農(nóng)民貸款權(quán)利及其法律保障機制

【摘要】農(nóng)民貸款權(quán)利是保障其生存與發(fā)展的基本權(quán)利之一。文章分析了實現(xiàn)農(nóng)民貸款權(quán)利的主要障礙：農(nóng)村金融資源配置不足；農(nóng)業(yè)貸款擔保難；農(nóng)業(yè)貸款風險大。在此基礎(chǔ)上提出國家應(yīng)適度干預(yù)農(nóng)村信貸市場，進一步完善農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)法律制度，最大限度保障處于弱勢地位的農(nóng)民群體的貸款權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村金融 農(nóng)民 貸款權(quán)利 弱勢群體

農(nóng)民這個群體涉及廣大的農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小私營企業(yè)等主體。農(nóng)民貸款權(quán)利是保障其生存與發(fā)展的基本權(quán)利之一。然而，農(nóng)民貸款權(quán)利在現(xiàn)實中卻沒有得到切實保障。實現(xiàn)農(nóng)民貸款權(quán)利到底存在哪些障礙？又該如何化解？下面擬對這些問題進行一些探討。

一、農(nóng)民貸款權(quán)利及現(xiàn)實障礙

（一）農(nóng)民貸款權(quán)利

農(nóng)民金融權(quán)利有狹義和廣義說。狹義說僅指農(nóng)民的貸款權(quán)利；廣義說除貸款權(quán)利外，還包括保險權(quán)、信托權(quán)、租賃權(quán)等權(quán)利。格萊珉銀行創(chuàng)立者穆罕默德·尤努斯認為“如同人們在衣食住行上享有的權(quán)利一樣，金融權(quán)利也是一種人權(quán)，也是一種人的基本生存權(quán)利?！鞭r(nóng)民作為弱勢群體同樣享有貸款權(quán)利，貸款權(quán)利的實現(xiàn)有助于解決其生產(chǎn)生活費用、醫(yī)療費用、子女教育費用、養(yǎng)老費用，從而確保其生存發(fā)展權(quán)、生命健康權(quán)、受教育權(quán)和社會保障權(quán)等權(quán)利的實現(xiàn)。由此可見，造成農(nóng)民經(jīng)濟貧困的深層次原因之一就是農(nóng)民金融權(quán)利貧困尤其是貸款權(quán)利得不到保障。在當今以金融為核心的虛擬經(jīng)濟已經(jīng)成為實體經(jīng)濟的重要依托和支持背景下，農(nóng)民要有尊嚴地生活和生活得更加有品質(zhì)，離不開金融信貸支持。

平等權(quán)是每個公民理應(yīng)享有的一種原始權(quán)利。現(xiàn)代自然法學權(quán)利觀認為，平等權(quán)作為不言而喻的基本權(quán)利是其他權(quán)利的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中所面臨的最大問題之一就是不能平等地享有貸款權(quán)利。廣大的農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小私營企業(yè)等不能獲得足夠的金融支持，一些低收入貧困農(nóng)戶群體甚而根本無法獲得貸款，從而失去了在市場經(jīng)濟中平等參與競爭的機會。相對于城市居民貸款權(quán)利，農(nóng)民貸款權(quán)利被大大弱化了。這有悖于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平等理念和法治社會所追求的平等價值觀。同時，農(nóng)民生存狀況的改變需要各種資金投入，而充分保障農(nóng)民貸款權(quán)利的實現(xiàn)是關(guān)鍵所在，長遠之計。

發(fā)展權(quán)作為人權(quán)系統(tǒng)中的一項新人權(quán)是由卡巴·穆巴依于1972年提出“發(fā)展是所有人的權(quán)利，每個人都有生存權(quán)利，并且每個人都有生活得更好的權(quán)利，這權(quán)利就是發(fā)展權(quán)，發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)?！鞭r(nóng)民理應(yīng)享有發(fā)展權(quán)。農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容并居于主導(dǎo)地位，最終制約著政治發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。雖然稅費減免、財政補貼能在一定程度上保障農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，但金融信貸是市場經(jīng)濟體制下保障農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的一支不可或缺的重要力量。

