當(dāng)前政府預(yù)算編制存在的問(wèn)題及對(duì)策
——基于編制主體的考察

譚學(xué)馳（江蘇省委黨校公共管理教研部，江蘇南京210069）

當(dāng)前政府預(yù)算編制存在的問(wèn)題及對(duì)策
——基于編制主體的考察

譚學(xué)馳
（江蘇省委黨校公共管理教研部，江蘇南京210069）

政府預(yù)算編制的科學(xué)性合理性是國(guó)家預(yù)算能力大小的重要體現(xiàn)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、政府和人大作為我國(guó)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算編制的三大主體，理應(yīng)從自身機(jī)構(gòu)設(shè)置的角色出發(fā)，找到其在預(yù)算編制過(guò)程中的準(zhǔn)確定位，即發(fā)揮財(cái)政部門(mén)與政府決策層的技術(shù)性功能與人大價(jià)值性功能，三者之間協(xié)同配合，共同完成預(yù)算編制工作。

財(cái)政；預(yù)算編制；機(jī)構(gòu)設(shè)置

一、我國(guó)預(yù)算編制過(guò)程中的主體分析

政府預(yù)算是“經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府施政計(jì)劃的一部分，是存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算類(lèi)型”［1］。簡(jiǎn)言之，政府預(yù)算是政府為了有效發(fā)揮社會(huì)國(guó)家管理和公共服務(wù)等職能，對(duì)公共財(cái)政資金進(jìn)行合理收支的計(jì)劃安排。

在預(yù)算過(guò)程中，預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算活動(dòng)的起始環(huán)節(jié)也是核心環(huán)節(jié)。所謂預(yù)算編制是指預(yù)算形成的整個(gè)過(guò)程，是包含預(yù)算計(jì)劃形成、審核、批準(zhǔn)在內(nèi)的完整活動(dòng)過(guò)程。在我國(guó)，傳統(tǒng)預(yù)算和各級(jí)政府部門(mén)預(yù)算編制普遍按照“兩下兩上”的程序，即自上而下、自下而上的程序進(jìn)行。每年各級(jí)財(cái)政部門(mén)定期向各部門(mén)布置預(yù)算編制工作，并具體說(shuō)明預(yù)算編制的有關(guān)事項(xiàng)和要求，各部門(mén)按照年度部門(mén)預(yù)算編制要求，依據(jù)本部門(mén)年度發(fā)展規(guī)劃、年度工作目標(biāo)和重點(diǎn)，由本部門(mén)人員編制年度預(yù)算計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部門(mén)。財(cái)政部門(mén)審核各部門(mén)報(bào)送的年度預(yù)算建議計(jì)劃，綜合考慮財(cái)力能力，經(jīng)過(guò)匯總平衡，形成部門(mén)預(yù)算初步方案，下達(dá)預(yù)算控制總額。各部門(mén)在財(cái)政部門(mén)規(guī)定的預(yù)算控制總額內(nèi)，對(duì)原有的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整并將調(diào)整后的預(yù)算計(jì)劃重新上報(bào)財(cái)政部門(mén)。財(cái)政部門(mén)第二次進(jìn)行審查、修改并匯總編制成部門(mén)預(yù)算計(jì)劃報(bào)政府審定，此時(shí)形成政府部門(mén)預(yù)算草案，提交給人民代表大會(huì)審議，審議通過(guò)后，財(cái)政部門(mén)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將預(yù)算方案批復(fù)到各個(gè)預(yù)算單位。

