yè)務(wù)的新要求；四是城市規(guī)劃管控水平本身缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，審計結(jié)果也就很難進(jìn)行優(yōu)劣評價；五是城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計需要建立審計聯(lián)席會議制度，相關(guān)組成部門的職責(zé)、權(quán)限仍沒有明確規(guī)定。

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的理論分析

（一）委托代理理論分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公眾與政府之間存在委托代理關(guān)系，政府接受公眾的委托承擔(dān)公共責(zé)任，代理公眾配置公共資源、公共資金、公共權(quán)力并提供公共產(chǎn)品。但是，由于信息不對稱、激勵不相容、環(huán)境不確定、契約不完全等原因，政府公共責(zé)任機(jī)會主義行為必然發(fā)生，從而造成公共產(chǎn)品供給或資源配置的無效率或低效率。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃管控中的違規(guī)行為難以在短時間內(nèi)得到驗證，公共責(zé)任機(jī)會主義很容易被高度主觀性和無法統(tǒng)一量化的“軟信息”所掩蓋；二是公眾與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)存在差異，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出于自身效益最大化原則，可能采取隱蔽的方式甚至利用法規(guī)的空白損害委托人利益，并通過“象征性治理”報告城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的公共責(zé)任；三是城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)境處于變化之中，這也為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整規(guī)劃提供了契機(jī)，由此造成“規(guī)劃”趕不上“變化”；四是規(guī)劃管控有具體的職能部門，而職能部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政體制造成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃管控的不完全契約，導(dǎo)致了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整規(guī)劃和由此承擔(dān)責(zé)任的失衡。因此，在公眾與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的委托代理關(guān)系中，難免發(fā)生道德風(fēng)險和逆向選擇，也導(dǎo)致了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整和土地開發(fā)利用中存在違規(guī)行為，因此必須通過審計來避免、減少或補(bǔ)救“政府失靈”，把公共責(zé)任機(jī)會主義行為控制在社會可容忍的范圍之內(nèi)。

（二）政府會計治理理論

改革開放以來，包括分稅制在內(nèi)的政府內(nèi)部分權(quán)改革，使得公共資源的配置決策權(quán)更趨于集權(quán)，加上效率優(yōu)先的原有城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更多體現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，誘發(fā)土地城鎮(zhèn)化在推進(jìn)中往往更多關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)利益而忽略長期社會成本，助長了黨政領(lǐng)導(dǎo)在城鄉(xiāng)規(guī)劃上的主觀臆斷和武斷決策。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及土地等公共資源的配置，其社會綜合效益的體現(xiàn)又存在長期的滯后性，目前以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計不能適應(yīng)現(xiàn)代治理需要。國家治理現(xiàn)代化驅(qū)動了會計領(lǐng)域的變革，使得政府會計成為國家治理的基石[5]。2014年12月，《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則（征求意見稿）》發(fā)布，標(biāo)志著我國政府會計改革邁出實質(zhì)性步伐。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的離任審計，不僅有助于客觀評價包括土地在內(nèi)的公共資源配置過程及配置效果，促進(jìn)政府會計體系的建設(shè)；而且有助于加強(qiáng)行政運(yùn)行活動控制，減少隨意更改城鄉(xiāng)規(guī)劃中的腐敗問題。事實上，公共問責(zé)制是現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志，也是民主治理的必要條件，公共權(quán)力運(yùn)行公開化是公共問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)[6]。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是政府治理的代表，對其城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任進(jìn)行離任審計，既是對公共資源配置權(quán)力的公共問責(zé)，也是構(gòu)建政府會計治理體系的“免疫系統(tǒng)”。否則，如果沒有必要的政府會計核算、沒有相應(yīng)的離任監(jiān)督，就極有可能助長城鄉(xiāng)規(guī)劃管控“象征性治理”的蔓延，破壞政府的公信力，形成“塔西佗陷阱”，甚至激發(fā)土地開發(fā)利用方面的群體性事件。

三、推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的路徑

（一）由上級規(guī)劃主管部門主導(dǎo)審計

一些國家采用獨(dú)立審計模式。由于我國審計獨(dú)立的條件還不具備，為了改變“下級考核上級”的窘境，一個可行的辦法是建立跨行政級別的審計制度，即在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計時，建立由上級規(guī)劃主管部門主導(dǎo)的聯(lián)席會議審計制度。這樣的改革有以下幾個方面的優(yōu)點(diǎn)：一是加強(qiáng)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和連續(xù)性，強(qiáng)化了國家土地督察制度；二是有利于克服審計中的非正式制度，減少“審計過濾”，保證審計的客觀和公正；三是可以避免原來下級考核上級的顧慮，也可以避免原來審計模式中的職能部門領(lǐng)導(dǎo)與本屆政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“合謀”行為；四是強(qiáng)化城市規(guī)劃工作者相對獨(dú)立的地位，減少規(guī)劃部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下地方政府干預(yù)審計的行為。不管如何，必須改變當(dāng)前的城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理的權(quán)力分配，強(qiáng)化規(guī)劃主管部門的權(quán)威性和獨(dú)立性，這樣既有利于減少審計風(fēng)險，又能有效實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計。

