關于加強我國地方政府債務管理的分析

【摘要】2008年金融危機以來，我國地方政府的債務規(guī)模越來越大。中央政府相繼出臺一些管理措施，但是債務規(guī)模仍沒有得到很好的控制。本文通過分析地方政府債務管理的現(xiàn)狀，指出地方政府債務管理中存在的問題。并對問題存在的原因進行分析，提出應通過合理分配中央與地方的支出責任、完善置換債的操作、加強預算管理等措施，進一步加強對地方政府債務的管理。

【關鍵詞】地方政府 債務管理 加強措施

一、我國地方政府債務管理現(xiàn)狀

（一）我國地方政府債務管理現(xiàn)狀

2008年金融危機以來，我國地方政府的債務規(guī)模越來越大，其潛在的債務風險隨之也逐漸增大。面對逐漸增大的債務規(guī)模，國家也相應的出臺了一些政策以減輕地方政府的債務規(guī)模。2010年，國務院印發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。2012財政部印發(fā)了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強對地方政府舉債融資行為的日常監(jiān)管。另外，建立激勵約束機制，中央財政通過獎補、減免等政策，督促和引導地方政府化解存量債務。

盡管這些措施對政府舉債融資機制做出了一定的探索，但并未徹底解決地方政府長期積累的債務問題。到2013年6月底，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府性債務余額達17萬億。其中地方政府投融資平臺公司政府負有直接償還責任的債務40755.54億元，政府負有擔保責任的債務8832.51億元，政府可能承擔一定救助責任的債務20116.37億元。

（二）我國地方政府債務管理現(xiàn)存的問題

1.政府融資平臺難取消。我國當前的債務結構使得地方政府融資平臺的存在具有必然性。我國地方政府的債務余額中存量債務的數(shù)額龐大，僅2014年年底以前的存量債務就有15.4萬億。而在15.4萬億的存量債務中有1萬多億的規(guī)模是經(jīng)過全國人大批準的債務，而剩下的14多億屬于非規(guī)范債務。經(jīng)過人大批準的債務按規(guī)定償還方式可以納入政府預算中，而目前大多數(shù)非規(guī)范債務或者政府或有債務還是通過融資平臺進行償還。

2.置換債券發(fā)行不規(guī)范，債務數(shù)據(jù)透明度低。發(fā)行置換債是減輕地方政府債務負擔的又一措施。2015年置換債的發(fā)行在很大程度上減輕了地方政府的債務負擔，但是在發(fā)行置換債上管理制度不夠完善，在置換的過程中操作不規(guī)范，表現(xiàn)出強買強賣、非市場化定價等問題。省級政府發(fā)行債券時需向外界公布具體債務數(shù)據(jù)。但市、縣政府的債務數(shù)據(jù)尚未對外公布。而公開的債務信息大多只有新增債務、置換債務、余額限額等總量數(shù)據(jù)，缺少債務資金支出的具體項目、償債計劃、限額確定機制等詳細內容。

3.部分地方和行業(yè)債務負擔較重。雖然我國債務風險總體可控，但是部分地方和行業(yè)的債務負擔不容忽視。從地區(qū)情況來看，全國100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%，尤其是一些貧困地區(qū)的市縣政府未來償還債務的壓力很大。從行業(yè)狀況來看，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額數(shù)額龐大，債務償還壓力較大。

二、我國地方政府債務管理問題的原因分析

（一）財稅體制不健全

1994年分稅制改革后，中央與地方政府間形成了一種財權向上集中、事權向下分解的體制。在這種情況下，地方政府的稅收收入大大下降，越來越依賴上級政府的轉移支付，在轉移支付不足以承擔財政支出時，地方政府就會增加債務。一方面，由于中央和地方政府的支出責任劃分不明確，在支出方面，地方政府在一些具體項目上的支出責任越來越強化，這促使地方政府通過增加負債來承擔。另一方面，中央與地方政府的財權分配上存在不均衡，地方稅收收入的主要來源是營業(yè)稅，隨著營改增的不斷深化改革，地方政府的財政收入大大下降，地方政府只能舉債承擔支出責任。

（二）依靠融資平臺融資

長時間以來地方政府通過各種形式進行融資。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，政府債務的舉借主體主要是融資平臺，政府舉債對其依賴性強。融資平臺存在高負債率及缺乏還款來源的償付風險、投資項目效益不高及償債主體不明確形成的項目風險等，這些風險的存在加劇了政府債務的風險程度。并且融資平臺中的一些政府債務都是非規(guī)范債務，缺乏有效地監(jiān)管。

（三）缺乏有效的債務風險預警機制

目前我國許多地方政府還沒有建立起有效的債務風險預警機制，如果出現(xiàn)了潛在的債務風險的征兆，不能立即預警，就有可能爆發(fā)債務危機，影響經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。盡管有些地方政府建立了早期預警機制，但由于預警指標選擇不夠科學和規(guī)范，導致預警機制的設置過于復雜。這使得執(zhí)行時很難達到有效的預警效果。

三、進一步加強我國地方政府債務管理的建議

（一）促進中央與地方政府財權和支出責任相匹配

第一，按照公共財政的基本要求，重新界定各級政府支出責任和范圍，以各級政府的職能目標為標準劃分事權。首先，根據(jù)收益性原則確定各項財政支出的受益對象和受益范圍，進而確定各級政府的支出責任。

第二，按照“定一級事權、定一級財權、增加中央政府事權、增加地方政府財權”的總體原則，匹配中央和地方財權和支出責任。財政體制改革要以合理劃分中央政府和地方政府的支出責任為出發(fā)點，適當將支出責任上移中央政府，對其合理劃分。同時要適度增加地方政府的財權，可以發(fā)展地方政府的主體稅種及增大均衡性轉移支付的資金規(guī)模。

（二）完善債務置換程序，增加債務數(shù)據(jù)透明度

對于債券置換中出現(xiàn)的問題，一要明確置換債券的政策范圍，完善制度設計；二要通過科學方法及債務核銷轉化消化存量債務；三要省級政府建立完善債券申報、核準、風險評估制度。各級政府要定期向同級人大代表公開債務規(guī)模、結構及償還情況，主動接受監(jiān)督，增加債務數(shù)據(jù)的透明度，從而促進對政府債務風險的有效防范。

（三）拓寬地方政府舉債融資的渠道，加強對或有債務的管理

在預算法允許的范圍內擴寬融資渠道，以法律的形式允許地方政府通過銀行貸款和PPP等方式籌集資金。但要對PPP方式所形成的或有債務、隱性債務加強管理。每年向人大反映或有債務、隱性債務的狀況，將地方政府債務的情況公開，從而監(jiān)督地方政府債務管理，防范和化解地方債務風險。

（四）建立地方政府性債務風險預警機制

債務風險預警機制應該包括債務的形成、使用和清償?shù)拳h(huán)節(jié)。在舉借債務時，根據(jù)地方政府的財政收入、償債能力等情況確定舉債規(guī)模、方式及償還期限等預警指標。形成債務后，根據(jù)各地區(qū)一般債務、專項債務等情況，測算債務率、償債率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況。同時，還要對債務償還過程和違約債務處理及補救措施等進行預警，從而進行全程監(jiān)控。

參考文獻

[1]翟翊先.當前中國地方政府債務管理機制優(yōu)化策略淺探[J].經(jīng)濟研究導刊，2015，（04）：281-282.

[2]曾康霖，呂勁松.加強地方政府性債務管理的審計思考[J].審計研究，2014，（01）：31-34.

作者簡介：王樂英（1991-），女，山東臨沂人，遼寧大學經(jīng)濟學院在讀研究生。