對(duì)縣域非稅收入管理現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

陳新 孫鶴

【摘要】非稅收入作為政府部門通過(guò)合法程序獲得的除稅收以外的一切收入近年來(lái)增長(zhǎng)迅速，但其在征收管理、監(jiān)督檢查、制度建設(shè)等環(huán)節(jié)仍存在一些問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)海南省樂(lè)東縣非稅收入管理現(xiàn)狀的調(diào)查，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】非稅收入 規(guī)范化管理 調(diào)查

非稅收入，是指除稅收收入以外，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他組織依法收取、罰沒(méi)或者募集、受贈(zèng)等方式取得的財(cái)政性資金。近年來(lái)，非稅收入增長(zhǎng)迅速，成為財(cái)政收入的重要組成部分。為了解掌握非稅收入規(guī)范化管理中存在的問(wèn)題，人民銀行樂(lè)東縣支行從國(guó)庫(kù)管理的角度開(kāi)展了專門調(diào)查。

一、海南省樂(lè)東縣非稅收入基本情況

近年來(lái)，海南省樂(lè)東縣非稅收入增長(zhǎng)迅速，數(shù)額較大，且項(xiàng)目繁多。非稅收入由2004年的0.22億元增長(zhǎng)到2014年的5.37億元，增長(zhǎng)了24.4倍。非稅收入占稅收收入的比重在2004年為46%，2014年達(dá)到了67%。在非稅收入的項(xiàng)目上，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年收費(fèi)項(xiàng)目有355項(xiàng)，但隨著稅費(fèi)改革的逐步深入，許多不合理的收費(fèi)項(xiàng)目被逐漸取消，至2014年收費(fèi)項(xiàng)目下降到60多項(xiàng)。

二、非稅收入管理方面存在的問(wèn)題

（一）對(duì)非稅收入認(rèn)識(shí)不到位

調(diào)查顯示，受傳統(tǒng)“自收自支、收支掛鉤”等預(yù)算外資金管理慣性思維影響，一些地方執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位對(duì)非稅收入的歸屬認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，而是把非稅收入視為單位的自有資金隨意支配，導(dǎo)致部分非稅收入流失。有些財(cái)政部門管理人員也認(rèn)為非稅收入納入財(cái)政預(yù)算管理后，只是增加財(cái)政的收入總量，而不能成為政府的可控財(cái)力，花大力氣加強(qiáng)非稅收入管理得不償失，從而忽視了對(duì)整個(gè)非稅收入資金征管流程的監(jiān)督，使得非稅收入財(cái)政監(jiān)督管理體系建設(shè)長(zhǎng)期處于低水平，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理要求。

（二）非稅收入項(xiàng)目管理不嚴(yán)格

根據(jù)規(guī)定，非稅收入按項(xiàng)目分類管理，項(xiàng)目的設(shè)立應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、公開(kāi)、公平、公正的原則。但調(diào)查表明，目前，樂(lè)東縣對(duì)非稅收入項(xiàng)目的管理僅局限于行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒(méi)收入等方面，而對(duì)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、以政府名義接受的非定向捐贈(zèng)貨幣收入等項(xiàng)目的管理較為缺失，造成管理實(shí)際與形勢(shì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。此外，一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位存在違法設(shè)立非稅收入項(xiàng)目、改變非稅收入項(xiàng)目征收標(biāo)準(zhǔn)或者擅自調(diào)整非稅收入項(xiàng)目征收范圍的現(xiàn)象。

（三）征收管理工作不夠規(guī)范

目前，非稅收入的征收分為財(cái)政部門直接征收和委托執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位征收兩種方式。但從調(diào)查情況看，非稅收入中的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入等多數(shù)由執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位受財(cái)政部門委托代為征收，財(cái)政部門直接征收的非稅收入種類較少，在實(shí)際征收過(guò)程中普遍存在征收行為不規(guī)范的問(wèn)題。個(gè)別執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位受“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的慣性思維影響，搭收費(fèi)便車，巧立收費(fèi)項(xiàng)目、擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生亂收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象；還有一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位存在隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、挪用非稅收入的行為。

（四）非稅收入繳庫(kù)存在不合規(guī)現(xiàn)象

目前，非稅收入分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，尚未完全納入預(yù)算管理。根據(jù)規(guī)定，預(yù)算內(nèi)的非稅收入按旬上繳國(guó)庫(kù)，預(yù)算外的非稅收入留存在非稅收入專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。但在實(shí)際操作中，預(yù)算內(nèi)的非稅收入上繳國(guó)庫(kù)是由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門根據(jù)當(dāng)時(shí)的稅收完成情況來(lái)決定的，若當(dāng)月稅收任務(wù)完成情況較好，那么非稅收入就少繳或不繳；若稅收完成缺口大，那么預(yù)算外的非稅收入也要全部上繳國(guó)庫(kù)。非稅收入游離于國(guó)庫(kù)之外，成為調(diào)節(jié)財(cái)政收入的主要手段。這種隨意支配非稅收入的行為，不僅虛增財(cái)政收入，而且在支出等方面容易產(chǎn)生違規(guī)行為乃至腐敗現(xiàn)象。截止2015年6月，樂(lè)東縣財(cái)政部門累計(jì)從地方財(cái)政庫(kù)款戶撥款6073萬(wàn)元返還國(guó)土、房管等部門歷年多繳入庫(kù)的非稅收入。

