安徽支持皖北發(fā)展十年政策及績(jī)效的實(shí)證研究

房　建（中共宿州市委黨校，安徽宿州234000）

●區(qū)域發(fā)展

安徽支持皖北發(fā)展十年政策及績(jī)效的實(shí)證研究

房建
（中共宿州市委黨校，安徽宿州234000）

皖北振興戰(zhàn)略實(shí)施十年來(lái)，安徽省委省政府支持皖北發(fā)展的政策密集出臺(tái)，在多重政策疊加扶持下?？v向計(jì)算，皖北經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)、活力持續(xù)迸發(fā)、綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)；橫向比較，皖北經(jīng)濟(jì)仍處于安徽發(fā)展的谷底。文章以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和專(zhuān)題座談研討，評(píng)析十年來(lái)的政策績(jī)效，發(fā)現(xiàn)部分政策規(guī)定的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性等方面尚需細(xì)化完善，傳統(tǒng)體制束縛和機(jī)制障礙制約了加快皖北振興政策的落實(shí)。為此，提出創(chuàng)新建立財(cái)稅政策支持、綜合政策扶持、政策激勵(lì)發(fā)展、政策鼓勵(lì)先行先試和政策貫徹落實(shí)的體制機(jī)制建議。

皖北發(fā)展；政策；績(jī)效；問(wèn)題；對(duì)策

一、引言

皖北地區(qū)是指安徽省淮河以北以及跨淮的縣市，本文主要指淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)、淮南六市。區(qū)位上是南下北上、東進(jìn)西出的戰(zhàn)略要地；地域廣闊，總面積3.9萬(wàn)平方公里，占全省28.8%；人口眾多，2014年戶(hù)籍人口約3 158萬(wàn)，占全省45.5%；資源豐富，地上糧倉(cāng)果海、地下能源礦藏充沛。但經(jīng)濟(jì)總量偏小，2014年經(jīng)濟(jì)總量5 768億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的27.7%，人口分布與經(jīng)濟(jì)重心不匹配，人均水平低的“經(jīng)濟(jì)洼地”特征非常明顯。自2004年省委省政府實(shí)施皖北振興戰(zhàn)略以來(lái)，一系列高含金量的政策密集出臺(tái)，從皖發(fā)〔2006〕15號(hào)文到皖發(fā)〔2014〕18號(hào)文等九部文件相繼發(fā)布，真金白銀的真幫扶硬支持的政策體系趨于完備。從“兩個(gè)大局、三大戰(zhàn)略任務(wù)之一”到把皖北振興列入省“十二五”規(guī)劃再到建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)，從南北結(jié)對(duì)合作再到南北合作共建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，支持皖北振興發(fā)展戰(zhàn)略的政策舉措不斷深化。十年來(lái)政策績(jī)效如何？課題組基于政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的可度量性，以經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、居民收入等作為具體衡量分析評(píng)價(jià)政策績(jī)效指標(biāo)［1］，從三個(gè)維度展開(kāi)：一是數(shù)據(jù)分析，綜合2005年至2014年皖北六市的相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，縱向計(jì)算皖北十年來(lái)的發(fā)展變化，橫向比較皖北六市占全省的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重；二是問(wèn)卷分析，2015年5月至6月對(duì)安徽省委黨校第1期皖北“四化”協(xié)調(diào)專(zhuān)題研討班等四個(gè)主體班中來(lái)自皖北地區(qū)和省直部門(mén)的干部進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷126份，回收有效問(wèn)卷96份（回收率76.2%），在被調(diào)查者中廳級(jí)、處級(jí)、科級(jí)以下干部分別占10.4%、46.9%、42.7%；三是調(diào)研分析，召開(kāi)了宿州、蚌埠、亳州、阜陽(yáng)等市直部門(mén)及開(kāi)發(fā)區(qū)和南北共建園區(qū)參加的專(zhuān)題座談會(huì)，同時(shí)，還在部分省直部門(mén)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題訪(fǎng)談，獲得了大量第一手資料。經(jīng)過(guò)對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)計(jì)分析、對(duì)問(wèn)題深入研究思考并大量參閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，形成了政策績(jī)效評(píng)析報(bào)告。

二、安徽支持皖北發(fā)展十年的政策效應(yīng)實(shí)證分析

（一）縱向計(jì)算：皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著

在省委省政府一系列皖北振興政策舉措的推動(dòng)下，在省直各部門(mén)政策配套措施不斷細(xì)化落實(shí)下，皖北充分享受財(cái)稅體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)共建、要素保障等投入上給予的特殊政策支持，多重政策疊加共振、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)顯著。

1.經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)