（二）實現(xiàn)農(nóng)民貸款權(quán)利的現(xiàn)實障礙

1.農(nóng)村金融資源配置不足。國家對農(nóng)村的金融投入要遠遠低于對城市的投入，造成了城鄉(xiāng)金融資源配置嚴重不均衡的狀況。農(nóng)村地區(qū)金融資源總量不足，分布地域不平衡。農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏，服務(wù)農(nóng)村的職能不斷弱化，金融資源逆向流出嚴重。民間金融沒有得到法律正式制度安排，農(nóng)民融資風險增大。農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度不夠，同時農(nóng)村金融供給能力弱，廣大農(nóng)民的貸款權(quán)利難以保障，不能平等分享金融改革和發(fā)展的成果。

2.農(nóng)業(yè)貸款擔保難。（1）農(nóng)民貸款取保難。農(nóng)民作為社會中的弱勢群體，自身經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較差，收入普遍偏低，具備為大額貸款提供擔保能力的保證人不多，許多地方擔保貸款無人能保；同時，隨著農(nóng)民法律意識增強及其他原因，愿意承擔貸款保證責任的人更少，部分地區(qū)擔保貸款無人愿保。（2）農(nóng)地抵押的法律障礙。我國《擔保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。”《擔保法》司法解釋第52條規(guī)定：“當事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效?！薄段餀?quán)法》對農(nóng)地抵押也作了限制性規(guī)定。農(nóng)民可供抵押擔保的有效資產(chǎn)少，農(nóng)民的財產(chǎn)主要集中于房屋、土地、農(nóng)作物收成等，但現(xiàn)行抵押擔保制度沒有賦予農(nóng)地擔保價值功能，大大制約了農(nóng)民貸款權(quán)利的實現(xiàn)。

3.農(nóng)業(yè)貸款風險大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身所具有的投資周期長、收入波動大、贏利性低、自然風險高等弱質(zhì)性特征，導(dǎo)致農(nóng)村金融機構(gòu)相對城市金融機構(gòu)經(jīng)營成本高、風險大、收益率低，加大了金融機構(gòu)放貸的風險，商業(yè)金融部門不愿貸、懼怕貸。農(nóng)業(yè)保險制度不完善，沒能真正建立起支農(nóng)信貸風險補償機制。農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險管理中的功能沒有在實踐中得以有效運作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險無法分散，抑制了金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的積極性，也在一定程度上阻礙著農(nóng)民貸款權(quán)利的實現(xiàn)。

二、農(nóng)民貸款權(quán)利法律保障機制構(gòu)建

（一）保障農(nóng)民貸款權(quán)利 需要國家適度干預(yù)

適度的金融自由是金融發(fā)展的重要推動力。然而，在自由競爭環(huán)境下，農(nóng)村信貸市場同樣存在著其他市場中普遍存在的壟斷、不正當競爭、外部性等市場失靈問題，農(nóng)民貸款權(quán)利不能得到保障。農(nóng)村信貸市場沒有心臟和大腦，自身無法克服失靈問題，若任其不管，后果不堪設(shè)想。當市場這只“看不見的手”失去了作用，就需要一只“看得見的手”進行調(diào)整，即國家干預(yù)。干預(yù)所表明的是國家實施的一種旨在通過一定手段使經(jīng)濟事物朝著某個方向發(fā)展的行為。國家干預(yù)是尊重市場經(jīng)濟體制的適度干預(yù)。國家干預(yù)的目的是推動市場經(jīng)濟體制的高效運行，促進其日臻完善。國家干預(yù)是一把雙刃劍，過多過少干預(yù)均有害。國家干預(yù)要適度，過猶不及，已成共識。經(jīng)過實踐和時間檢驗，國家干預(yù)是促進還是阻礙農(nóng)民貸款權(quán)利的實現(xiàn)可作為權(quán)衡干預(yù)是否適度的基本標準。

我國農(nóng)村金融監(jiān)管很長時間以來比較重視金融安全價值觀，對效率價值的重視不夠，這雖然對我國農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定運行作出了較大貢獻，但卻一定程度上損害了金融效率，這與我國農(nóng)村金融市場化發(fā)展是不相符的，不利于農(nóng)村金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村金融監(jiān)管應(yīng)金融安全與金融效率并重。同時我國農(nóng)村金融法律制度將金融問題更多地作為經(jīng)濟發(fā)展問題對待，對民生保障問題涉足不夠，農(nóng)民的金融權(quán)益沒有得到切實保障。因此在農(nóng)村金融法律制度創(chuàng)新時不能片面強調(diào)金融機構(gòu)的盈利性而忽視農(nóng)村社區(qū)對金融服務(wù)的巨大需求。

