新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)路徑探索文獻(xiàn)綜述

王月娟

【摘要】城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，失地農(nóng)民面臨著“失地即失業(yè)”的困境，失地農(nóng)民就業(yè)問題突出。失地農(nóng)民的總體現(xiàn)狀是人口規(guī)模大、生存壓力大，失地農(nóng)民的安置方式也不盡合理。就業(yè)現(xiàn)狀包括就業(yè)率低，就業(yè)渠道較少，就業(yè)質(zhì)量不高等問題。由于現(xiàn)存制度、就業(yè)環(huán)境和失地農(nóng)民自己方面的原因，導(dǎo)致失地農(nóng)民無法就業(yè)。失地農(nóng)民就業(yè)的路徑選擇包括相關(guān)制度和法律的完善，提升企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟(jì)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)吸納能力，建立服務(wù)于失地農(nóng)民就業(yè)的平臺(tái)和增加對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)等措施。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 失地農(nóng)民 就業(yè)路徑

一、引言

中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展中完成了較高的城鎮(zhèn)化率，在此期間，城鎮(zhèn)地域規(guī)模和人口規(guī)模劇增，在政府安置的過程中，由于一些制度的不完善和農(nóng)民自身問題導(dǎo)致失地農(nóng)民無法就業(yè)。探索失地農(nóng)民的就業(yè)路徑不僅可以解決失地農(nóng)民就業(yè)問題，這也有利于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，這個(gè)問題應(yīng)該給與足夠的關(guān)注。新型城鎮(zhèn)化的背景下，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題需要走可持續(xù)發(fā)展道路，高效利用資源，追求更有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，并最終達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的。

二、失地農(nóng)民總體現(xiàn)狀

關(guān)于失地農(nóng)民規(guī)模的研究，陳紹軍（2016）一文指出失地農(nóng)民已高達(dá)4000萬至5000萬，并以每年300萬的速度遞增。翟年祥等（2012）引用資料中的數(shù)據(jù)，2000年到2030年間，失地農(nóng)民的數(shù)量將超過7800萬，并預(yù)測(cè)到2030年我國失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人，其中有5000萬以上的農(nóng)民既失地又失業(yè)，這一數(shù)字從動(dòng)態(tài)來看可能達(dá)到8000萬人。[1]

關(guān)于失地農(nóng)民的分布的研究，鄭濤等（2013）分析了失地農(nóng)民的分布，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化水平因素，我國現(xiàn)階段失地農(nóng)民主要分布在大中小城鎮(zhèn)郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)。

關(guān)于失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀，王海坤（2004）在其研究中發(fā)現(xiàn)只有30%失地農(nóng)民生活無憂，剩余失地農(nóng)民生活情況很不理想。蘭繼華（2007）認(rèn)為農(nóng)民沒有失地之前的生活是自給自足，失去土地后日常消費(fèi)支出都要依靠市場(chǎng)，一些城郊失地農(nóng)民被安置到樓房當(dāng)中，生活支出也相應(yīng)增加，農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。周畢芬（2015）指出失地農(nóng)民短時(shí)間內(nèi)無法適應(yīng)城市生活，被城市化的失地農(nóng)民享受不到城市居民的福利與公共服務(wù)，同時(shí)無法享受農(nóng)村人口的優(yōu)惠政策。

三、失地農(nóng)民的安置研究

根據(jù)一些學(xué)者的對(duì)失地農(nóng)民的安置文獻(xiàn)的梳理，筆者將安置方式大致歸為貨幣安置，土地?fù)Q社保安置，就業(yè)安置。

翟年祥等（2012）認(rèn)為此種安置方式無法維持可持續(xù)生計(jì)，因?yàn)檠a(bǔ)償費(fèi)用是固定數(shù)額，它無法安置就業(yè)那樣持續(xù)為失地農(nóng)民帶來利益。王曉剛等（2014）2012基于武漢市江夏區(qū)龔家鋪村的調(diào)查數(shù)據(jù)，并利用概率選擇模型進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償和工作向上流呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，征地補(bǔ)償金額高的的失地農(nóng)民自愿退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的比例也較高。

土地?fù)Q社保的安置方式實(shí)際上是用土地代替社會(huì)保障。嚴(yán)虹霞和張宏（2007）年認(rèn)為在較短的時(shí)間內(nèi)為失地農(nóng)民建立完整的社會(huì)保障體系是不現(xiàn)實(shí)的，現(xiàn)階段失地農(nóng)民的社會(huì)保障內(nèi)容主要應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)[2]。