一是生產(chǎn)總值躍上5千億元新平臺(tái)，2005年1 653億元到2014年5 768億元，年均增加457億元。二是人均GDP快速攀升，2005年6 004元到2013年超過(guò)兩萬(wàn)元大關(guān)，2014年攀升到22 221元，突破3 000美元大關(guān)。三是財(cái)政大幅增收，2005年154.3億元到2014年835.7億元，年均增長(zhǎng)20.6%。

2.經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提速增效，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行步入快速發(fā)展的黃金期，GDP年均增長(zhǎng)由“十五”的8.9%提高到“十一五”的12.4%，“十二五”前四年的10.8%。與全省平均增幅的差距趨于縮小，由“十五”的1.5個(gè)百分點(diǎn)，到2011-2014年進(jìn)一步縮小為0.6個(gè)百分點(diǎn)。其中2012年高出全省0.4個(gè)百分點(diǎn)，宿州、蚌埠增速連續(xù)四年快于全省。二是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2005年25.6∶37.7∶36.7優(yōu)化調(diào)整為2014年18.7∶48.7∶32.6。工業(yè)化率2005年31.2%提高到2014年42.9%。目前處于工業(yè)化初期，即將進(jìn)入工業(yè)化提速增效發(fā)展的新時(shí)期。三是三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員在轉(zhuǎn)移，2005年54.5∶19.5∶26調(diào)整為2013年40.8∶30∶29.2。

3.居民收入增幅加速，民生保障水平顯著提高

一是城鄉(xiāng)常住居民收入增幅加速，城鎮(zhèn)常住居民人均收入2005年8 129元到2014年22 914元，年均增長(zhǎng)12.8%，增幅高出全省平均0.4個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村常住居民人均收入由2 292元增加到8 827元，年均增長(zhǎng)15.6%，高出全省平均0.9個(gè)百分點(diǎn)。二是城鄉(xiāng)常住居民收入比在縮小，2005年的3.55∶1縮小至2014年2.60∶1，政策使農(nóng)村居民得到實(shí)惠最多最大，皖北工業(yè)化吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；皖北特色農(nóng)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)效應(yīng)的發(fā)揮；逐年增加的數(shù)以萬(wàn)計(jì)的皖北農(nóng)民南下務(wù)工。三是民生保障逐年提高，2013年全區(qū)城鎮(zhèn)新增就業(yè)42.6萬(wàn)人，占到全省63%；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4%以下；城鄉(xiāng)居民享受最低生活保障的人數(shù)分別達(dá)34萬(wàn)人和101萬(wàn)人，占到全省43.6%和46.7%；新農(nóng)合參合率提高到99.2%。

4.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

一是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提升，2014年糧食產(chǎn)量1952萬(wàn)噸，占全省的比重由2005年54%上升到57%。二是工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，規(guī)上企業(yè)由2005年1 086戶(hù)增加到2014年4 920戶(hù)，占全省比重由20.6%上升到30.1%；從產(chǎn)品看，機(jī)制紙及紙板、紗產(chǎn)量占到全省30%，中成藥、布占到40%，平板玻璃占到50%，發(fā)電量、化肥占到60%，白酒、混合飼料占到70%，原煤占到90%。從重點(diǎn)企業(yè)看，2013年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入超億元企業(yè)1 561家，超十億元企業(yè)75家，其中恒源煤電、國(guó)投新集、中糧生化位列中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)，八一化工、昊源化工、淮化集團(tuán)、臨泉晉煤中能成為全國(guó)化工行業(yè)500強(qiáng)企業(yè)，亳州古井、淮北口子、阜陽(yáng)金種子等進(jìn)入全國(guó)白酒企業(yè)100強(qiáng)。

5.基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，平臺(tái)承載能力穩(wěn)步提升

一是基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。公路交通等級(jí)公路到2013年為6.3萬(wàn)公里，其中高速公路為1134公里，一個(gè)“四縱四橫”高速公路網(wǎng)正在形成；城鎮(zhèn)發(fā)展方面，城市建成區(qū)面積到2013年為522平方公里，城鎮(zhèn)化率為43.4%。二是開(kāi)發(fā)園區(qū)發(fā)展穩(wěn)步提升，2014年底有48家開(kāi)發(fā)區(qū)，占全省27.4%，其中國(guó)家級(jí)2家。建成區(qū)面積到2014年為513平方公里，入園企業(yè)14 545家，其中工業(yè)企業(yè)6 272家；經(jīng)營(yíng)（銷(xiāo)售）收入6 606億元，工業(yè)增加值1 248億元，稅收177億元。南北合作共建園區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，2014年建成區(qū)面積達(dá)41.7平方公里，入園企業(yè)273家，其中工業(yè)企業(yè)157家，經(jīng)營(yíng)（銷(xiāo)售）收入34億元，稅收4.9億元。

6.內(nèi)生動(dòng)力日益增強(qiáng)，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力明顯提高

