創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府創(chuàng)新政策邊界

李革　張曉慧

摘 要：在向創(chuàng)新性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，雖然我國政府的創(chuàng)新政策強(qiáng)度不斷加強(qiáng)，創(chuàng)新投入不斷增加，但實(shí)際的創(chuàng)新狀況并沒有得到根本性改善，以模仿為基礎(chǔ)的微創(chuàng)新仍然是主要?jiǎng)?chuàng)新形式，企業(yè)也還仍然未成為真正的創(chuàng)新主體。為何我國的技術(shù)創(chuàng)新政策強(qiáng)度增加的情況下，創(chuàng)新發(fā)展的效果卻不盡如人意？文章認(rèn)為大致有如下三大原因：第一，我國政府創(chuàng)新政策邊界未能依據(jù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)變；第二，現(xiàn)有的政府創(chuàng)新政策邊界下，企業(yè)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果與實(shí)施目的存在著偏離；第三，政府創(chuàng)新政策與企業(yè)創(chuàng)新行為之間存在著激勵(lì)不相容。具體的政策解決路徑包括：推動(dòng)創(chuàng)新政策邊界動(dòng)態(tài)變遷；對(duì)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果糾偏；培育創(chuàng)新政策與企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)相容環(huán)境。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng) 政策邊界 激勵(lì)相容

中圖分類號(hào)：F015

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）01-009-02

一、研究背景

為了推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)第三次工業(yè)革命對(duì)創(chuàng)新的要求，我國自2006年開始實(shí)施“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略，近年來創(chuàng)新政策強(qiáng)度不斷加強(qiáng)，科技創(chuàng)新投入等支持政策力度不斷提高。然而，我國的創(chuàng)新狀況卻并沒有實(shí)現(xiàn)根本性的改變：模仿為基礎(chǔ)的微創(chuàng)新仍然是主要的創(chuàng)新模式；政策主導(dǎo)下的“成果轉(zhuǎn)化”模式反而導(dǎo)致科技、市場(chǎng)脫節(jié)問題；核心技術(shù)和設(shè)備仍然高度依賴外來技術(shù)引進(jìn)，將我國限制在國際創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈的下游；知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度不完善導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新成果無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)獲利，反而在檸檬效應(yīng)的影響下，將資金、人才等資源驅(qū)逐出創(chuàng)新市場(chǎng)。為何我國的技術(shù)創(chuàng)新政策強(qiáng)度增加的情況下，創(chuàng)新發(fā)展的效果卻不盡如人意？本文考慮政府創(chuàng)新政策邊界的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換并沒有與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，從而導(dǎo)致在創(chuàng)新政策強(qiáng)度加強(qiáng)的情況下，創(chuàng)新績(jī)效的提升差強(qiáng)人意。本文著力于政府創(chuàng)新政策邊界的角度，研究我國在未來向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，如何實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新政策邊界進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，從而將政策扶持創(chuàng)新的效率提升。

二、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型中的政府創(chuàng)新政策邊界

創(chuàng)新本身所具有風(fēng)險(xiǎn)大、投入高、外部性強(qiáng)等特征從理論上論證了政府創(chuàng)新政策的必要性，國內(nèi)外學(xué)者就政府創(chuàng)新政策隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整的邏輯進(jìn)行了大量討論，并且提供了政府創(chuàng)新政策邊界的基本描述框架。根據(jù)目前有關(guān)政府政策邊界的理論研究，政府政策作為政府干預(yù)市場(chǎng)的主要手段，可進(jìn)行如下界定：政策邊界就是指政府通過政策手段干預(yù)市場(chǎng)的程度、范圍邊界（喻德來，1990）。不但包括政府政策作用對(duì)象的邊界和范圍，還包括政府實(shí)施政策的目的邊界、達(dá)成目的的手段邊界。因此，對(duì)政府政策邊界的描述，需要從政府政策實(shí)施對(duì)象、實(shí)施目的和實(shí)施手段等方面進(jìn)行界定。本文對(duì)我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型過程中的政府創(chuàng)新政策邊界描述，主要從政策實(shí)施對(duì)象、政策實(shí)施目的和政策實(shí)施手段三個(gè)維度展開。

