論我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

摘 要：自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)、各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)取得了巨大成就，但治理模式的選擇是長(zhǎng)期困擾經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)小組模式、管委會(huì)模式、建制政府模式和企業(yè)型模式具有各自的優(yōu)勢(shì)，但也存在各自的問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外最新理論研究成果和政府改革實(shí)踐看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)未來(lái)理想的治理模式是協(xié)同治理模式。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式的主體體系是政府主導(dǎo)下的多元合作網(wǎng)絡(luò)，規(guī)則體系是法律規(guī)范下的多元規(guī)則體系，運(yùn)行機(jī)制是政府引導(dǎo)下的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式，應(yīng)通過(guò)國(guó)家立法的引導(dǎo)、政府機(jī)構(gòu)的重組和社會(huì)治理主體參與的擴(kuò)大等途徑。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；治理模式；協(xié)同治理模式

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）01-0052-07

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)繼設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，在若干區(qū)域?qū)嵭刑厥饨?jīng)濟(jì)政策及治理模式，建設(shè)了大批經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園等特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域。本文將這些特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)稱為“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”①。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，這些經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面起到了巨大推動(dòng)作用，但也面臨一些問(wèn)題，其中最突出的問(wèn)題是治理模式的選擇。

本文在分析經(jīng)濟(jì)功能區(qū)現(xiàn)有幾種治理模式的優(yōu)勢(shì)和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建中國(guó)特色的協(xié)同治理模式是破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理模式選擇困境的必要途徑。

一、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、治理模式、協(xié)同治理模式概念的界定

（一）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)

關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是官方都沒有給出一個(gè)權(quán)威性的定義。我國(guó)政府繼20世紀(jì)80年代初設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以后，于20世紀(jì)80年代中期在一些沿海地區(qū)設(shè)立了一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。此后，中央和地方各級(jí)政府相繼設(shè)立大量經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并在這些特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)建立專門管理機(jī)構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組、管理委員會(huì)等），實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策及治理模式。本文將這些特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)稱為“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，并將重點(diǎn)研究國(guó)家級(jí)和省級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

有學(xué)者按照經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的功能和目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)功能區(qū)劃分為單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)

[1]。單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的地域范圍比較明確，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)比較專一。依此標(biāo)準(zhǔn)劃分，我國(guó)單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。所謂復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，指在一個(gè)特定的行政區(qū)劃或地域范圍內(nèi)，包含了多個(gè)單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。依此標(biāo)準(zhǔn)劃分，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)等屬于比較典型的復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。本文主要研究單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，兼顧復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

（二）治理模式

“治理”（Governance）一詞源自國(guó)外，最初被應(yīng)用于企業(yè)管理。20世紀(jì)80年代末以來(lái)，治理理論被引入公共管理領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代末，公共治理理論傳入我國(guó)。學(xué)界和政界結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，對(duì)治理理論進(jìn)行了創(chuàng)造性的吸收和發(fā)展。在黨的十八屆三中全會(huì)決議中，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]（p.3）。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序[3]。

本文所稱的治理模式，指為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而構(gòu)建的一系列安排。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的治理模式主要包括治理主體體系、治理規(guī)則體系和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容。

（三）協(xié)同治理模式

治理理論包含了治理主體之間的合作和協(xié)商。從這個(gè)意義上講，治理包含了“協(xié)同”的意思。但本文使用的“協(xié)同治理”主要借鑒了國(guó)內(nèi)外諸如“協(xié)同政府”（Joinedup Government，JUG）、“整體政府”（WholeofGovernment，WOG）、“整體性治理”（Holistic Governance）、“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Governing by Network）等理論研究和政府改革實(shí)踐，有其特定的含義。本文所使用的“協(xié)同治理”強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)。（1）協(xié)同治理的主體體系是一個(gè)政府主導(dǎo)下的多元合作網(wǎng)絡(luò)。除政府外，企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、公民等主體共同參與治理過(guò)程，構(gòu)成一個(gè)多元合作網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)多元合作網(wǎng)絡(luò)中，政府仍是主導(dǎo)力量，有能力引導(dǎo)和控制整個(gè)網(wǎng)絡(luò)。（2）協(xié)同治理的規(guī)則體系是國(guó)家法律引導(dǎo)下的多元規(guī)則體系。在協(xié)同治理狀態(tài)下，國(guó)家的法律、社會(huì)組織自身的規(guī)則與社會(huì)共識(shí)等共同約束各個(gè)主體的行為，但國(guó)家的法律仍是各個(gè)主體所共同遵守的最高準(zhǔn)則，引導(dǎo)和規(guī)范各種規(guī)則。（3）協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制是政府引導(dǎo)下的協(xié)同運(yùn)行。在協(xié)同治理狀態(tài)下，政府的政治、行政和法律等行為仍是治理社會(huì)的主導(dǎo)性方式。在這個(gè)前提下，政府和其他各個(gè)主體之間的協(xié)商、對(duì)話、合作等方式同時(shí)被廣泛應(yīng)用。