一是固定資產(chǎn)投資規(guī)模擴(kuò)張，2005年641億元增加到2014年5 242億元，年均增長(zhǎng)26.3%。建成兩淮億噸級(jí)煤炭基地，煤炭產(chǎn)能、發(fā)電設(shè)備容量分別擴(kuò)大到1.7億噸和1 800萬(wàn)千瓦。二是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速推進(jìn)，2014年全區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值508億元，占全省15.3%；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1 560億元，占全省18.6%。三是皖北六市工業(yè)競(jìng)相發(fā)展，淮北非煤工業(yè)增加值占到全部工業(yè)六成以上；亳州現(xiàn)代中藥產(chǎn)值200億元；宿州打造鞋服食品、煤電能源、現(xiàn)代通信及應(yīng)用基地，工業(yè)產(chǎn)值突破1 000億元；蚌埠光伏、生物、精細(xì)化工、裝備制造，工業(yè)產(chǎn)值突破2 000億元；淮南規(guī)模以上非煤電化企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)分別發(fā)展到579家和602家，分別占全部規(guī)上企業(yè)的90.9%和94.5%。阜陽(yáng)生物醫(yī)藥、煤基材料等工業(yè)產(chǎn)值突破1 000億元。

（二）橫向比較：皖北經(jīng)濟(jì)仍處于安徽發(fā)展的谷底

皖北與皖江等地比較，皖北經(jīng)濟(jì)仍處于安徽發(fā)展的谷底。一是與皖江等地存在巨大的經(jīng)濟(jì)差距；二是與皖江等地飛速發(fā)展勢(shì)頭相比，近年發(fā)展一直比較溫吞，一些具有競(jìng)爭(zhēng)力的比較優(yōu)勢(shì)正加速削弱，皖北經(jīng)濟(jì)拖了安徽發(fā)展的后腿。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模偏低，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全省比重在下滑

一是GDP占比下滑，由2005年31.4%下降到2010年29%再下降到2014年27.7%（表1）；二是人均GDP和城鄉(xiāng)居民收入與全省均值差距擴(kuò)大，人均GDP由2005年2 627元擴(kuò)大到2014年12 206元，占全省的比重由69.6%下降到64.5%；城鄉(xiāng)居民收入由2005年342元、349元擴(kuò)大到1 925元和1 089元。三是財(cái)政收入在全省占比下滑，由2005年23.4%下降到2014年22.8%（表2）。四是人均財(cái)政收支呈現(xiàn)“入不敷出”現(xiàn)象，2013年全區(qū)人均財(cái)政收入為1398.84元，人均財(cái)政支出為3 740.92元，人均財(cái)政支出是人均財(cái)政收入的2.67倍［2］。2014年皖北六市財(cái)政支出宿州247億、淮北116億、亳州229億、蚌埠209億、阜陽(yáng)353億及淮南146億［3］。

表1　皖北地區(qū)十年（2005—2014年）GDP

表2　皖北地區(qū)十年（2005—2014年）財(cái)政收入

2.工業(yè)化發(fā)展水平不高，工業(yè)化率低于全省平均水平

一是工業(yè)化率低于全省平均水平，由2005年比全省平均低1.7百分點(diǎn)下降到2014年低3.1個(gè)百分點(diǎn)，其中亳州、宿州、阜陽(yáng)分別低12.3、8.6和10.2個(gè)百分點(diǎn)。二是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP比值高，2014年農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重比全省平均高7.2個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)和服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重比全省平均水平分別低5個(gè)和2.2個(gè)百分點(diǎn)。三是工業(yè)化水平低，2014年規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)、工業(yè)增加值、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入分別占全省總數(shù)的28.8%、27.3%和24.0%。工業(yè)產(chǎn)業(yè)密度595萬(wàn)元/平方公里，低于全省平均工業(yè)產(chǎn)業(yè)密度水平614萬(wàn)元/平方公里。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平

一是城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平，2005年31.6%上升至2014年的43.4%，全省49.2%平均城鎮(zhèn)化率。差距由2000年低于全省平均2.8個(gè)百分點(diǎn)到2014年低5.8個(gè)百分點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化，農(nóng)村人口比重大、年輕和受教育程度較高的人群向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，人民生活水平低、工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐穩(wěn)定性不夠和公共服務(wù)業(yè)落后導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。三是缺少有影響力的中心城市，目前皖北還沒(méi)有一個(gè)城市排在全國(guó)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力100位之內(nèi)。吸引集聚人口和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力較弱。