（五）非稅收入更正隨意性較大

調(diào)查顯示，非稅收入除了正?？颇渴褂缅e(cuò)誤或個(gè)別項(xiàng)目因國(guó)家政策調(diào)整需要更正外，多數(shù)更正都是地方財(cái)政部門受收入量化考核指標(biāo)的影響而自行調(diào)整，這種現(xiàn)象在年底表現(xiàn)最為突出。非稅收入隨意調(diào)整，極易造成非稅收入項(xiàng)目數(shù)據(jù)失真，不能真實(shí)反映當(dāng)年非稅收入狀況。截止2015年6月，國(guó)家金庫(kù)樂(lè)東支庫(kù)共辦理非稅收入更正業(yè)務(wù)13筆，涉及金額1.07億元，其中不免為了平衡個(gè)別非稅收入科目而進(jìn)行更正的情況。

（六）監(jiān)督檢查存在薄弱環(huán)節(jié)

從調(diào)查情況看，對(duì)非稅收入的監(jiān)督檢查長(zhǎng)期以來(lái)形成了多頭監(jiān)督的格局，包括人大、財(cái)政、發(fā)改、監(jiān)察、審計(jì)和人民銀行等部門。地方財(cái)政部門作為本級(jí)非稅收入征收監(jiān)督管理工作的主管部門，未能建立起部門之間有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確責(zé)任分工，造成日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查缺乏制度化，形成了監(jiān)督上的“缺位”，影響到監(jiān)督整體效能的發(fā)揮。而人民銀行作為國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管部門，在對(duì)非稅收入的監(jiān)督檢查方面話語(yǔ)權(quán)還較少，經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能未能充分發(fā)揮。

三、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的政策建議

（一）加大宣傳，提高非稅收入的認(rèn)知度

通過(guò)加大非稅收入政策的宣傳力度，不斷提高地方財(cái)政部門和執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位對(duì)非稅收入的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，從而把思想統(tǒng)一到“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財(cái)政”的共識(shí)上來(lái)。此外，財(cái)政部門也要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)非稅收入資金征管流程的監(jiān)督，督促執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位按章辦事，規(guī)范管理非稅收入，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理要求。

（二）規(guī)范非稅收入項(xiàng)目管理和征收管理，做到依法行政

地方政府及其財(cái)政部門要向社會(huì)公開(kāi)本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒(méi)收入項(xiàng)目目錄，明令禁止不得違法設(shè)立非稅收入項(xiàng)目、不得改變非稅收入項(xiàng)目征收標(biāo)準(zhǔn)或者擅自調(diào)整非稅收入項(xiàng)目征收范圍，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，做到應(yīng)收盡收。執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位要向社會(huì)公示屬于本單位征收的非稅收入項(xiàng)目以及的依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、期限、程序和財(cái)政票據(jù)樣式等有關(guān)事項(xiàng)，接受社會(huì)監(jiān)督，規(guī)范征收行為，堅(jiān)決杜絕隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、坐支、挪用和私分非稅收入的行為。

（三）嚴(yán)格實(shí)行綜合預(yù)算管理，規(guī)范收支行為

財(cái)政部門要徹底改變對(duì)非稅收入按一定比例返還、明脫暗掛的管理模式，將全部非稅收入納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算管理。由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門支出掛鉤，不結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，徹底糾正“多收多用、多罰多返”的亂象。同時(shí)，對(duì)非稅收入支出實(shí)行分類管理。一是對(duì)各種具有專項(xiàng)用途的收費(fèi)和政府性基金等，實(shí)行預(yù)算編制與統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合。二是用于執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位人員的經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行收支脫鉤，執(zhí)行綜合預(yù)算管理。三是除了必要的成本性支出外，其余由政府統(tǒng)籌安排，從根本上解決行政事業(yè)性收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化和部門之間在收入再分配中苦樂(lè)不均的問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)非稅收入國(guó)庫(kù)管理

監(jiān)察、審計(jì)、國(guó)庫(kù)等部門應(yīng)加大監(jiān)督檢查力度，督促國(guó)庫(kù)經(jīng)收處、財(cái)政等部門嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中收付管理辦法相關(guān)規(guī)定，把非稅收入全部繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，杜絕各種違法違規(guī)行為的發(fā)生。同時(shí)，加大國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督力度，對(duì)非稅收入的更正采取科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，要求財(cái)政部門出具充分的更正依據(jù)，保證非稅收入數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，真實(shí)反映當(dāng)前本地區(qū)的非稅收入狀況。

（五）完善監(jiān)督管理機(jī)制，努力構(gòu)建公共財(cái)政框架下非稅收入管理新模式

一是進(jìn)一步深化非稅收入征收管理改革，推進(jìn)非稅收入管理信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷完善系統(tǒng)功能，并接入財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)非稅征管、國(guó)庫(kù)集中收付、財(cái)政專戶管理等信息共享和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理、征收管理、票據(jù)管理、資金管理電子化。二是健全全面監(jiān)督機(jī)制，即健全非稅收入財(cái)政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督新機(jī)制。從制度上進(jìn)一步明確各監(jiān)督部門的職責(zé)和分工，充分發(fā)揮人大、財(cái)政、發(fā)改、監(jiān)察、審計(jì)等部門和人民銀行的監(jiān)督合力，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，有效降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。三是人民銀行應(yīng)主動(dòng)作為，充分發(fā)揮經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管，依法履行對(duì)非稅收入征收管理的監(jiān)督檢查職責(zé)，及時(shí)受理投訴、檢舉并依法處理，糾正非稅收入征收管理中的違法違規(guī)行為，進(jìn)一步提高話語(yǔ)權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1]馬鵬飛，卜俊峰.政府非稅收入管理改革亟待深化.金融時(shí)報(bào)http：//www.financialnews.com.cn/llqy/201410/t20141013_63978.html.

[2]陳麗君.政府非稅收入管理亟需創(chuàng)新.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，http：//finance.qq.com/a/20070409/000235_2.htm.