由以上的預(yù)算編制過(guò)程分析可以看出，我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的編制主要有三個(gè)機(jī)構(gòu)參與其中，分為三個(gè)層次（見(jiàn)圖1）。第一層次是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，承擔(dān)預(yù)算編制具體操作工作，包括年度預(yù)算編制通知和要求的發(fā)布，審查、修改、匯總各預(yù)算單位提交的預(yù)算計(jì)劃。第二個(gè)層次是各級(jí)人民政府，初審財(cái)政部門(mén)預(yù)算計(jì)劃。財(cái)政部門(mén)制定的預(yù)算計(jì)劃以及政府部門(mén)初步審定的預(yù)算計(jì)劃關(guān)系到下一個(gè)預(yù)算年度各政府部門(mén)是否有足夠的資源來(lái)充分發(fā)揮各自的職能，關(guān)系到各職能部門(mén)具體職能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到政府工作效率的提升，預(yù)算案實(shí)際上代表了政府的施政目標(biāo)，從預(yù)算編制技術(shù)和計(jì)劃實(shí)施效用的角度來(lái)講，財(cái)政部門(mén)和各級(jí)人民政府在預(yù)算編制過(guò)程中更多的是承擔(dān)技術(shù)性功能。所謂的技術(shù)性功能是指編制的預(yù)算計(jì)劃必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展要求，體現(xiàn)施政目標(biāo)，做到科目詳盡、大小適中，要力求保證預(yù)算計(jì)劃的科學(xué)性、合理性。第三個(gè)層次是各級(jí)人民代表大會(huì)，負(fù)責(zé)最終審議并確定預(yù)算草案。人大在預(yù)算編制過(guò)程中起決定作用，一方面我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民有當(dāng)家做主、管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，這種權(quán)利通過(guò)人大制度予以保證。人大代表有權(quán)行使預(yù)算審批權(quán)對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行審議。在現(xiàn)代國(guó)家中，“若從憲法上來(lái)說(shuō)，那么，議會(huì)議定預(yù)算權(quán)，是和立法權(quán)一樣，同屬最重要的權(quán)限之一，在某種意義上還可以說(shuō)是比立法更為重要，成為議會(huì)權(quán)能的中心”［2］。確定預(yù)算能否通過(guò)的權(quán)力是人大獨(dú)有的重要權(quán)力之一。另一方面，人大決定了政府預(yù)算最終是否能夠通過(guò)，通過(guò)的預(yù)算案即為合法性預(yù)算，而合法性預(yù)算案必須能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，必須能夠維護(hù)社會(huì)公平正義，必須要反映社會(huì)公眾的需求和利益，因而人大在預(yù)算編制過(guò)程中保證預(yù)算的合法化從某種意義上來(lái)說(shuō)所承擔(dān)的更是一種價(jià)值性功能。

圖1　預(yù)算編制的主體構(gòu)成

二、預(yù)算編制過(guò)程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政部門(mén)的預(yù)算編制職能弱化

《預(yù)算法》第14、15條對(duì)各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)的預(yù)算草案編制做出了明確規(guī)定，賦予了中央和地方財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制權(quán)，然而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算實(shí)際上是依靠各預(yù)算單位來(lái)編制的，財(cái)政部門(mén)處于“被動(dòng)編制”預(yù)算的處境中，雖然名義上是預(yù)算編制的專(zhuān)職部門(mén)，但實(shí)際上對(duì)預(yù)算編制的介入程度并不深入，無(wú)法全面掌握各部門(mén)的預(yù)算編制情況。從“兩上兩下”的預(yù)算編制程序不難看出，由于各級(jí)財(cái)政部門(mén)工作繁多，再加上專(zhuān)業(yè)人員的不足，根本沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去仔細(xì)編制政府預(yù)算，財(cái)政部門(mén)中的預(yù)算編制部門(mén)僅僅停留在對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制總預(yù)算。其結(jié)果便是業(yè)務(wù)部門(mén)在繁雜的財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)上，又不得不承擔(dān)起大量的具體預(yù)算編制工作，財(cái)務(wù)加預(yù)算千頭萬(wàn)緒，精力稍有不逮便極有可能造成預(yù)算編制質(zhì)量低下。財(cái)政部門(mén)名義上享有預(yù)算的編制權(quán)，但這種編制權(quán)在實(shí)際操作過(guò)程中被分解到各個(gè)預(yù)算單位當(dāng)中了，財(cái)政部門(mén)的預(yù)算編制職能因此弱化，未能發(fā)揮其在預(yù)算制定過(guò)程中的主要技術(shù)性作用，導(dǎo)致的結(jié)果就是預(yù)算計(jì)劃的科學(xué)性、合理性大打折扣。