4.發(fā)展要素制約加劇，要素指標(biāo)相比全省平均水平在下降

一是固定資產(chǎn)投資占比下降。占全省比重由2005年419.79億的25.14%下降到2014年5242.1億的24.66%，人均投資也僅為全省均值的一半左右。二是發(fā)展的資金匱乏，2014年金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額占全省的比重為22%；存貸比為60.5%，低于全省平均水平15.1個(gè)百分點(diǎn)。上市公司12家，僅占全省1/7。三是建設(shè)用地極為緊張，皖北地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)比例接近90%，全省平均為80%，用地存量減少。四是水資源嚴(yán)重短缺，全區(qū)水資源人均557.5立方米，約為全省人均的46.4%［4］。總量為全省的1/5，卻支撐了全省約1/2的耕地和人口以及全省主要電力、煤炭生產(chǎn)的用水需求。五是勞動(dòng)力大量外流，很多企業(yè)需求用工缺口多者達(dá)一倍以上，少者也在30%以上。流出的多為35歲以下的青壯勞動(dòng)力［5］。

5.基礎(chǔ)設(shè)施仍薄弱，競(jìng)爭(zhēng)地位弱勢(shì)加劇

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，制約了招商引資能力。道路、水電、垃圾處理、污水處理、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，綜合配套功能不完善。一些地級(jí)市沒(méi)有像樣的商業(yè)寫(xiě)字樓。二是交通設(shè)施薄弱，整體競(jìng)爭(zhēng)能力弱。境內(nèi)高鐵高速里程短，干線(xiàn)公路整體等級(jí)不高比重小，國(guó)道占公路總里程比重低于安徽省的平均水平（表3），很多路為斷頭路，沒(méi)有形成環(huán)線(xiàn)。城際間缺少便捷的軌道交通。航空、水運(yùn)能力不足。三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，易澇易旱問(wèn)題沒(méi)有根本解決。采煤塌陷造成各類(lèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施受損被毀；農(nóng)田水利方面，排灌工程年久失修，配套工程少，對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力在下降。

表3　2013年皖北地區(qū)公路技術(shù)等級(jí)情況

6.公共服務(wù)水平較低，教育醫(yī)療等與全省差距較大

一是公共醫(yī)療資源不足。2014年全省千人擁有病床3.4張，皖北只有全省平均水平的70%。全省千人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)為5.1人，皖北只有全省平均水平的74%［3］。二是教育資源及受教育程度不高，全區(qū)現(xiàn)有高校21所，不足全省1/5。2014年皖北每十萬(wàn)人口擁有大專(zhuān)以上程度人口平均為5887人，僅占全省平均水平的88.9%，尤其阜陽(yáng)、亳州和宿州的人口受教育程度不高［3］。三是人才技術(shù)嚴(yán)重缺乏，省級(jí)企業(yè)技術(shù)中心和產(chǎn)學(xué)研示范企業(yè)均不足全省的1/4，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才（50人）僅占全省的1/5［6］。四是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相對(duì)落后，城區(qū)每萬(wàn)人擁有公共交通車(chē)輛低于全省平均水平；城市建成區(qū)綠地率和綠化覆蓋率低，人均公園綠地面積小；城市用水普及率、燃?xì)馄占奥?、垃圾污水處理率不高?/p>

三、安徽支持皖北發(fā)展十年的政策實(shí)證評(píng)析

以政策效應(yīng)中“皖北經(jīng)濟(jì)仍處于安徽發(fā)展的谷底”問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)十年的政策進(jìn)行評(píng)析。依據(jù)《安徽支持皖北發(fā)展十年的政策及績(jī)效》調(diào)查問(wèn)卷，統(tǒng)計(jì)顯示，24.0%、71.9%、4.1%調(diào)查對(duì)象對(duì)“安徽支持皖北發(fā)展十年的政策成效”評(píng)價(jià)為“顯著”、“一般”、“差”，認(rèn)為政策成效“一般”和“差”兩項(xiàng)合計(jì)為76%?？v觀(guān)安徽加快皖北振興發(fā)展政策，十年來(lái)各項(xiàng)政策點(diǎn)多面廣涉及的部門(mén)多，并處于不斷探索推進(jìn)中，因此不難發(fā)現(xiàn)部分政策規(guī)定的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性方面尚需細(xì)化完善和進(jìn)一步落實(shí)，某些領(lǐng)域傳統(tǒng)體制束縛及機(jī)制障礙仍未消除，對(duì)皖北加快發(fā)展的傾斜政策落實(shí)的不充分。

（一）部分政策規(guī)定的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性等方面尚需細(xì)化完善和進(jìn)一步落實(shí)