二、現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理模式的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題辨析

關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理模式的類型劃分，國(guó)內(nèi)有很多種觀點(diǎn)。本文依照主要治理主體的不同，將其劃分為領(lǐng)導(dǎo)小組模式、管委會(huì)模式、建制政府模式和企業(yè)型模式四種類型。

（一）領(lǐng)導(dǎo)小組模式

1.領(lǐng)導(dǎo)小組模式的構(gòu)成。領(lǐng)導(dǎo)小組模式一般應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)創(chuàng)建之初。在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)創(chuàng)建之初，由主管該經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的地方政府成立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)（一般是副書記和行政副職）擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，由地方政府相關(guān)部門首長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組成員。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的具體工作仍由地方政府相關(guān)部門承擔(dān)。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組模式的優(yōu)勢(shì)。（1）較好地利用了地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)的力度較大。（2）行政成本較低。由于領(lǐng)導(dǎo)小組屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組主要成員均為兼職，不增加編制。領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模較小，占用編制較少，所需經(jīng)費(fèi)也比較少。

3.領(lǐng)導(dǎo)小組模式存在的問(wèn)題。（1）法律權(quán)威有限。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組畢竟屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其權(quán)威一方面來(lái)自地方黨委和政府授予，另一方面來(lái)自地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威。由于領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)威并非來(lái)自正式法律或法規(guī)授予，法律權(quán)威有限。（2）運(yùn)行效率堪憂。由于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的具體工作仍由地方政府相關(guān)部門承擔(dān)，加之經(jīng)濟(jì)功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組法律權(quán)威有限，這種治理模式的運(yùn)行效率受到很大影響。

（二）管委會(huì)模式

1.管委會(huì)模式的構(gòu)成。

從很多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展歷程看，初期一般實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)小組模式，待經(jīng)濟(jì)功能區(qū)初具規(guī)模后，多數(shù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)會(huì)轉(zhuǎn)向管委會(huì)模式。

在管委會(huì)模式之下，一般由主管該經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的地方政府成立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱管委會(huì)），作為該地方政府的派出機(jī)構(gòu)。在管委會(huì)之下，設(shè)立若干委、辦、局，作為管委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。

在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)之外，一般會(huì)成立一個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司，具體從事經(jīng)濟(jì)開發(fā)和建設(shè)等方面的事務(wù)。因此，也有人將此種治理模式稱為“管委會(huì)+公司模式”。目前多數(shù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司盡管在組織上獨(dú)立于管委會(huì)之外，但事實(shí)上不僅在政治上接受管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在具體業(yè)務(wù)上往往也受到管委會(huì)的直接影響，管委會(huì)仍是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)最主要的治理主體。因此，本文將此種治理模式稱為“管委會(huì)模式”。

2.管委會(huì)模式初期顯現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)。

在管委會(huì)模式建立初期，其主要優(yōu)勢(shì)有以下三個(gè)方面。（1）為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。在管委會(huì)模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)形成了一整套比較完備的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)功能區(qū)置于一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境中，實(shí)行特殊的經(jīng)濟(jì)政策和管理方式。而這些特殊的經(jīng)濟(jì)政策和管理方式，其實(shí)很多就是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)政策和管理方式。在20世紀(jì)80年代中期全國(guó)整體上處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的情況下，這種治理模式無(wú)疑具有巨大的優(yōu)越性和合理性。（2）行政成本相對(duì)低。相對(duì)于很多同一級(jí)別的地方政府而言，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)實(shí)行“小政府、大社會(huì)”模式，下設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制都比較少，行政成本較低。有的學(xué)者調(diào)研結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)初期機(jī)構(gòu)數(shù)量一般約為同級(jí)地方政府的1/4～1/10左右，編制和實(shí)有工作人員僅為同級(jí)地方政府平均數(shù)的1/10左右[4]。（3）行政效率較高。由于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司等機(jī)構(gòu)比較完備，自成一體，與主管地方政府相關(guān)職能部門和鄰近行政區(qū)政府關(guān)聯(lián)較少，政策執(zhí)行往往比較順暢，行政效率較高。