關(guān)于就業(yè)安置，劉海云等（2009）指出現(xiàn)在的就業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)市場(chǎng)化了，即使企業(yè)要解雇失地農(nóng)民，政府無法干涉企業(yè)的行為。除此之外，由于國有企業(yè)的市場(chǎng)效益逐漸降低，這些企業(yè)對(duì)失地農(nóng)民的安置也無法起到良好的效果。

四、失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀

關(guān)于失地農(nóng)民的失業(yè)率，雷寰（2005）年對(duì)北京的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行入戶訪問，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力的失業(yè)率從失地前的7.7%到失地后的29.2%，閑賦在家的失地農(nóng)民達(dá)到近三分之一。謝勇和徐倩（2010）調(diào)查了南京309戶實(shí)地農(nóng)戶，共包括處于勞動(dòng)力年齡階段的1099位失地農(nóng)民，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的失業(yè)比例高達(dá)28.52%，這一數(shù)據(jù)與國內(nèi)其他相關(guān)調(diào)研結(jié)果基本一致[3]。

關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)渠道類型，就業(yè)類型一般分為三種：政府安置就業(yè)型、“自雇型”和“受雇型”。葉繼紅（2007）指出自謀職業(yè)的“自雇型”分為三種層次，處于較好層次的是開辦開辦私營企業(yè)的失地農(nóng)民，個(gè)體工商戶屬于中間的處于中間等級(jí)，在街邊做小生意的屬于最底層，而這類人占了較大的份額。[4]張學(xué)英（2010）認(rèn)為“受雇型”指外出務(wù)工，工作單位主要是私營民營的各類企業(yè)、集體企業(yè)，政府的安置就業(yè)失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大，缺乏穩(wěn)定性和持久性，在失地農(nóng)民人力資本較少，在企業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的情況下面臨較大的淘汰風(fēng)險(xiǎn)。陳浩和陳雪春（2013）根據(jù)長(zhǎng)三角地區(qū)858戶失地農(nóng)民的調(diào)研結(jié)果顯示，征地后自主創(chuàng)業(yè)形式有所上升，但是零工和雇工仍是當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)的失地農(nóng)民的主要職業(yè)形態(tài)。

失地農(nóng)民從事工作類型，李飛等（2010）研究發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民主要從事加工制造業(yè)、建筑裝飾業(yè)和居民服務(wù)業(yè)，大部分失地農(nóng)民成為從事工業(yè)生產(chǎn)的工人，然后是第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)人員[5]。

通過上述的文獻(xiàn)梳理總結(jié)出，就業(yè)現(xiàn)狀主要包括失地農(nóng)民就業(yè)率低，失業(yè)率總體比其他社會(huì)群體高，即使在北京或者長(zhǎng)三角地區(qū)等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民可選的就業(yè)方向少，就業(yè)質(zhì)量比較低，零工和雇工仍是失地農(nóng)民的就業(yè)方向。第二三產(chǎn)業(yè)相關(guān)工作的從事比例增加，從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比例下降。

五、就業(yè)問題產(chǎn)生的原因

多數(shù)學(xué)者從把就業(yè)問題產(chǎn)生的原因分為三類，分別為制度原因，就業(yè)環(huán)境原因和失地農(nóng)民自身原因。

（一）制度原因

關(guān)于征地制度，張媛媛（2004）把征地制度缺陷作為失地農(nóng)民失業(yè)的根本原因，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上因?yàn)檫@一制度被剝奪，失地農(nóng)民無法獲得由于土地增值所帶來的未來利益，征地完之后失地農(nóng)民沒有獲得就業(yè)保障，從而使失地農(nóng)民失業(yè)成為必然。[6]杜曦（2011）認(rèn)為征地范圍的不明確導(dǎo)致了土地資源的使用效率，造成土地資源的浪費(fèi)，征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用遠(yuǎn)低于失地農(nóng)民生活保障的成本。

關(guān)于社會(huì)保障制度，馬馳和張榮（2004）年指出缺乏社會(huì)保障是失地農(nóng)民是長(zhǎng)期阻礙他們就業(yè)和再就業(yè)的原因，失地農(nóng)民沒有社會(huì)保障導(dǎo)致他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失利。張學(xué)英（2010）年認(rèn)為社會(huì)保障的缺失提高了失地農(nóng)民的保留工資的水平，失地農(nóng)民無法支付培訓(xùn)費(fèi)用來改變自己在人力資本中的劣勢(shì)。