第一，轉(zhuǎn)型中政府創(chuàng)新政策的實(shí)施對(duì)象。創(chuàng)新政策邊界應(yīng)隨產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程相吻合，因此，政府創(chuàng)新政策的實(shí)施對(duì)象是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化處于不同階段的各行各業(yè)，并且根據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段的不同而有所不同。從各國學(xué)者的研究而言，技術(shù)創(chuàng)新階段以及技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化的初始階段是需要政府創(chuàng)新政策提供支持的。首先，創(chuàng)新技術(shù)出現(xiàn)的初期，由于技術(shù)應(yīng)用的缺陷，以及產(chǎn)量未能達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，消費(fèi)市場(chǎng)的認(rèn)同度還較低，這些可能會(huì)產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)效益的創(chuàng)新技術(shù)及產(chǎn)品，可能會(huì)在產(chǎn)業(yè)化初期遭遇困境，例如陳清泰（2010）所提到的激光、半導(dǎo)體等行業(yè)，以及張世賢（2005）分析的醫(yī)藥技術(shù)行業(yè)等。而創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化初期的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，為政府實(shí)施政策支持提供了空間。其次，技術(shù)創(chuàng)新并不僅僅包括技術(shù)創(chuàng)新，還包括技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)（張世賢，2005）。熊彼特的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)中也著重指出，技術(shù)創(chuàng)新不同于發(fā)明創(chuàng)造，還必須經(jīng)由企業(yè)家推出市場(chǎng)并獲得超額利潤(rùn)。20世紀(jì)興起的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)，對(duì)于那些具有明顯外部性的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，需要非市場(chǎng)化手段的支持，才能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)調(diào)整，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

第二，轉(zhuǎn)型中政府創(chuàng)新政策的實(shí)施目的。在選好政府創(chuàng)新政策實(shí)施對(duì)象的前提下，應(yīng)該針對(duì)不同政策作用對(duì)象，設(shè)定適當(dāng)?shù)恼吣康暮托Ч?。?duì)于仍處于技術(shù)創(chuàng)新階段的創(chuàng)新行為，政府政策實(shí)施的目的應(yīng)該是盡量彌補(bǔ)技術(shù)創(chuàng)新外部性、風(fēng)險(xiǎn)性和分散性帶來的問題，從而確保技術(shù)創(chuàng)新的順利實(shí)現(xiàn)。對(duì)于處于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化初始階段的創(chuàng)新行為，政府創(chuàng)新政策的目的應(yīng)該是彌補(bǔ)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化初期的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)而提供政策支持。

第三，轉(zhuǎn)型中政府創(chuàng)新政策的實(shí)施手段。針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的創(chuàng)新政策，應(yīng)該以保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新價(jià)值的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)為主，具體手段可包括：法律和制度等規(guī)制手段，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、專利保護(hù)等法律手段為主；技術(shù)創(chuàng)新補(bǔ)貼等財(cái)政資金支持手段，主要包括外部性較強(qiáng)的基礎(chǔ)科研項(xiàng)目，以及依靠市場(chǎng)力量難以實(shí)現(xiàn)的重大技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目等。針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化初期的創(chuàng)新政策，主要針對(duì)創(chuàng)新外部性、分散性和風(fēng)險(xiǎn)性，提供相應(yīng)的稅收、金融、財(cái)政政策支持，幫助其形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

三、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型中的創(chuàng)新政策困境

第一，我國政府創(chuàng)新政策邊界未能依據(jù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。由于創(chuàng)新所具有的風(fēng)險(xiǎn)性、外部性和分散性，在創(chuàng)新發(fā)展初期需要政府政策的支持。但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程也是培養(yǎng)創(chuàng)新發(fā)展的過程，創(chuàng)新政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度、干預(yù)手段需要做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，才能有效地創(chuàng)新政策的實(shí)施效率。目前，我國正在處于從追趕型經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，原有政策體系中，創(chuàng)新政策不再適用于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。過去30年，我國一直依靠資本投資、資源投入、勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長(zhǎng)。在這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，我國的經(jīng)濟(jì)政策以快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和規(guī)模積累為目的，創(chuàng)新主要依靠模仿或引進(jìn)成熟技術(shù)來實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)地，政府的創(chuàng)新政策邊界也以服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)趕超為邊界。但是，當(dāng)我國進(jìn)入到從趕超型經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，創(chuàng)新逐漸成為未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力，創(chuàng)新政策的邊界也需要進(jìn)行相應(yīng)的改變。