另一方面，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的缺失也是財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制職能弱化的一個(gè)不可回避的原因。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，各業(yè)務(wù)部門(mén)職責(zé)劃分不甚明晰，正如上文所言，除了預(yù)算管理部門(mén)編制預(yù)算外，眾多業(yè)務(wù)部門(mén)參與到預(yù)算編制過(guò)程中，在理性經(jīng)濟(jì)人效應(yīng)的牽引下，部門(mén)爭(zhēng)預(yù)算、改預(yù)算的不良情況時(shí)有發(fā)生，一旦這種預(yù)算調(diào)整缺乏可靠依據(jù)時(shí)，預(yù)算編制的非科學(xué)化、非合理化就可想而知了。同時(shí)，預(yù)算編制是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的工作，必須要在信息相對(duì)充分、數(shù)據(jù)相對(duì)詳細(xì)以及人員相對(duì)專(zhuān)業(yè)化的條件下進(jìn)行，這就要求財(cái)政部門(mén)內(nèi)部必須要形成一個(gè)強(qiáng)有力的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，吸收充足的力量來(lái)做細(xì)這項(xiàng)工作，現(xiàn)實(shí)情況顯然是不能讓人滿意的。

（二）政府缺少專(zhuān)門(mén)預(yù)算決策咨詢機(jī)構(gòu)

政府工作千頭萬(wàn)緒，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面，施政政策具有綜合性、全面性，財(cái)政部門(mén)的預(yù)算計(jì)劃應(yīng)準(zhǔn)確契合政府政策的綜合性，然而現(xiàn)實(shí)情況是，作為政府職能部門(mén)的財(cái)政部門(mén)并不一定能準(zhǔn)確反映政府政策指向。財(cái)政部門(mén)匯總編制的預(yù)算計(jì)劃交由政府常委會(huì)研究，常委會(huì)對(duì)于預(yù)算計(jì)劃的研究也往往是原則性的意見(jiàn)，缺少專(zhuān)門(mén)的政府預(yù)算決策咨詢機(jī)構(gòu)基于整個(gè)政府宏觀管理的角度對(duì)財(cái)政部門(mén)預(yù)算草案進(jìn)行可行性、科學(xué)性研究，因而，政府決策者也很難對(duì)預(yù)算計(jì)劃有確切明晰的了解，可能引發(fā)施政政策與財(cái)政預(yù)算互不匹配的情況，導(dǎo)致政策失敗，降低政府管理效能。

值得注意的是，在我國(guó)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府，而各級(jí)人民政府的財(cái)政部門(mén)是具體執(zhí)行政府預(yù)算的管理機(jī)構(gòu)。在公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的行為具有相當(dāng)大的自由，他們可能會(huì)受到自身經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)的影響，行政人員對(duì)公共利益的追求與公共利益的要求本身不一定保持一致。同時(shí)，由于政府領(lǐng)導(dǎo)者行為的靈活性和自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)刺激性，他們的實(shí)際行為也不一定會(huì)傾向于最大化地增進(jìn)公共利益，有可能在個(gè)人利益最大化的前提下根據(jù)既有的有限信息作出決策。正是由于各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)是預(yù)算編制者，而各級(jí)政府是預(yù)算執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)者，于是各級(jí)政府常委會(huì)在審核預(yù)算時(shí)難免會(huì)受到經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)和個(gè)人效用最大化的影響，結(jié)果不能保證財(cái)政部門(mén)所編制的預(yù)算符合現(xiàn)實(shí)需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）人大預(yù)算審批監(jiān)督缺乏技術(shù)性支撐

現(xiàn)代國(guó)家普遍由立法機(jī)關(guān)來(lái)掌管“錢(qián)袋子”，我國(guó)也不例外。我國(guó)憲法明確規(guī)定各級(jí)人大具有審批預(yù)算的權(quán)力。人大對(duì)預(yù)算編制的審批，一方面是積極行使法律賦予的權(quán)力，另一方面能否行使好該項(xiàng)權(quán)力也關(guān)系到人民當(dāng)家作主能否落到實(shí)處，關(guān)系到廣大人民的民主權(quán)利和合法利益能否真正得到保護(hù)。