1.部分政策內(nèi)容的普惠性，政策規(guī)定的針對(duì)性不強(qiáng)（29.2%調(diào)查對(duì)象評(píng)價(jià)）

一是部分政策內(nèi)容邊界過(guò)于寬泛，政策規(guī)定的針對(duì)性不強(qiáng)。部分政策內(nèi)容嚴(yán)格意義上不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)皖北地區(qū)制定，而是全省各地均享受的普惠政策，“推進(jìn)皖北區(qū)域內(nèi)已規(guī)劃的高速公路建設(shè)，加大國(guó)省道路網(wǎng)改造的省級(jí)投入”及“加快皖北三市七縣農(nóng)村危房改造”等。調(diào)查反映，“農(nóng)村危房改造等項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)全省統(tǒng)一，從政策操作上沒(méi)有體現(xiàn)向皖北傾斜?！倍遣糠终邇?nèi)容重心不突出，政策規(guī)定的針對(duì)性不高。部分政策內(nèi)容的普惠性，使得政策在資源配置、財(cái)力分配及解決制約皖北發(fā)展瓶頸的幫扶措施方面針對(duì)性不高。“要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)和扶貧攻堅(jiān)支持力度”等。調(diào)研反映，2013年省下達(dá)蚌埠市扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金1 709萬(wàn)元，2014年省下達(dá)資金1 593萬(wàn)元，總量未增反減。

2.部分政策條款的宏觀(guān)性，政策規(guī)定的可操作性不高（57.3%調(diào)查對(duì)象評(píng)價(jià)）

一是部分政策條款強(qiáng)調(diào)支持，施策時(shí)執(zhí)行不到位?！爸攸c(diǎn)支持皖北地區(qū)煤電項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先向三市七縣傾斜，發(fā)展坑口電站”。調(diào)研反映，宿州市申報(bào)宿州華電二期坑口電站項(xiàng)目報(bào)批運(yùn)作中，不享受優(yōu)先政策。在省審批進(jìn)度中排名在蕪湖華電二期、六安華電二期之后，未列入省“十二五”能源建設(shè)規(guī)劃。蕪湖、六安華電二期2014年分別申報(bào)成功、建成投產(chǎn)，宿州華電前期支撐文件已失效。二是部分政策條款缺乏分類(lèi)指導(dǎo)，施策中皖北得到的支持不多?！巴葪l件下有重點(diǎn)的向皖北地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目加大傾斜”。執(zhí)行中，實(shí)行全省統(tǒng)一的環(huán)保、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等高準(zhǔn)入門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，皖北很難達(dá)到申報(bào)要求。調(diào)研反映，宿州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從2011年至2014年?duì)幦〉降馁Y金分別為1 020萬(wàn)元、528萬(wàn)元、400萬(wàn)元、710萬(wàn)元，累計(jì)2 658萬(wàn)元，實(shí)際有條件申報(bào)的資金和項(xiàng)目，遠(yuǎn)低于全省平均比例。建議制定差異化產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.部分政策落實(shí)的原則性，政策規(guī)定的實(shí)效性減弱（18.8%調(diào)查對(duì)象評(píng)價(jià)）

一是部分政策落實(shí)的原則性，政策執(zhí)行時(shí)彈性過(guò)大?！按_保每年信貸保持較高增長(zhǎng)水平，逐步提高三市七縣存貸比”及“進(jìn)一步減少皖北在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金配套”等都為原則性強(qiáng)的政策。調(diào)研反映，“多年來(lái)皖北三市存貸比一直在40～50%徘徊，銀行吸納當(dāng)?shù)卮婵畈荒苡糜谥С之?dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，中小企業(yè)融資難的困局長(zhǎng)期得不到破解”。多市反映“水利工程及公路建設(shè)等地方配套資金壓力依然較大”。亳州市反映“西淝河重點(diǎn)治淮平原洼地應(yīng)急項(xiàng)目地方配套比例配套30%；譙城、蒙城水利建設(shè)地方配套20%；渦陽(yáng)、利辛水利建設(shè)地方配套10%”。2013年宿州市國(guó)省干線(xiàn)一級(jí)公路建設(shè)中，總投資109.7億元的建設(shè)工程，地方配套89.9億元。二是部分政策落實(shí)的原則性，政策落實(shí)進(jìn)度慢。調(diào)研反映“礦業(yè)權(quán)價(jià)款地方分成60%左右返還市縣，專(zhuān)項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理包括采煤塌陷地綜合治理”在宿州市至今仍未落實(shí)?！安扇∫龑?dǎo)措施，促進(jìn)省內(nèi)大企業(yè)到皖北建立生產(chǎn)基地，在未來(lái)5年內(nèi)，力爭(zhēng)在皖北形成5個(gè)以上具有代表性的特色工業(yè)園區(qū)”。皖北煤電和淮北礦業(yè)兩大省屬煤炭集團(tuán)公司，至今沒(méi)有在宿州市推進(jìn)煤炭資源深加工項(xiàng)目。