我們在進一步完善農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)法律制度，最大限度保障處于弱勢地位的農(nóng)民群體的貸款權(quán)利。畢竟，在促進“三農(nóng)”發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和保障民生的時代旋律下，一定要重視農(nóng)民群體這個舞伴，跳好保障農(nóng)民貸款權(quán)利這首舞曲，最終將農(nóng)村金融改革與發(fā)展成果惠及于農(nóng)民。

（二）完善農(nóng)業(yè)貸款相關(guān)法律制度，切實保障農(nóng)民貸款權(quán)利

1.加強農(nóng)村金融骨干性法律建設(shè)。（1）根據(jù)農(nóng)村金融市場與城市金融市場的差異化進行具體制度設(shè)計，盡快制定專門性法律，以統(tǒng)領(lǐng)其他具體的監(jiān)管條例、規(guī)定、辦法和實施細則等，提高監(jiān)管績效。（2）進一步明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的性質(zhì)和功能，建立市場化的融資機制，逐步擴大其金融業(yè)務(wù)范圍，拓寬支農(nóng)領(lǐng)域。（3）加強合作金融的單獨立法，對農(nóng)村合作金融組織的產(chǎn)權(quán)組織形式、融資渠道、經(jīng)營機制、管理模式、職能作用等做出明確規(guī)定。（4）對農(nóng)村信用社的法人治理、市場準入、市場退出、財務(wù)指標、高管任職資格等做出明析規(guī)定，以不斷壯大農(nóng)村信用社這支農(nóng)村金融市場的主力軍。

2.構(gòu)建農(nóng)業(yè)貸款激勵制度。目前，我國農(nóng)村資金外流嚴重，農(nóng)業(yè)貸款資金供給不足，解決這些問題不能單純依靠市場作用，也不能僅靠農(nóng)村金融機構(gòu)履行社會責任來解決農(nóng)村信貸投入問題。國家要適度干預(yù)，通過完善國家財政性投資制度，充分運用貸款貼息、稅收減免、資金支持等手段，建立農(nóng)業(yè)貸款激勵機制，正向激勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)增加貸款投放量，充裕農(nóng)村信貸資金，讓農(nóng)民“有款可貸”。

3.完善農(nóng)業(yè)貸款擔保制度。進一步完善小額信貸制度，重新界定小額信貸的內(nèi)涵和外延，對其適用范圍、額度、期限和利率與時俱進作出相應(yīng)調(diào)整，最大限度實現(xiàn)其“反貧困、促發(fā)展”的目標；修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承保法》、《擔保法》等法律中有關(guān)不利于農(nóng)地抵押擔保的條款，構(gòu)建農(nóng)地抵押擔保制度，實現(xiàn)農(nóng)地、宅基地抵押擔保功能；建立農(nóng)戶、金融機構(gòu)、社會中介組織等主體積極參與的多元化農(nóng)業(yè)貸款擔保機構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村互助擔保組織，積極拓展貸款擔保業(yè)務(wù)；建立擔?；稹?/p>

4.完善農(nóng)業(yè)貸款保險制度。建立農(nóng)業(yè)保險基金，真正建立起對支農(nóng)信貸風險補償機制。最大限度化解農(nóng)業(yè)貸款風險，確保資金安全，爭創(chuàng)農(nóng)村金融機構(gòu)“敢于放貸、爭先放貸”局面，保證支農(nóng)信貸資金持續(xù)快速增長，保障農(nóng)民貸款權(quán)利。擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種，改進定價機制，降低農(nóng)戶保費負擔。完善農(nóng)業(yè)保險組織體系同時推進農(nóng)業(yè)保險融資多元化，不斷增強保險公司經(jīng)營能力尤其是抗信貸風險能力。

參考文獻

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作者簡介：張軍（1974-），男，漢，重慶武隆人，中國民航飛行學院社會科學部副教授，研究方向：市場秩序規(guī)制法律制度。