為了更好地發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，1998年開(kāi)始，我國(guó)成立了全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)，協(xié)助財(cái)經(jīng)委承擔(dān)預(yù)決算審查、預(yù)算調(diào)整和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等工作以及相關(guān)法律草案的起草等具體工作。在中央的示范效應(yīng)以及地方實(shí)際工作需要的背景下，各省級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)紛紛成立，截至2011年底，大部分省級(jí)人大常委會(huì)組建了預(yù)算委。預(yù)算工作委員會(huì)的成立在一定程度上緩解了人大在預(yù)算審查監(jiān)督方面缺乏專(zhuān)業(yè)性工作機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。但是預(yù)算委設(shè)立后依然存在著不可回避的問(wèn)題：一是預(yù)算委作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)服務(wù)于財(cái)經(jīng)委，依然難以滿足預(yù)算監(jiān)督工作的專(zhuān)業(yè)性要求，從編制到審批的全過(guò)程監(jiān)督較困難。二是預(yù)算委的工作合法性存疑，就預(yù)算委的職責(zé)和地位來(lái)看，常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)僅僅是一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是預(yù)算初步審查的主要機(jī)構(gòu)，但不具有初審地位。預(yù)算工作委員會(huì)的工作人員并不是人大代表，其行使初步審查權(quán)的合法性略顯不足?，F(xiàn)代國(guó)家的治理離不開(kāi)財(cái)政的支持和保障，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，預(yù)算已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的綜合范疇，預(yù)算工作委員會(huì)的地位和它所承擔(dān)工作的重要性已經(jīng)不在一個(gè)水平上了。

三、完善我國(guó)預(yù)算編制中機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在預(yù)算科學(xué)編制方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有諸多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。如美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置過(guò)程中始終秉承著分權(quán)的傳統(tǒng)，參與預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)涉及諸多行政和立法部門(mén)。行政部門(mén)主要有總統(tǒng)、OMB（Office of Management and Budget）以及“經(jīng)濟(jì)三角”即財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。從立法層面上看，參與預(yù)算管理的是國(guó)會(huì)參眾兩院專(zhuān)門(mén)設(shè)立的聯(lián)邦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，諸如國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)、國(guó)會(huì)預(yù)算局和國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署?？梢?jiàn)，美國(guó)的預(yù)算編制過(guò)程中，行政系統(tǒng)和立法系統(tǒng)分別扮演者重要的角色，二者各有側(cè)重，相互制約，共同履行聯(lián)邦政府預(yù)算管理職能。再如法國(guó)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)以積極主動(dòng)而著稱(chēng)，這與大陸國(guó)家中央集權(quán)傳統(tǒng)密不可分，法國(guó)總理領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政部在預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司等部門(mén)協(xié)助下負(fù)責(zé)具體預(yù)算編制。法國(guó)預(yù)算編制的最成功之處在于預(yù)算局編制預(yù)算與公共會(huì)計(jì)局執(zhí)行預(yù)算的分離，這種將預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算編制相互剝離的做法有利于明晰職責(zé)分工、各司其職，也有利于部門(mén)內(nèi)部權(quán)力的相互平衡和制約，提高了預(yù)算支出的透明度。

從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)視角出發(fā)，我國(guó)預(yù)算編制存在的問(wèn)題不可忽視，西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了啟發(fā)，為我國(guó)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的改革與完善提供了可資借鑒的新思路。

（一）財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)職預(yù)算編制部門(mén)，保證預(yù)算編制的獨(dú)立性

為充分發(fā)揮預(yù)算法賦予財(cái)政部門(mén)的預(yù)算編制權(quán)，變目前財(cái)政部門(mén)“被動(dòng)編制”為主動(dòng)編制，有必要在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部實(shí)行預(yù)算部門(mén)獨(dú)立化運(yùn)作改革。所謂預(yù)算部門(mén)獨(dú)立化是指在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部成立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，通過(guò)將其他具有相關(guān)預(yù)算編制職能的業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行調(diào)整整合，形成權(quán)威性的、強(qiáng)有力的專(zhuān)職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的專(zhuān)職性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是依據(jù)《預(yù)算法》和上級(jí)部門(mén)財(cái)政規(guī)章制度，制定統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制規(guī)章和政策；二是吸納具有財(cái)政工作知識(shí)和經(jīng)歷的高層次人才負(fù)責(zé)政府預(yù)算計(jì)劃的編制和審核。預(yù)算編制部門(mén)專(zhuān)職化，第一，能夠集中較多的精力去深編細(xì)編預(yù)算，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)編制的預(yù)算也能夠?qū)Ω鞑块T(mén)的預(yù)算管理產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力。第二，能夠有效防止財(cái)政部門(mén)其他業(yè)務(wù)科室為自己所管部門(mén)爭(zhēng)預(yù)算爭(zhēng)指標(biāo)的情況發(fā)生，提升財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，使得財(cái)政部門(mén)的內(nèi)部管理得以強(qiáng)化。第三，財(cái)政部門(mén)成立專(zhuān)職的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)后，在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相互分離的局面，這種編制與執(zhí)行的分離可以打破原來(lái)業(yè)務(wù)部門(mén)既管預(yù)算資金分配又管預(yù)算資金執(zhí)行的局面，減少相互扯皮相互摩擦的發(fā)生，提高了預(yù)算編制效率和質(zhì)量。