（二）傳統(tǒng)體制束縛和機(jī)制障礙仍未消除，制約了加快皖北振興政策的落實(shí)。

1.傳統(tǒng)體制束縛了政策的有效落實(shí)（31.3%調(diào)查對(duì)象評(píng)價(jià)）

一是皖北地區(qū)供給地體制仍未改變。低農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格、低礦產(chǎn)資源價(jià)格，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、煤炭等粗加工產(chǎn)品與精加工品的價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅、資源稅等政策影響下成為支持其他地區(qū)率先發(fā)展的落后地區(qū)。資源開(kāi)發(fā)和工業(yè)發(fā)展與皖江等地相比一直處于不平等的發(fā)展條件中，不利于縮小地區(qū)差距的政策傾斜。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制仍不合理。調(diào)研反映，資金分配對(duì)地區(qū)差異考慮得較少；轉(zhuǎn)移支付方式不合理，以稅收返還減少了轉(zhuǎn)移支付資金份額；一般轉(zhuǎn)移支付過(guò)少，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多，政出多門(mén)管理分散，錢(qián)出多門(mén)資金碎片，難以達(dá)到集中辦大事的效果。如2013年中央、省對(duì)宿州市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目746個(gè)。

2.傳統(tǒng)機(jī)制阻礙了政策的傾斜落實(shí)（41.7%調(diào)查對(duì)象評(píng)價(jià)）

一是政策資金分配機(jī)制不規(guī)范。調(diào)研反映，部分政策資金存在分配不公開(kāi)不透明。地方為了獲得項(xiàng)目資金，必須通過(guò)“公關(guān)”等方式與上級(jí)各部門(mén)溝通、聯(lián)絡(luò)感情，項(xiàng)目資金“討價(jià)還價(jià)”獲得色彩較濃。在發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面，聚焦發(fā)展瓶頸的專(zhuān)項(xiàng)資金支持不夠。二是政策落實(shí)的督查考核機(jī)制沒(méi)健全。督查政策落實(shí)的考核機(jī)制沒(méi)有時(shí)間表、沒(méi)有路線(xiàn)圖、沒(méi)有回頭看，使各項(xiàng)政策措施落地生根有存疑。應(yīng)將政策落實(shí)情況納入省直部門(mén)的年度目標(biāo)管理績(jī)效考核體系中，加大督查考核政策落實(shí)的績(jī)效評(píng)估及獎(jiǎng)罰措施的兌現(xiàn)。

四、加快推動(dòng)皖北振興發(fā)展的政策建議

發(fā)展既要靠匯聚外部資源“輸血”也靠強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力“造血”，十年的支持政策較偏重經(jīng)濟(jì)層面，缺少創(chuàng)新體制機(jī)制的支持，因此，大膽創(chuàng)新體制機(jī)制激活皖北發(fā)展的內(nèi)生活力和動(dòng)力，加快推動(dòng)皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

（一）創(chuàng)新建立財(cái)稅政策支持的體制機(jī)制

一是創(chuàng)新建立政府投資皖北的財(cái)政預(yù)算體制，將投資皖北的規(guī)模列入省年度財(cái)政預(yù)算中及十三五規(guī)劃中，使政府投資皖北地區(qū)傾斜措施規(guī)范化、制度化，確保供給政策取向連續(xù)一貫和投資規(guī)模穩(wěn)中有增。二是創(chuàng)新建立政府動(dòng)用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)商品的需求機(jī)制，省內(nèi)政府招標(biāo)采購(gòu)的商品，原則上優(yōu)先向皖北地區(qū)的企業(yè)傾斜，擴(kuò)大需求政策的實(shí)施可以“創(chuàng)造一塊市場(chǎng)、拉動(dòng)企業(yè)增長(zhǎng)、帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展”。三是創(chuàng)新建立政府一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)增長(zhǎng)機(jī)制，創(chuàng)新一般性轉(zhuǎn)移支付分配的測(cè)算方法，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)忍貏e因素權(quán)重；合并、減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新整合成一般轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付力度；實(shí)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)增長(zhǎng)機(jī)制。四是創(chuàng)新建立稅收優(yōu)惠政策的申報(bào)機(jī)制，2012年皖北進(jìn)入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，面臨稅收優(yōu)惠政策新的發(fā)展機(jī)遇，積極向國(guó)務(wù)院申報(bào)適宜皖北“四化同步”發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，積極爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院將皖北創(chuàng)設(shè)為國(guó)家級(jí)“四化同步”試驗(yàn)區(qū)，享受合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)皖北投融資環(huán)境新突破。