3.管委會(huì)模式逐漸消失的優(yōu)勢(shì)。

在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建立管委會(huì)模式初期，其優(yōu)勢(shì)是比較明顯的。但隨著經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)外環(huán)境的變化，管委會(huì)模式的一些優(yōu)勢(shì)在逐漸消失，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。（1）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)與普通地方政府在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力上出現(xiàn)一定的趨同化。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初，相對(duì)于一般地方政府而言，更能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”和行政體制改革的先行者。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，一般地方政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力也逐漸提高，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)在這方面的優(yōu)勢(shì)逐漸淡化。（2）行政成本低和行政效率高的優(yōu)勢(shì)逐漸弱化。自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，工商、稅務(wù)、國(guó)土資源等部門加強(qiáng)了垂直管理。這些部門往往也在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，在一定程度上增加了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量，增大了行政成本；而這些垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，改變了原來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)相對(duì)自成一體的局面，增大了“條塊”協(xié)調(diào)成本，在一定程度上降低了行政效率。

4.管委會(huì)模式存在的問(wèn)題。

（1）管委會(huì)法律地位不明確，影響了其法律權(quán)威。若從20世紀(jì)80年代中期第一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)成立算起，一些經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)已經(jīng)有三十多年的歷史了。但是，直到今天，在我國(guó)憲法、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)法律中，均沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定。目前經(jīng)濟(jì)功能區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)的設(shè)定與職能等事項(xiàng)主要依照一些省級(jí)地方性法規(guī)，法理權(quán)威明顯不足。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)的日常運(yùn)行經(jīng)常處于一種無(wú)法可依的尷尬局面。（2）存在一定程度的政企不分。如前文所言，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司關(guān)系十分緊密，與我國(guó)整體政企分開的局面并不合拍。（3）難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)日漸增長(zhǎng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)需求。在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)立之初，轄區(qū)內(nèi)常住人口較少，居民對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需求有限。但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，很多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)事實(shí)上已經(jīng)發(fā)展為新興城區(qū)，常住人口日漸增加，居民對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需求日漸提高。然而經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)下設(shè)的相應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制往往比較少，難以滿足轄區(qū)居民對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)日漸提高的需求。

（三）建制政府模式

1.建制政府模式的構(gòu)成。

為了解決管委會(huì)模式存在的問(wèn)題，很多主管經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的地方政府采取的解決方法是建立“建制政府模式”，即將經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與所依托的行政區(qū)②合并，將新的區(qū)域變成兼具經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和普通行政區(qū)雙重屬性的區(qū)域。相應(yīng)地，在新的區(qū)域內(nèi)設(shè)立人大、人民政府、法院和檢察院等政權(quán)機(jī)構(gòu)。這種特殊區(qū)域的人民政府也就同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府兩種角色。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展歷史看，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)的合并，蘇州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)與虎丘區(qū)的合并，以及上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)成立建制政府等，都屬于此種情況。

2.建制政府模式的優(yōu)勢(shì)。（1）較好地解決了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)的法律地位問(wèn)題。管委會(huì)模式面臨的最主要問(wèn)題是管委會(huì)法律地位不明確，而建制政府模式比較有效地解決了這一問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合并后，新的區(qū)域內(nèi)按照法定程序建立起完整的政府機(jī)構(gòu)，由新的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理，較好地解決了原來(lái)管委會(huì)法律地位不明確的問(wèn)題。（2）能夠解決經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)日漸增長(zhǎng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)需求。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)成立建制政府后，相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)比較完備，能夠滿足轄區(qū)居民對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)日漸提高的需求。

由于建制政府模式能夠解決管委會(huì)模式帶來(lái)的很多問(wèn)題，因此成為很多研究者所肯定的模式，將其作為成熟的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的理想治理模式[5]（p.94）。然而，建制政府模式并非十全十美，也存在一定的問(wèn)題。

