以制度創(chuàng)新加快提效率補短板

何禮

2015年12月，中央經(jīng)濟工作會提出要著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這是黨中央適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)做出的重大戰(zhàn)略部署，是“十三五”時期的工作主線。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革本質(zhì)是要通過優(yōu)化勞動力、土地、資本、創(chuàng)新等核心要素的供給和利用效率，提高供給質(zhì)量，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大有效供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，促進經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。目前，由于體制機制等因素，科技創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的貢獻偏低、部分領(lǐng)域社會生產(chǎn)資源配置效率不高、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)短缺和不均衡是當(dāng)前供給側(cè)比較突出的問題和經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，成都以制度創(chuàng)新為重點，在提高供給側(cè)效率、補齊經(jīng)濟社會發(fā)展短板方面進行了積極探索。

一、完善“雙創(chuàng)”推進機制，提升創(chuàng)新資源配置效率

成都堅持實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大力推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。2015年，成都被國務(wù)院確立為四川開展全面創(chuàng)新改革試驗的核心區(qū)域，明確了“12345”的改革總體思路①，正不斷完善鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制，加快補齊創(chuàng)新短板。

（一）加快打造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)

成都強化頂層設(shè)計、系統(tǒng)推進，實施“創(chuàng)業(yè)天府”行動計劃，出臺了覆蓋創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全鏈條的7大類46條政策，良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)加快形成。第一，打造“雙創(chuàng)”品牌。2015年，成功舉辦全國首個全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交易會，搭建了“菁蓉匯”活動平臺，開展各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動1200余場，促進近300家創(chuàng)投機構(gòu)與6200余家創(chuàng)業(yè)企業(yè)和團隊實現(xiàn)對接，獲得意向投資超過100億元。第二，匯聚高端人才。出臺了“成都人才新政十條”，探索采用“企業(yè)提需求+高校出編制+政府給支持”的模式引進海內(nèi)外高端人才；成立了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院，開展“學(xué)業(yè)+創(chuàng)業(yè)”雙導(dǎo)師培養(yǎng)，鼓勵青年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2015年新增高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才281名、青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者1.7萬名。第三，強化金融支撐。采用“撥改投、撥改貸、撥改貼”的財政投入方式，引導(dǎo)社會資本聚力“雙創(chuàng)”，基本形成了“創(chuàng)業(yè)投資+債權(quán)融資+上市融資”的多層次投融資服務(wù)體系。目前已聯(lián)合設(shè)立7支天使投資基金，科技債權(quán)融資風(fēng)險補償資金已為200余家企業(yè)提供了信用、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款。

（二）加快打通政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新通道

作為全國高校院所最密集的城市之一，成都正將高校院所的技術(shù)、人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。第一，健全校院地技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動機制。建立“校（院）地”協(xié)同創(chuàng)新座談會機制，打造校院地協(xié)同創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研合作三大平臺。與川大、中科院成都分院等簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共建世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，推動科技成果轉(zhuǎn)化區(qū)共創(chuàng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金共設(shè)、新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院共建。2015年，已建成國家級大學(xué)科技園4個，10余個新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院正加快建設(shè)，100余位高?？蒲腥藛T在蓉創(chuàng)辦領(lǐng)辦企業(yè)。第二，完善科技成果轉(zhuǎn)化制度體系。2014年，成都制定實施了推動科技成果“三權(quán)”改革的“成都十條”，支持高校院所對科技成果進行自主處置，鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化收益向科研人員傾斜，在蓉高校積極參與試點，四川大學(xué)建立成果交易中心，西南交大出臺專利管理規(guī)定明確職務(wù)科技成果知識產(chǎn)權(quán)由職務(wù)發(fā)明人和單位共有，是全國分割確認(rèn)科技成果權(quán)屬的率先實踐。同時，成都率先成立技術(shù)轉(zhuǎn)移集團，整合技術(shù)、市場、資金等資源，將科研機構(gòu)、高校、企業(yè)三個“孤島”串聯(lián)成鏈推動科技成果轉(zhuǎn)化。2015年，全市轉(zhuǎn)化科技成果近1000項。

二、完善農(nóng)村要素流動機制，提升城鄉(xiāng)資源配置效率

制度梗阻是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本癥結(jié)，成都通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，實施以城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌為核心的五個統(tǒng)籌，建立起城鄉(xiāng)間“地、錢、人”等資源自由流動的制度基礎(chǔ)，加快補齊農(nóng)村發(fā)展短板。

（一）推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

圍繞解決“地該怎么用”，成都加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，建立了農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、保護、流轉(zhuǎn)的全方位制度平臺和體系。第一，建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。對農(nóng)村集體土地所有權(quán)，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)開展全面、系統(tǒng)的確權(quán)頒證。組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護法律援助中心和成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁院，健全市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解體系，構(gòu)建起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益維護的制度保障。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革榮獲第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎。第二，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。在全國率先掛牌成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立了市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系，培養(yǎng)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)人200余名。截至2015年底，成都農(nóng)交所累計完成交易501.3億元，居全國同類交易所首位。