關(guān)于培訓(xùn)制度，吳春等（2008）在烏魯木齊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)查中67%失地農(nóng)民由于缺少職業(yè)技術(shù)而不能進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，順利找到工作，即使對(duì)失地農(nóng)民參加了培訓(xùn)，但是培訓(xùn)質(zhì)量不過關(guān)，企業(yè)不雇傭能力和方向不同的失地農(nóng)民，失地農(nóng)民所需的勞動(dòng)技能沒有從根本上得以提升。

（二）社會(huì)就業(yè)環(huán)境原因

陳世偉（2007）在在其文獻(xiàn)中用社會(huì)排斥的角度分析了失地農(nóng)民在就業(yè)過程中存在各方面的排斥，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等排斥，在城鎮(zhèn)中，對(duì)失地農(nóng)民在城市存在不認(rèn)同感，認(rèn)為自己是被社會(huì)遺忘的群體，這些排斥使得失地農(nóng)民無法獲得足夠的經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和政治資源等[7]。

胡紅軍（2014）認(rèn)為當(dāng)?shù)卣畬?duì)于勞動(dòng)力服務(wù)市場(chǎng)沒有給予足夠的重視，中介企業(yè)沒有扶持起來，造成了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村對(duì)于就業(yè)信息的不平衡，失地農(nóng)民無法很好的搜索相關(guān)的就業(yè)信息，導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)困難[8]。

（三）失地農(nóng)民自身原因

曾海鷹（2006）認(rèn)為失地農(nóng)民的總體的素質(zhì)水平較低與競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市不相匹配，失地農(nóng)民普遍存在“兩低”現(xiàn)象，即較低的文化素質(zhì)與較低的勞動(dòng)技能，失地農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，就業(yè)觀念比較落后，這導(dǎo)致他們面臨更加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。劉立宏等（2011）提出人力資本對(duì)于失地農(nóng)民具有重要意義，人力資本缺失限制了失地農(nóng)民的就業(yè)發(fā)展。

六、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)路徑研究

研究失地農(nóng)民就業(yè)的文獻(xiàn)有很多，筆者對(duì)重點(diǎn)解決失地農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策進(jìn)行梳理。

（一）完善相關(guān)制度

關(guān)于就業(yè)安置制度，劉立宏（2011）認(rèn)為就業(yè)安置制度有利于失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，以此保障他們的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益。翟年祥和項(xiàng)光勤（2012）提出要在現(xiàn)有的就業(yè)安置方式中加入失業(yè)補(bǔ)償機(jī)制，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此來應(yīng)對(duì)后續(xù)出現(xiàn)的失地農(nóng)民。

關(guān)于土地征用制度，張彥麗（2006）等在改革土地征用制度上給出了三條路徑，分別是政府提前做好土地規(guī)劃，合理利用土地資源，二是對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等級(jí)，制定具有可操作性的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系，三是適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制，保證失地農(nóng)民的生活水平不下降[9]。

（二）擴(kuò)展失地農(nóng)民就業(yè)的空間

黃愛芳（2007）等均認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是吸收大量勞動(dòng)力的重要載體，需要積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，失地農(nóng)民可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)降低就業(yè)成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身具有就業(yè)機(jī)制靈活的特點(diǎn)，對(duì)于文化水平不高的失地農(nóng)民也能接觸到，有很強(qiáng)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力。周鵬飛（2009）在研究了重慶市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，認(rèn)為第二三產(chǎn)業(yè)可以拓展非農(nóng)拓展空間。錢存陽、易榮華（2015）等研究了浙江9個(gè)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)對(duì)失地農(nóng)民的保障作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)集體企業(yè)就業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)，對(duì)居民的保障作用顯著。

（三）制定法律保障失地農(nóng)民的權(quán)利

李富田和張媚迪（2008）認(rèn)為失地農(nóng)民就業(yè)之后，應(yīng)該更加關(guān)注失地農(nóng)民的利益是否得到保護(hù)，比如付出勞動(dòng)卻沒獲得報(bào)酬的情況。周鵬飛（2009）認(rèn)為法律是保障失地農(nóng)民的權(quán)利重要途徑，具體措施包括建立城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一的勞動(dòng)市場(chǎng)，對(duì)于支付失地農(nóng)民外出務(wù)工工資建立相應(yīng)的監(jiān)督制度和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，保護(hù)失地農(nóng)民在外出務(wù)工就業(yè)時(shí)不受任何單位的歧視，對(duì)勞動(dòng)合同進(jìn)行完善等。