（二）適當(dāng)引入外部評價機(jī)制

政府公共受托責(zé)任要求政府對公眾和法律負(fù)責(zé)，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是政府問責(zé)之前必不可少的一環(huán)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與政府問責(zé)之間是“查責(zé)”和“問責(zé)”的關(guān)系[7]。政府只是接受公眾的委托，代理公眾履行城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的公共責(zé)任，因此公眾理應(yīng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控進(jìn)行“查責(zé)”。但是，在當(dāng)前公眾有限參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，希望公眾成為城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的參與者、知情者、監(jiān)督者、評價者就更困難了。為此需要注意以下事項：一是建立公眾參與規(guī)劃編制的機(jī)制，特別是讓公眾成為規(guī)劃管控的評價者；二是克服當(dāng)前體制內(nèi)“自查自糾”，逐步引入和推行領(lǐng)導(dǎo)干部離任的外部評估機(jī)制；三是提高第三方評估的業(yè)務(wù)技能和道德素養(yǎng)，確保第三方評估的公信力和權(quán)威性。這里可以借鑒澳大利亞政府績效審計的一些做法，在持續(xù)推進(jìn)績效審計的標(biāo)準(zhǔn)化管理和質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制基礎(chǔ)上，引入萬人評議和專業(yè)第三方評估機(jī)構(gòu)相結(jié)合的政府績效審計辦法[8]。

（三）建立城市規(guī)劃離任審計結(jié)果社會公布制度

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，公眾作為公共資源、公共資金、公共權(quán)力的委托人，理應(yīng)了解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃管控的代理情況，因而需要建立城市規(guī)劃離任審計結(jié)果社會公布制度。事實上，審計法第三十三條規(guī)定：審計機(jī)關(guān)可以就有關(guān)審計事項向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果。但是，一些地方政府還是習(xí)慣于內(nèi)部的“自查自糾”，置公眾的參與權(quán)和知情權(quán)于不顧，甚至習(xí)慣于規(guī)劃調(diào)整的暗箱操作。事實證明，規(guī)劃的調(diào)整必須讓社會公眾參與，讓規(guī)劃調(diào)整的權(quán)力在陽光下運(yùn)行：一方面有利于減少腐敗的幾率，另一方面也有利于規(guī)劃的科學(xué)調(diào)整。否則，當(dāng)公眾從“規(guī)劃告知”中得知自身利益可能損失時，群體激化下可能引起社會抗?fàn)幨录?。近幾年，廈門、大連、寧波、彭州、昆明等地相繼發(fā)生PX項目選址的“鄰避運(yùn)動”，使得重大投資項目陷入“一鬧就?！崩Ь?，這對政府和公眾都是“雙輸”的結(jié)果。因此，建立城市規(guī)劃離任審計結(jié)果社會公布制度，不僅符合公共部門經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也有助于彌補(bǔ)公眾委托與政府責(zé)任間的不透明狀態(tài)，增進(jìn)互信和公平。

（四）試行“城市建筑規(guī)劃問責(zé)追蹤卡”

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府以公共利益需要為由粗放開發(fā)和利用土地資源，把土地資源投入作為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)；此外，我國的建筑壽命平均年限遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。這種注水的GDP背后其實是對資源環(huán)境和財富的巨大浪費(fèi)，必須予以堅持抵制。試行“城市建筑規(guī)劃問責(zé)追蹤卡”，把城鄉(xiāng)規(guī)劃管控記入領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案，不僅短期內(nèi)有助于遏制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為了短期利益隨意調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，而且從長遠(yuǎn)看便于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控責(zé)任進(jìn)行有效的監(jiān)督與評價，并對違規(guī)行為或過失行為進(jìn)行問責(zé)。雖然說試行“城市建筑規(guī)劃問責(zé)追蹤卡”只是一種具體的管理手段，但在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化和社會治理轉(zhuǎn)型過程中，這種管理制度有助于扭轉(zhuǎn)“內(nèi)部整頓”的象征性問責(zé)，有助于強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展的責(zé)任意識，也有助于統(tǒng)籌兼顧長遠(yuǎn)利益和短期利益、整體利益與局部利益。

（五）完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的相關(guān)制度

雖然現(xiàn)有的法規(guī)已經(jīng)強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，也強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計的必要性，但目前的規(guī)定還停留在原則性的規(guī)定，缺乏具體的可操作的細(xì)則。例如，究竟是先審后離還是先離后審抑或?qū)忞x并行？究竟是哪級部門組織、哪個部門主導(dǎo)聯(lián)席會議制度？如何界定審計過程和審計結(jié)果的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)？審計人員和第三方審計機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該具備哪些資質(zhì)？出現(xiàn)違規(guī)或失職行為究竟如何處理或處罰？等等。但是，不能因為現(xiàn)有的制度不健全而不推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城鄉(xiāng)規(guī)劃離任審計，而應(yīng)在推行中不斷摸索、完善相關(guān)制度。更進(jìn)一步說，對于離任審計，還有必要構(gòu)建基于公共價值的政府績效審計通用指標(biāo)，確保公共價值的核心理念滲透到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部城市規(guī)劃管控的離任審計當(dāng)中[9]。只有這樣，才能更好地發(fā)揮審計的“免疫功能”和“全程控制”。

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[9]盧梅花，卓越.基于公共價值計分卡的政府績效審計通用指標(biāo)框架[J].行政論壇，2013，（6）.

[責(zé)任編輯：張英秀]