第二，現(xiàn)有的政府創(chuàng)新政策邊界下，企業(yè)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果與實(shí)施目的存在著偏離。隨著“第三次工業(yè)革命”的興起，革命性新技術(shù)正在產(chǎn)生群體性突破，并且不斷催生信息產(chǎn)業(yè)、制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新材料和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)之間的融合。但是，我國創(chuàng)新仍然以模仿、微創(chuàng)新為主，它們所產(chǎn)生的新技術(shù)不但無法引領(lǐng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更無法引領(lǐng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造。然而，為了布局新工業(yè)革命時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國從創(chuàng)新戰(zhàn)略到創(chuàng)新政策上都做了相應(yīng)的布局，努力實(shí)現(xiàn)從資源驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，為了實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新政策的強(qiáng)度不斷增加，從法律、制度規(guī)制到產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)政策等都做了全面布局，但是經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新績(jī)效從微觀、中觀和宏觀表現(xiàn)都差強(qiáng)人意，政策的實(shí)施效果與當(dāng)初政策制定的目的之間存在著較大的偏差。

第三，政府創(chuàng)新政策與企業(yè)創(chuàng)新行為之間存在著激勵(lì)不相容。政府創(chuàng)新政策強(qiáng)度的不斷增強(qiáng)，其目的是為了促進(jìn)微觀企業(yè)和中觀產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新效率和創(chuàng)新效率的改善。然而，從微觀企業(yè)的行為而言，企業(yè)集體行為產(chǎn)生的結(jié)果與政策激勵(lì)之間出現(xiàn)了不相容。盡管政策通過各種方式激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，但是我國的市場(chǎng)對(duì)于真正進(jìn)行創(chuàng)新的企業(yè)并沒有真正實(shí)現(xiàn)激勵(lì)，具體表現(xiàn)在各行各業(yè)中泛濫的檸檬市場(chǎng)現(xiàn)象、假冒偽劣泛濫等問題。換句話說，在強(qiáng)烈的創(chuàng)新政策激勵(lì)下，企業(yè)并不具有創(chuàng)新的激情，而往往選擇模仿、假冒偽劣的方式參與競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致創(chuàng)新政策激勵(lì)與企業(yè)集體行為激勵(lì)之間的不相容。

四、政府創(chuàng)新政策新邊界動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）推動(dòng)創(chuàng)新政策邊界動(dòng)態(tài)變遷

創(chuàng)新政策邊界應(yīng)該隨著創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化而進(jìn)行變遷。首先，從政策邊界的內(nèi)容來看，創(chuàng)新政策的實(shí)施對(duì)象范圍應(yīng)該突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)行業(yè)，尤其是落后產(chǎn)能行業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新行為特征分門別類地進(jìn)行創(chuàng)新政策布局；根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新階段不同，動(dòng)態(tài)調(diào)整創(chuàng)新政策實(shí)施對(duì)象的范圍，及時(shí)納入新興需要保護(hù)的行業(yè)，并且及時(shí)剔除不再需要依靠政府扶持的行業(yè)。其次，從政策邊界的目的和手段來看，依據(jù)創(chuàng)新政策實(shí)施對(duì)象范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整，以及實(shí)施對(duì)象發(fā)展階段的動(dòng)態(tài)研究，創(chuàng)新政策的目的和干預(yù)手段也應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整，謹(jǐn)防政府干預(yù)的失當(dāng)、缺位或過當(dāng)。

（二）對(duì)創(chuàng)新政策的實(shí)施效果糾偏

政策與實(shí)施效果之間的偏離問題一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。目前，對(duì)于政策與實(shí)施效果之間的偏離問題的研究，從不同的理論角度出發(fā)有著不同的解釋，如政治學(xué)、尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度研究。但目前對(duì)于政策偏離問題的治理，較為主流的兩種研究角度是分離理論（decoupling）以及激勵(lì)相容理論。借鑒相關(guān)理論的現(xiàn)實(shí)性含義，本文認(rèn)為對(duì)創(chuàng)新政策實(shí)施效果的偏離現(xiàn)象進(jìn)行治理，應(yīng)該從解決政策激勵(lì)和個(gè)體利益最大化之間的沖突角度著手。