3.建制政府模式存在的問(wèn)題。

（1）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)往往陷入角色沖突中。在建制政府模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合一，政府機(jī)構(gòu)兼具經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)和普通地方政府雙重角色。然而，這兩種角色的角色期望是不完全相同的。作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其主要職能是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政體制改革試驗(yàn)等，其靈活性較大。而作為普通地方政府，不僅具有推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，也具有社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能；而且在構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景下，社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能日漸被重視。面對(duì)兩種角色，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)在角色認(rèn)知和行為選擇等方面往往陷入難以選擇的困境。（2）難以解決“體制回歸”問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)“體制回歸”問(wèn)題大體描述的是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)特有的治理模式與普通地方政府治理模式趨同問(wèn)題[6]。在管委會(huì)模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)作為相對(duì)封閉的區(qū)域，可以實(shí)行與普通行政區(qū)不同的治理模式。而多年來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)能夠取得巨大成就，很大程度上得益于本身的特殊性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合一、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府合一以后，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政府機(jī)構(gòu)在角色定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能履行、行為模式等方面要嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律，其原有的靈活、高效等優(yōu)勢(shì)在一定程度上被削弱。（3）仍無(wú)法有效解決政企不分問(wèn)題。前面分析了管委會(huì)模式下經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司關(guān)系緊密，存在一定政企不分問(wèn)題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)成立建制政府后，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)取代了管委會(huì)，其與經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司的緊密關(guān)系并沒有發(fā)生根本性改變，仍存在一定政企不分問(wèn)題。

（四）企業(yè)型模式

1.企業(yè)型模式的構(gòu)成。

所謂企業(yè)型模式是指在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)不成立管委會(huì)等政府機(jī)構(gòu)，而由一個(gè)主導(dǎo)性的企業(yè)牽頭經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的建設(shè)、開發(fā)，并協(xié)調(diào)解決開發(fā)、建設(shè)中的各種問(wèn)題。這種治理模式在國(guó)外很常見，但從我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，實(shí)行企業(yè)型治理模式的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)并不多見。早期的有深圳蛇口工業(yè)區(qū)，后來(lái)有上海漕河涇微電子高技術(shù)開發(fā)區(qū)、寧波大榭開發(fā)區(qū)等。

2.企業(yè)型模式的優(yōu)勢(shì)。

企業(yè)型模式的主要優(yōu)勢(shì)在于能夠較好發(fā)揮市場(chǎng)力量。由于治理主體是企業(yè)，受政府干預(yù)較少，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的開發(fā)、建設(shè)能夠遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，因而此類開發(fā)區(qū)也實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展。

3.企業(yè)型模式存在的問(wèn)題。

（1）負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的企業(yè)缺少法律權(quán)威。由于企業(yè)不是政府機(jī)構(gòu)，不具有強(qiáng)制力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)利益糾紛等問(wèn)題時(shí)，企業(yè)只能通過(guò)協(xié)商、司法訴訟等方式解決，效率較低。（2）存在另一種形式的政企不分。前面講的政企不分主要是政府過(guò)多干涉企業(yè)，而此處的政企不分是指企業(yè)事實(shí)上行使了政府職能。以寧波大榭開發(fā)區(qū)為例，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)開發(fā)區(qū)的中信大榭開發(fā)公司不僅要牽頭開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)，還行使對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的管理職能，還要統(tǒng)籌修建學(xué)校、醫(yī)院、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等公共項(xiàng)目，事實(shí)上起到了政府的作用[7]。

綜上所述，目前國(guó)內(nèi)幾種常見的治理模式具有各自的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題，都無(wú)法成為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的理想治理模式。為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)持續(xù)、健康發(fā)展，需要設(shè)計(jì)更加科學(xué)、合理的治理模式。

三、破解困境：構(gòu)建中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式

借鑒國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐的最新成果，本文將未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的理想治理模式稱為協(xié)同治理模式。

（一）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式的構(gòu)成

1.主體體系：政府主導(dǎo)下的多元合作網(wǎng)絡(luò)。

除少數(shù)實(shí)行企業(yè)型治理模式的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)外，目前國(guó)內(nèi)多數(shù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的治理主體主要是各種形式的政府機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)其他主體在很大程度上是被管理的對(duì)象，而非治理主體。在未來(lái)的協(xié)同治理模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的治理主體不再是單一的政府機(jī)構(gòu)，也不是奧斯特羅姆所主張的各種主體地位平等的“多中心治理”，更不是羅西瑙所主張的“沒有政府的治理”，而是一個(gè)政府主導(dǎo)下的多元合作網(wǎng)絡(luò)。