（二）政府部門(mén)內(nèi)部設(shè)立預(yù)算研究機(jī)構(gòu)，提升預(yù)算決策的科學(xué)性

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府所管理的范圍涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，財(cái)政資金作為政府施政的基本保障，使得預(yù)算的重要性進(jìn)一步凸顯。同時(shí)，隨著公民民主意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)政府財(cái)政運(yùn)行的關(guān)注越來(lái)越多，倒逼政府預(yù)算不斷科學(xué)化、合理化。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了改革的深水區(qū)，從政府機(jī)構(gòu)改革到政府職能轉(zhuǎn)變，從三公經(jīng)費(fèi)削減到反腐倡廉，從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控到稅制改革，都與政府預(yù)算直接相關(guān)，可以說(shuō)預(yù)算是否科學(xué)合理直接影響到了改革效果的優(yōu)劣。

為防止出現(xiàn)預(yù)算決策失誤，可以考慮在政府內(nèi)部建立類(lèi)似于政策研究室的專(zhuān)門(mén)預(yù)算研究機(jī)構(gòu)。一方面預(yù)算研究室有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策科學(xué)化，避免或糾正預(yù)算失誤；另一方面，預(yù)算研究室根據(jù)財(cái)政資料，持續(xù)監(jiān)測(cè)和預(yù)警預(yù)算收支和預(yù)算效益，為經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控提供依據(jù)；立法部門(mén)還能夠有效吸收預(yù)算研究室的建議，為預(yù)算立法提供借鑒，因而預(yù)算研究室實(shí)際上是政府決策者研究預(yù)算計(jì)劃的智囊，要充分發(fā)揮預(yù)算研究室的智囊作用就必須充實(shí)預(yù)算研究室的力量。預(yù)算研究室的人員組成不能是清一色的離退休領(lǐng)導(dǎo)，避免成為政府人員的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，而是要本著精簡(jiǎn)、高效、合理的原則配備人員。研究室的人員組成既要有經(jīng)驗(yàn)豐富的政府人員，也要有專(zhuān)業(yè)功底扎實(shí)的專(zhuān)家學(xué)者，還可以吸收第三方研究機(jī)構(gòu)的人員參與進(jìn)來(lái)。

（三）推進(jìn)人大預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)建設(shè)，保證預(yù)算審查的實(shí)質(zhì)性

設(shè)立預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的必要性在于：一方面，立法部門(mén)對(duì)于政府預(yù)算的審查監(jiān)督是憲法賦予的權(quán)力，是建設(shè)法治國(guó)家的要求，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的現(xiàn)實(shí)需要；另一方面，從法定機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，近年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，設(shè)計(jì)財(cái)政立法和監(jiān)督的事項(xiàng)越來(lái)越多，難度也越來(lái)越大?！懊磕陜H辦理全國(guó)人大代表提出議案一項(xiàng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)就承擔(dān)了40%以上的工作量?！保?］法定的預(yù)算初審主體機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)經(jīng)委員會(huì)，財(cái)經(jīng)委員會(huì)除了預(yù)算之外還囊括了財(cái)經(jīng)立法、監(jiān)督等其他事務(wù)，這些工作不僅工作量大且專(zhuān)業(yè)化程度高，財(cái)經(jīng)委員會(huì)很難承擔(dān)全部財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督工作，因而作為常委會(huì)下設(shè)的預(yù)算工作委員會(huì)實(shí)際上成為了事實(shí)上的初審機(jī)構(gòu)，預(yù)算工作委員會(huì)行使初審權(quán)的合法性有待商榷。