首先，通過具體化創(chuàng)新政策減少制度利基帶來的政策實(shí)施者和采納者之間的行為結(jié)果的分離。這主要借鑒Wijen（2014）對(duì)政策實(shí)施者與采納者之間的分離行為的解釋，認(rèn)為由于政府政策包含利基，從而導(dǎo)致政策與實(shí)踐的分離，尤其是當(dāng)政策模糊時(shí)，制度利基增加，從而會(huì)加重分離。其次，通過政策試點(diǎn)和政策分類實(shí)施的方法，調(diào)整政策效果與集體利益行為之間的沖突，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與企業(yè)集體行為之間的一致性。機(jī)制設(shè)計(jì)理論的提出者赫維茨（2007）則提出了激勵(lì)相容的概念解釋政策的偏離問題，是因?yàn)檎呒?lì)與個(gè)體利益最大化行為之間的不相容，才導(dǎo)致政策目標(biāo)無法達(dá)到。而在我國，由于地域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性，普適性的制度設(shè)計(jì)更容易衍生政策偏離的問題，應(yīng)該通過多試點(diǎn)的方法，對(duì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等進(jìn)行分類劃分，并且區(qū)別性地實(shí)施創(chuàng)新政策。

（三）培育創(chuàng)新政策與企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)相容環(huán)境

要想改變創(chuàng)新政策激勵(lì)與企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)之間的不相容，需要?jiǎng)?chuàng)造兩者激勵(lì)相容的條件。借鑒當(dāng)前有關(guān)激勵(lì)相容條件的研究?jī)?nèi)容，本文建議從政策紅利的角度，最終得出政策激勵(lì)和企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)相容的條件，并由政府著手通過環(huán)境改善的角度，創(chuàng)造良好的環(huán)境，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策與企業(yè)創(chuàng)新行為之間的激勵(lì)相容。

根據(jù)激勵(lì)相容理論的內(nèi)容，激勵(lì)相容環(huán)境的培育，需要滿足兩大條件，即政策激勵(lì)的一致性和公平性。其中，激勵(lì)的一致性是指政策設(shè)計(jì)中，政策制定者的政策目標(biāo)與政策接受者的利益目標(biāo)之間應(yīng)該一致。具體而言，就是要求政策目標(biāo)和企業(yè)創(chuàng)新目標(biāo)要體現(xiàn)出一致性。激勵(lì)的公平性是指創(chuàng)新政策的框架內(nèi)，政策接受者從政策中獲得的激勵(lì)與其實(shí)現(xiàn)政策制定者要求所應(yīng)該付出的努力是對(duì)等的。具體而言，就是要求創(chuàng)新政策所創(chuàng)造給個(gè)體企業(yè)的政策紅利正好能夠幫助企業(yè)在當(dāng)前的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)政策制定者的政策目標(biāo)。

因此，在具體的政策實(shí)踐中，政策制定者應(yīng)該首先能夠準(zhǔn)確地設(shè)定政策目標(biāo)和內(nèi)容，根據(jù)不同行業(yè)的特征、不同行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的特征、不同企業(yè)創(chuàng)新的特征，對(duì)行業(yè)創(chuàng)新績(jī)效目標(biāo)、企業(yè)創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)行非強(qiáng)制性的部分指導(dǎo)。其次，在指導(dǎo)性建議的基礎(chǔ)上，政府可給與實(shí)現(xiàn)個(gè)體以額外的創(chuàng)新激勵(lì)，如資金支持、技術(shù)支持、創(chuàng)造創(chuàng)新合作條件等。

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（作者單位：李革，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 102488；張曉慧，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)所社科學(xué)院博士后流動(dòng)站 北京 100084）

（作者簡(jiǎn)介：李革，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系2013級(jí)國民經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生；張曉慧，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)所社科學(xué)院博士后流動(dòng)站經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。）

（責(zé)編：賈偉）