在這個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)中，各種治理主體具有如下地位和作用。（1）政府機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政府機(jī)構(gòu)（其具體組織形式見下文）仍是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)最主要的治理主體，是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理最主要的引導(dǎo)者，是公民與社會(huì)組織意見訴求的征集者、正式?jīng)Q策的制定者和主要執(zhí)行者、治理主體間協(xié)商與合作的發(fā)起者和協(xié)調(diào)者、治理主體間爭(zhēng)議的仲裁者。（2）企業(yè)。在未來(lái)的協(xié)同治理模式下，企業(yè)不僅是微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)者，也是一個(gè)重要的治理主體。企業(yè)將是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府決策的重要建議者、治理主體間協(xié)商與合作的重要參與者。（3）高校與科研機(jī)構(gòu)。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)三十多年的發(fā)展看，與國(guó)外很多代表性的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相比，我國(guó)高校與科研機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展中發(fā)揮的作用是相對(duì)有限的。這很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)多建在原來(lái)城區(qū)之外的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)高校與科研機(jī)構(gòu)較少，而經(jīng)濟(jì)功能區(qū)外的高校與科研機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)利益相關(guān)度較低，參與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理較少。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)外的高校與科研機(jī)構(gòu)也應(yīng)是重要的治理主體，不僅是政府決策的重要建議者和治理主體間協(xié)商與合作的重要參與者，更重要的角色是政府決策的“外腦”，是決策草案的重要設(shè)計(jì)論證者。（4）社會(huì)中介組織。我國(guó)所使用的“社會(huì)中介組織”，與國(guó)外的第三部門（Third Sector）、非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）等概念大體相近，是指介于政府與企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體之間，發(fā)揮溝通、服務(wù)、咨詢、調(diào)節(jié)等作用的各類社會(huì)組織[8]（p.346）。在未來(lái)的協(xié)同治理模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)外的社會(huì)中介組織也將是重要的治理主體，它們不僅是政府決策的重要建議者和治理主體間協(xié)商與合作的重要參與者，還將是市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)管者、行業(yè)準(zhǔn)入的審批者和社會(huì)矛盾沖突的調(diào)節(jié)者等。（5）公民。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)三十多年的發(fā)展看，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)公民發(fā)揮的作用也相對(duì)有限。這很大程度上是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)初期轄區(qū)內(nèi)常住居民較少，公民對(duì)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)運(yùn)行的利益訴求比較少。然而，目前很多經(jīng)濟(jì)功能區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為新城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)常住人口日漸增多，利益訴求日益增加。在未來(lái)的協(xié)同治理模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)公民也將是重要的治理主體之一，是決策的重要建議者和參與者，也是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展的重要受益者。

2.規(guī)則體系：法律規(guī)范下的多元規(guī)則體系。

目前經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理的規(guī)則體系主要是由國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身的一些規(guī)范性文件構(gòu)成。而與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理直接相關(guān)的規(guī)則主要是關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身的一些規(guī)范性文件，國(guó)家法律層面關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的規(guī)定尚處于空白狀態(tài)。

未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理的規(guī)則體系，應(yīng)該是一個(gè)國(guó)家法律規(guī)范下的多元規(guī)則體系。這個(gè)規(guī)則體系主要由三部分構(gòu)成。（1）政府規(guī)則。在政府規(guī)則中，與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理相關(guān)的法律處于最高地位，與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理相關(guān)的國(guó)務(wù)院法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)處于中間層次，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范性文件處于最低層次。（2）社會(huì)規(guī)則。社會(huì)規(guī)則主要是指經(jīng)濟(jì)功能區(qū)其他治理主體（企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、公民組織等）涉及經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理的規(guī)則。（3）社會(huì)共識(shí)。社會(huì)共識(shí)指經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)與其他治理主體在協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的共識(shí)。社會(huì)共識(shí)不一定是成文的文件，但被政府機(jī)構(gòu)與其他治理主體共同遵守。

3.運(yùn)行機(jī)制：政府引導(dǎo)下的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。

