探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

國務(wù)院辦公廳5月3日正式印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）。就此，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

1問：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得哪些成就，存在哪些亟待解決的問題？

答：近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、水流等領(lǐng)域以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域取得了階段性進(jìn)展。目前，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度基本形成，中央財(cái)政2008—2015年累計(jì)安排轉(zhuǎn)移支付資金2513億元。退耕還林還草、天然林保護(hù)、退牧還草等重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)工程順利實(shí)施。但總體看，仍存在一些亟待解決的問題，如生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的機(jī)制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動(dòng)的成效。

2問：健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則和目標(biāo)任務(wù)是什么？

答：《意見》明確了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的四條原則：一是權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，二是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，三是統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展，四是試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施。這些原則是對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是做好生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的重要保證?！兑庖姟诽岢鼋∪鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

3問：健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主要任務(wù)和制度安排是什么？

答：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包括重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償。重點(diǎn)領(lǐng)域包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地七大領(lǐng)域。森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是健全公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是合理提高退牧還草工程標(biāo)準(zhǔn)和新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是通過退耕還濕試點(diǎn)探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是開展沙化土地封禁保護(hù)試點(diǎn)，研究制定鼓勵(lì)社會(huì)力量參與防沙治沙的政策措施。海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是完善現(xiàn)有補(bǔ)償制度，研究建立國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是在重要的水功能區(qū)全面開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼制度。

重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)示范，統(tǒng)籌各類補(bǔ)償資金，探索綜合性補(bǔ)償辦法。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，研究制定相關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是健全國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。將青藏高原等重要生態(tài)屏障作為開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。地區(qū)間補(bǔ)償主要是繼續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對(duì)口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。研究制定以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。

4問：如何促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動(dòng)？

答：《意見》明確提出，誰受益、誰補(bǔ)償，科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系和溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)，加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級(jí)人民政府。要將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償列入各級(jí)政府預(yù)算，切實(shí)履行支付義務(wù)，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用和權(quán)責(zé)落實(shí)的監(jiān)督管理。企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類受益主體要履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。保護(hù)者要切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品供給和質(zhì)量。

5問：如何進(jìn)一步拓寬渠道，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度？

答：《意見》提出從三個(gè)方面籌措資金，加大保護(hù)補(bǔ)償力度。在縱向方面，中央和地方財(cái)政要逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央和地方預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。要完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。在橫向方面，鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。在市場(chǎng)方面，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極作用，使保護(hù)者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，探索建立水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)等體系，完善落實(shí)對(duì)綠色產(chǎn)品的財(cái)稅金融支持和政府采購等政策。

6問：如何將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)結(jié)合起來？

答：《意見》明確提出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金、國家重大生態(tài)工程項(xiàng)目和資金按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求向貧困地區(qū)傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付要考慮貧困地區(qū)實(shí)際狀況，加大投入力度，擴(kuò)大實(shí)施范圍。加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度，合理調(diào)整基本農(nóng)田保有量。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，創(chuàng)新資金使用方式，利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)人員。對(duì)在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)補(bǔ)償。

7問：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償有什么不同？

答：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。而生態(tài)損害賠償是指違反法律法規(guī)，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的單位和個(gè)人，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的制度安排。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償都是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度安排。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體是受益者，而生態(tài)損害賠償主體是損害者。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通常采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務(wù)或者市場(chǎng)交易等市場(chǎng)手段，讓受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償；而生態(tài)損害賠償通常采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)、貨幣賠償?shù)确绞?，讓賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，無法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償?！兑庖姟诽岢?，要?jiǎng)?chuàng)新政策協(xié)同機(jī)制，研究建立生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新機(jī)制。

8問：如何加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制建設(shè)？

答：《意見》提出，將試點(diǎn)先行與逐步推廣、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合，大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重大問題研究，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例。下一步，要在《意見》的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)、考核評(píng)估、責(zé)任追究等。根據(jù)條例實(shí)施情況，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法。

9問：如何積極有效推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作？

答：《意見》從三個(gè)方面提出推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的要求：一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院有關(guān)部門要建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，組織開展效果評(píng)估，研究解決重大問題，加強(qiáng)統(tǒng)籌落實(shí)。地方各級(jí)人民政府要把健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)合理考核評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)提煉可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。二是加強(qiáng)督促落實(shí)。國務(wù)院有關(guān)部門要對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和跟蹤分析。各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察部門要依法加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)察，環(huán)境保護(hù)督察行動(dòng)和結(jié)果要同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作有機(jī)結(jié)合。對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作落實(shí)不力的，啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。各地區(qū)、各有關(guān)部門要抓緊制定具體實(shí)施意見和配套文件。三是加強(qiáng)輿論宣傳，充分發(fā)揮新聞媒體作用，通過典型示范、展覽展示、經(jīng)驗(yàn)交流等形式，讓全社會(huì)樹立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識(shí)，營造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的良好氛圍。