（二）創(chuàng)新建立綜合政策扶持的體制機(jī)制

一是創(chuàng)新建立政策推動(dòng)關(guān)鍵性工程建設(shè)的機(jī)制，加快皖北發(fā)展要集中力量突破難點(diǎn)、補(bǔ)齊短板，主攻薄弱環(huán)節(jié)、破解瓶頸制約，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才與科技等事關(guān)皖北發(fā)展全局關(guān)鍵性工程建設(shè)為抓手，聚焦政策推動(dòng)，集聚資源支持，舉全省之力解決。二是創(chuàng)新建立政策吸引大耗電工業(yè)落戶(hù)的制度，出臺(tái)《皖北地區(qū)電力用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)直接交易實(shí)施意見(jiàn)和規(guī)則》政策來(lái)吸引大耗電工業(yè)落戶(hù)，形成煤炭—電力—原材料耗電工業(yè)—精深加工工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高皖北新型工業(yè)化發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力。三是創(chuàng)新建立政策支持PPP投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)”參與皖北基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究解決合理定價(jià)及政府補(bǔ)貼的政策支持機(jī)制，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益；創(chuàng)新建立符合皖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資特點(diǎn)的PPP模式制度設(shè)計(jì)和特許經(jīng)營(yíng)制度。四是創(chuàng)新建立金融及高校支持發(fā)展的政策機(jī)制，政策支持成立皖北發(fā)展股份制銀行，由省政府、徽商銀行及皖北六市政府共同出資；政策支持省屬重點(diǎn)高校在皖北三市建立分校，安徽農(nóng)學(xué)院在宿州設(shè)分校，安徽大學(xué)在阜陽(yáng)設(shè)分校，安徽中醫(yī)藥大學(xué)在亳州設(shè)分校，并擴(kuò)大皖北三市高校招生規(guī)模。

（三）創(chuàng)新建立政策激勵(lì)發(fā)展的體制機(jī)制

一是創(chuàng)新建立激勵(lì)皖北協(xié)調(diào)發(fā)展的組織體制，建議成立安徽省皖北發(fā)展委員會(huì)，下設(shè)皖北辦，省委省政府負(fù)責(zé)同志任委員會(huì)主席，省政府各有關(guān)部門(mén)和皖北各市（縣）的負(fù)責(zé)同志為成員，在省級(jí)層面協(xié)調(diào)和解決加快皖北發(fā)展中的重大問(wèn)題，實(shí)施有明確發(fā)展定位的“一市一策”，力避各市間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，強(qiáng)力推動(dòng)各項(xiàng)政策措施貫徹落實(shí)。二是創(chuàng)新建立選配皖北市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的政策激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌選配皖北市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)南北干部和上下級(jí)機(jī)關(guān)干部的雙向交流力度，實(shí)現(xiàn)皖北干部向上晉升的通道。充分激勵(lì)長(zhǎng)期生活工作在皖北干部的積極性。三是創(chuàng)新建立管理南北共建園區(qū)干部的新體制，南北合作共建園區(qū)的干部管理、編制職數(shù)、生活待遇等標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在干部配備職級(jí)、職數(shù)上缺乏依據(jù)。省里應(yīng)盡快制定具體的三定方案，明確園區(qū)編制職數(shù)，以便在干部選派、日常管理工作中有操作依據(jù)，并適當(dāng)加大干部配備職級(jí)、職數(shù)上的傾斜力度。建議省政府參照援疆援藏干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)，用于援建干部。四是創(chuàng)新建立共享南北共建園區(qū)利益的機(jī)制，以皖南合作方為主運(yùn)作的共建園區(qū)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由合作雙方實(shí)行收益分成利益共享，投資開(kāi)發(fā)的凈利潤(rùn)由各方按投資比例或股東約定進(jìn)行分成；共建園區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的稅費(fèi)收入，可按一定比例在兩地政府間進(jìn)行分配，省財(cái)政廳可根據(jù)需要幫助辦理財(cái)力轉(zhuǎn)劃。

（四）創(chuàng)新建立政策鼓勵(lì)先行先試的發(fā)展機(jī)制

一是創(chuàng)新建立開(kāi)放合作發(fā)展先行區(qū)的政策支持機(jī)制。皖北對(duì)外開(kāi)放先天不足，經(jīng)濟(jì)外向度低，要給予更多開(kāi)放政策。抓住“一帶一路”，對(duì)接新歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)帶，研究謀劃皖北與俄伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)有關(guān)區(qū)域合作政策的協(xié)調(diào)與合作項(xiàng)目的商定。該區(qū)是俄食品、木材加工區(qū)，全俄重要的種植畜牧業(yè)區(qū)，與皖北產(chǎn)業(yè)有著很強(qiáng)的互補(bǔ)性，雙方合作將使皖北六市不僅成為“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)，而且成為帶動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)率先開(kāi)放合作發(fā)展的先行區(qū)。二是創(chuàng)新建立綠色發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)化機(jī)制的日益成熟，皖北的生態(tài)環(huán)境將成為巨大的資源。先行探索在皖北六市建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，建立排污權(quán)和碳排放權(quán)有償使用和交易平臺(tái)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為皖北生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)帶來(lái)新的財(cái)政來(lái)源，皖北地區(qū)才能真正發(fā)揮綠色發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)，不照搬皖江發(fā)展模式，不盲目追求發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，真正發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。