（二）推進農(nóng)村金融體制改革

圍繞解決“錢從哪兒來”，從加大涉農(nóng)財政投入和加強農(nóng)村金融服務(wù)改革兩方面同時著手，解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求。第一，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。率先將農(nóng)村基本公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村建設(shè)，直至城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)達到均等化。2010—2015年，全市財政投入“三農(nóng)”超過1785億元。第二，建立耕地保護經(jīng)濟補償機制。市縣兩級政府統(tǒng)籌使用耕地占用稅、新增建設(shè)用地土地有償使用費、一定比例的土地出讓收入以及市縣兩級財政資金，設(shè)立耕地保護基金，對擁有土地承包經(jīng)營權(quán)并承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)戶進行補貼，打破城市建設(shè)用地出讓收益主要用于城市建設(shè)的傳統(tǒng)思路，構(gòu)建起政府與農(nóng)民共同保護耕地的有效機制。第三，推進農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新。推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押融資，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保和貸款損失的認(rèn)定、抵押資產(chǎn)的收購、評估和處置等具體工作流程，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險防范機制。目前，全市累計實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資2976筆、金額122億元。

三、完善教育醫(yī)療管理機制，提升公共服務(wù)資源配置效率

成都公共服務(wù)資源總量上較為充足，但人均占有率水平不高，地域分布不均，我們著重從創(chuàng)新管理服務(wù)機制著手，加快補齊公共服務(wù)短板。

（一）促進優(yōu)質(zhì)教育資源合理流動

在完成基層學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化提升工程改善硬件的同時，成都全面推行義務(wù)教育教師“縣管校用”和民?！巴泄堋?，促進優(yōu)質(zhì)資源合理流動，努力縮小師資、管理水平等“軟件”差距。第一，全面推進教師“縣管校用”改革。教師的編制、晉升、工資待遇等事項由縣級教育部門統(tǒng)一管理，學(xué)校負(fù)責(zé)教師使用、考核等事項，教師和校長在同一學(xué)校任教達到一定年限將交流任職，業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評定等優(yōu)先向農(nóng)村教師傾斜。教師實現(xiàn)“無校籍管理”，縮小了校際、地區(qū)間待遇差異，推動了優(yōu)秀教師向基層流動。第二，全面推進名?！巴泄堋?。為提升農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，成都大力推進“名校進縣城、托管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。優(yōu)質(zhì)學(xué)校向被領(lǐng)辦、接受委托管理的學(xué)校派駐執(zhí)行校長和骨干教師，其數(shù)量不低于對方學(xué)校教職工總數(shù)5%。以干部教師流動為核心，“輸血”與“造血”結(jié)合，從根本上推動了教育均衡化發(fā)展。

（二）提高醫(yī)療資源利用效率

針對看病貴看病難等問題，成都正按照國家部署，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推進全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式改革和“醫(yī)聯(lián)體”試點，提高基層醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)水平，落實分級診療，提高醫(yī)療資源利用效率。第一，開展全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式改革。2012年以來，成都作為國家全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)方式和服務(wù)模式改革試點城市，積極鼓勵組建由全科醫(yī)生和社區(qū)護士、公共衛(wèi)生醫(yī)生或鄉(xiāng)村醫(yī)生等參與的全科醫(yī)生團隊，建立了“三平臺兩制度”，即政府為全科醫(yī)生提供基礎(chǔ)平臺、專家技術(shù)支撐平臺、規(guī)范化培養(yǎng)平臺，實施第三方考核公示和與簽約服務(wù)人數(shù)掛鉤的薪酬激勵制度，促進全科醫(yī)生健康可持續(xù)發(fā)展，截至2015年，全市建立全科醫(yī)生團隊2440個，累計簽約175.6萬戶家庭，簽約率37.2%。第二，推進“醫(yī)聯(lián)體”試點。成都以“人通、財通、醫(yī)通”為目標(biāo)，初步形成了大醫(yī)院托管小醫(yī)院、大醫(yī)院直接舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等緊密型醫(yī)療合作模式，以及小醫(yī)院簽約大醫(yī)院、大醫(yī)院牽頭發(fā)展網(wǎng)絡(luò)醫(yī)院等松散型醫(yī)療合作模式。醫(yī)聯(lián)體建立了成員單位間分級診療制度和雙向轉(zhuǎn)診綠色通道以及患者會診轉(zhuǎn)診檔案，內(nèi)開展遠(yuǎn)程心電判讀、遠(yuǎn)程會診、在線咨詢等遠(yuǎn)程診療項目，實現(xiàn)檢查檢驗結(jié)果互認(rèn)，初步建立了 “基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動”的醫(yī)療服務(wù)模式。目前，全市19個區(qū)（市）縣開展醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，組建醫(yī)聯(lián)體4個，覆蓋近百家醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)了分級診療、基層首診負(fù)責(zé)制全覆蓋。

注：

① “12345”的改革思路即一個目標(biāo)（加快建設(shè)國家創(chuàng)新型城市、打造具有國際影響力的區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心）、兩個通道（打通政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新和軍民深度融合創(chuàng)新通道）、三大抓手（“創(chuàng)業(yè)天府”行動計劃、成都國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、成都科學(xué)城）、四大戰(zhàn)略（知識產(chǎn)權(quán)、人才發(fā)展、金融支撐、開放合作）、五大保障（組織、政策、法治、服務(wù)、輿論）。