目前經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制主要是政府機(jī)構(gòu)對(duì)其他主體的強(qiáng)制性管理與其他治理主體的自律。在未來(lái)的協(xié)同治理模式下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制是政府引導(dǎo)下的協(xié)同運(yùn)行，具體由以下幾部分構(gòu)成。（1）政府的強(qiáng)制行為。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)通過(guò)法律和行政手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制性治理仍是重要的治理手段。（2）政府的非強(qiáng)制行為。除強(qiáng)制行為外，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)以利益、道德等為誘導(dǎo)，通過(guò)指導(dǎo)、簽訂合同、獎(jiǎng)勵(lì)、協(xié)商、談判等方式，促使其他社會(huì)主體做出或不做出某種行為。（3）政府引導(dǎo)下的協(xié)同參與。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)通過(guò)強(qiáng)制約束或非強(qiáng)制誘導(dǎo)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、公民等共同參與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)行。

（二）協(xié)同治理模式的構(gòu)建途徑

1.國(guó)家立法的引導(dǎo)。

前面多次談到，目前我國(guó)關(guān)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的法律規(guī)定尚屬空白。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)功能區(qū)協(xié)同治理模式，迫切需要國(guó)家立法的引導(dǎo)。我國(guó)需要出臺(tái)一部專門的《經(jīng)濟(jì)功能區(qū)法》（建議名稱），在該法律中對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的審批主體、審批程序、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)、退出機(jī)制等內(nèi)容做出明確的規(guī)定。同時(shí)，有必要修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)法律，增加有關(guān)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)等內(nèi)容的條款，明確賦予其相應(yīng)的法律地位。通過(guò)國(guó)家立法的引導(dǎo)，明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，也是行政體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，允許經(jīng)濟(jì)功能區(qū)先行先試最新的改革設(shè)想。

2.經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)的重組。

考慮到未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)常住人口還會(huì)進(jìn)一步增加，公民利益訴求將會(huì)進(jìn)一步增加，參與公共事務(wù)管理的愿望將會(huì)進(jìn)一步提高，未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)有必要設(shè)立人大和政協(xié)機(jī)關(guān)，并由人大選舉經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的人民政府、人民法院和人民檢察院。這一思路貌似是目前建制政府模式的延續(xù)，但該政府機(jī)構(gòu)組織形式并不等同于現(xiàn)有建制政府模式的翻版。在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)置與普通行政區(qū)不同的政府機(jī)構(gòu)，保證經(jīng)濟(jì)功能區(qū)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、高效。

3.社會(huì)治理主體參與的擴(kuò)大。

未來(lái)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的協(xié)同治理，既是政府的治理，又是企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織和公民組織共同參與的協(xié)同治理。未來(lái)應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有的人大、政協(xié)等協(xié)商和對(duì)話平臺(tái)的作用，并開拓各種座談會(huì)、聽證會(huì)等新的平臺(tái)。通過(guò)這些平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織和公民組織的引導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)共識(shí)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

四、結(jié) 語(yǔ)

從我國(guó)改革開放的大局著眼，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理是我國(guó)整個(gè)國(guó)家治理體系的一部分；改進(jìn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理模式，對(duì)于提高整體國(guó)家治理能力具有重要意義。對(duì)于我國(guó)蓬勃發(fā)展的各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，不應(yīng)只滿足于將其定位為經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，還應(yīng)將其定位為行政體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)數(shù)量眾多，發(fā)展水平差異很大，應(yīng)該說(shuō)本文所設(shè)計(jì)的協(xié)同治理模式具有前瞻性，其實(shí)現(xiàn)需要很多配套條件，但改革過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合的過(guò)程。為此，有必要在謹(jǐn)慎理論論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展水平，選擇適當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)單位進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，適時(shí)調(diào)整改革方案，逐步推廣。通過(guò)治理模式的改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)將在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

注釋：

①目前國(guó)內(nèi)多數(shù)研究成果將各類特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)稱為“開發(fā)區(qū)”?？紤]到特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域名稱、性質(zhì)等方面的多樣性，本文不再使用“開發(fā)區(qū)”來(lái)統(tǒng)稱各類特別經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而使用“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”這一名稱。

②從我國(guó)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)空間分布看，大體有以下幾種情況。（1）行政區(qū)包含經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。即經(jīng)濟(jì)功能區(qū)范圍位于某一個(gè)行政區(qū)內(nèi)。（2）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)范圍一致。（3）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)存在于若干行政區(qū)內(nèi)。（4）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)包含行政區(qū)。一些復(fù)合型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)往往面積較大，包含了若干行政區(qū)。例如，天津?yàn)I海新區(qū)在2010年成立建制政府前，包含了原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)的全部和東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域。

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[責(zé)任編輯：張英秀]