為加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督，可以考慮建立預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，使之成為專(zhuān)業(yè)的、常設(shè)的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算委員會(huì)對(duì)預(yù)算的審查包括兩個(gè)方面，一是進(jìn)行程序性審查。所謂程序性審查是指人大預(yù)算委員會(huì)依照《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)政府部門(mén)預(yù)算編制程序進(jìn)行的審查，審查政府預(yù)算編制有無(wú)違反相關(guān)法律法規(guī)程序，審查預(yù)算編制是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成并提交各級(jí)人大及其常委會(huì)，審查有關(guān)預(yù)算的重大事項(xiàng)是否在人大備案，審查已通過(guò)的預(yù)算是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)等。程序性審查對(duì)各預(yù)算主體形成有力的監(jiān)督，更為下一步的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查提供了保障。二是預(yù)算編制的實(shí)質(zhì)性審查。所實(shí)質(zhì)性審查是人大對(duì)政府預(yù)算編制的合理性、適用性、科學(xué)性做出的審查監(jiān)督。新預(yù)算法在人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督方面做出了創(chuàng)新性、改革性的規(guī)定，例如第48條對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容作了全面規(guī)定。根據(jù)具體的需要，預(yù)算委員會(huì)可以下設(shè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算辦公室，由財(cái)經(jīng)專(zhuān)業(yè)人員構(gòu)成，承擔(dān)起業(yè)務(wù)性的基礎(chǔ)工作，從技術(shù)層面提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行客觀、專(zhuān)業(yè)、及時(shí)分析并提出具體的意見(jiàn)，協(xié)助預(yù)算委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)性審查。實(shí)質(zhì)性審查對(duì)于保證各級(jí)預(yù)算的真實(shí)、有效、合法、可行具有重要意義。

從表面上看，公共預(yù)算的編制是個(gè)技術(shù)性問(wèn)題，是關(guān)于政府在下一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)的收支測(cè)算，然而從根本上看，預(yù)算編制的本質(zhì)是一個(gè)國(guó)家極其重大的政治問(wèn)題，是關(guān)乎國(guó)家治理的大事，是國(guó)家治理的核心問(wèn)題之一。毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力是高是低，在很大程度上取決于這個(gè)國(guó)家的預(yù)算能力［4］。國(guó)家預(yù)算能力大小的一個(gè)重要體現(xiàn)就在于預(yù)算編制的能力，預(yù)算編制的好壞不僅僅與預(yù)算編制的機(jī)制、制度相關(guān)，還與預(yù)算編制機(jī)構(gòu)本身存在重大關(guān)系。只有充分發(fā)揮好財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中的技術(shù)性作用，充分發(fā)揮人大在預(yù)算編制審查過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性作用，才能保證預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性和合法性，進(jìn)而保證保證全年財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，保證財(cái)政職能的正常發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供穩(wěn)固根基。

［1］于立.美國(guó)財(cái)政制度［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

［2］閆海.公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個(gè)法政治學(xué)研究范式［M］.北京：法律出版社，2012.

［3］馬駿.公共預(yù)算：比較研究［M］.北京：中央編譯出版社，2011.3

［4］羅伯特·D·李，羅納德·約翰遜.公共預(yù)算系統(tǒng)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2002.

［責(zé)任編輯：歐世平］

The Problems and Countermeasures in Government Budgeting—Based on the Main Body of Budgeting

TAN Xue-chi
（Department of Public Administration Teaching and Research，Jiangsu Provincial Committee Party School，Nanjing 210069，China）

Public budgeting is not only a technical problem，essentially a political issue about the national management modernization.As the main undertakers of budgeting work in our country，the main body of budgetingincluding the government and the people's congress plays an important role at the technical level and value level in the budgeting process. However，they also have many problems.This paper tries to focus on themselves to explore the way to solve the problems. The ultimate goal is to achieve scientificity，rationality and legitimacy of budgeting，improve the capacity of the national budget.

finance；budgeting；organization structuring

D035-3；D63

A

1674-8638（2016）03-0028-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.006

2016-03-15

譚學(xué)馳（1991-），男，江蘇南京人。碩士研究生，研究方向：公共政策。