（四）建立就業(yè)服務(wù)體系

黃愛芳（2007）在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題中提出建立城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村就業(yè)通用的就業(yè)服務(wù)體系，讓失地農(nóng)民擁有享受平等就業(yè)服務(wù)的權(quán)利。比如江蘇省政府將失地農(nóng)民看做是普通的城鎮(zhèn)失業(yè)居民，讓相關(guān)的企事業(yè)單位、社區(qū)接收失地農(nóng)民，是他們能夠享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的優(yōu)惠政策。王琦（2013）等認(rèn)為可以建立不同類型的用工信息平臺(tái)，解決用工企業(yè)與失地農(nóng)民用工信息不對(duì)稱的問題。

（五）為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)

王明剛等（2014）提出失地農(nóng)民最大的就業(yè)障礙是文化素質(zhì)偏低，技能落后，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，增強(qiáng)其在就業(yè)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。胡斌武等（2016）認(rèn)為文化素質(zhì)較低，基本職業(yè)技能較少的農(nóng)民，可以對(duì)他們進(jìn)行文化補(bǔ)習(xí)教育，開展從事城市簡(jiǎn)單勞動(dòng)的培訓(xùn)，對(duì)于新生代農(nóng)民，可以對(duì)其進(jìn)行技術(shù)含量較高的職業(yè)技能培訓(xùn)。

七、評(píng)述

通過對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)文獻(xiàn)的梳理，很多學(xué)者都會(huì)涉及到失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，失地農(nóng)民的無法就業(yè)的原因，以及對(duì)如何解決就業(yè)問題給出相應(yīng)的對(duì)策。

總體來說，這些研究還處于不成熟的階段，一些成果因?yàn)槿鄙賾?yīng)用而缺乏說服力，筆者認(rèn)為，關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)路徑選擇還有以下需要研究探索的地方。

第一，研究失地農(nóng)民就業(yè)路徑的問題有很少是在新型城鎮(zhèn)化背景下，即使有，對(duì)于舊形態(tài)城鎮(zhèn)化下與新型城鎮(zhèn)化下失地農(nóng)民就業(yè)路徑區(qū)分的不明確，解決失地農(nóng)民就業(yè)的措施大同小異。

第二，解決措施提到征地制度的改革和集體經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模效應(yīng)，能給更好吸納失地農(nóng)民的就業(yè)，保障失地農(nóng)民的利益，但是對(duì)于如何將征地制度改革和農(nóng)地地權(quán)體系改進(jìn)聯(lián)系起來進(jìn)行改革，如何在集體土地上賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利方面缺乏足夠的研究與探索。

第三，一些文獻(xiàn)中的觀點(diǎn)認(rèn)為提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，把土地補(bǔ)償逐步實(shí)現(xiàn)為“等價(jià)換購”，保障失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)行過程中所需要的資本。另一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)土地補(bǔ)償金對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面的作用。所以如何平衡給不給或給多少就成了一個(gè)需要解決的問題。

筆者認(rèn)為在失地農(nóng)民就業(yè)研究中還要注意以下的方面的突破和創(chuàng)新。第一，將新型城鎮(zhèn)化的重要思想和失地農(nóng)民就業(yè)問題結(jié)合起來，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更加注重對(duì)資源的有效率用。第二，擴(kuò)寬研究視角，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，減少在解決就業(yè)問題中走彎路、轉(zhuǎn)型陣痛的幾率；除此之外，中國幅員遼闊，不同的省市、地區(qū)對(duì)解決失地農(nóng)民就業(yè)問題有不同的對(duì)策和創(chuàng)新，可以多進(jìn)行比較研究，根據(jù)實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)異同，從而有針對(duì)性的制定政策和措施。第三，多增加這方面的實(shí)證研究，有條件多對(duì)實(shí)地農(nóng)民進(jìn)行實(shí)地考察與調(diào)研，獲得一手調(diào)研數(shù)據(jù)以便更好的了解掌握失地農(nóng)民的實(shí)際情況。

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基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金；項(xiàng)目名稱：新型城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置研究；項(xiàng)目編號(hào)：2015A053。