（五）創(chuàng)新建立政策貫徹落實(shí)的體制機(jī)制

一是創(chuàng)新建立政策落實(shí)的責(zé)任機(jī)制。將政策分解到省直各部門(mén)，明確責(zé)任單位和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，制成《加快皖北發(fā)展政策措施目標(biāo)任務(wù)分解表》，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，完善配套措施，落實(shí)資源要素的投入，簡(jiǎn)化資金使用程序，量化傾斜的資源比例和資金切塊占比。二是創(chuàng)新建立政策落實(shí)的專(zhuān)項(xiàng)督查考核制度。建立省領(lǐng)導(dǎo)主持政策落實(shí)情況的專(zhuān)項(xiàng)督查和專(zhuān)項(xiàng)考核的工作制度，建立省領(lǐng)導(dǎo)分別聯(lián)系皖北六市推動(dòng)政策落實(shí)的工作機(jī)制，通過(guò)半年一督查，全年一考核，形成一套有目標(biāo)任務(wù)、有保障措施、有載體抓手的科學(xué)合理、客觀(guān)公正考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，消除政策落實(shí)環(huán)節(jié)的“中梗阻”，確保政策不折不扣貫徹落實(shí)。三是創(chuàng)新建立政策落實(shí)工作的報(bào)告制度。建立省直部門(mén)定期報(bào)送政策落實(shí)工作的簡(jiǎn)報(bào)制度，將制定政策實(shí)施方案、執(zhí)行政策落實(shí)舉措和評(píng)估政策績(jī)效優(yōu)劣等納入報(bào)告內(nèi)容，推動(dòng)落實(shí)政策的長(zhǎng)效工作制度，使抓政策落實(shí)常態(tài)化、制度化。四是創(chuàng)新建立政策落實(shí)的激勵(lì)制度。建立先行示范、典型引路的試點(diǎn)工作體系，對(duì)政府企業(yè)直接投資和撥款支持皖北建設(shè)，將給予單位和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)積極為皖北發(fā)展量身打造“政策洼地”，挖掘政策動(dòng)力和潛力，放大政策效應(yīng)，讓多重政策源源不斷的支持皖北發(fā)展的部門(mén)，給予重獎(jiǎng)。建立政策體系的創(chuàng)新、評(píng)估及營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗地制度保障尤為重要。

［1］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：52-271.

［2］胡登峰，等.皖北發(fā)展研究報(bào)告［M］.合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2015.

［3］錢(qián)曉康，等.安徽統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）［EB/OL］.（2015-09-26）［2015-10-09］.http：//www.ahtjj.gov.cn/tjj/web/tj nj-view.jsp？strcolld=13787135717978521&-index=1#.

［4］陳香，樊明懷.推進(jìn)安徽皖北地區(qū)四化協(xié)調(diào)發(fā)展的思考與建議［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2015（15）：15-16.

［5］房建.勞動(dòng)力資源大市緣何遭遇用工難［J］.宿州學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（4）：29-33.

［6］牛弩韜.新常態(tài)下皖北工業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，新機(jī)遇［EB/OL］.（2014-09-10）［2015-08-26］.http：//ah.peop le.com.cn/n/2014/0910/c365741-22265675.html.

［責(zé)任編輯：姜玲玲］

An Empirical Study on Policies of Anhui's Support for Its Northern Development for Ten Years and Its Performance

FANG Jian
（Party School of CPC Suzhou Municipal Party Committee，Suzhou 234000，China）

Revitalization strategy implemented for ten years，the policies of Anhui's support for its Northern development have been intensively put in place，with multiple policies support.From the perspective of longitudinal direction，Northern economy has developed rapidly，and its comprehensive strength has gradually increased.From the perspective of horizontal comparison，its Northern economy is in the bottom of Anhui's development.Taking the problems as orientation，and through the questionnaire survey and discussion of the topic research，this paper analyzes the policy performance for ten years，then finds out some aspects which need improvement and perfection，such as，the pertinence，effectiveness and operation of policies.Meanwhile，the traditional system and mechanism barriers restrict the implementation of policies.Thus，this paper puts forward some suggestions，including the creation of finance and taxation policy support，comprehensive policy support，policy incentives to encourage the development，policy to encourage the pilot and policy implementation mechanism.

Northern development；policy；performance；problem；countermeasure

F207

A

1674-8638（2016）03-0033-07

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.007

2016-02-29

2015年度安徽省委省政府重大決策部署輿情跟蹤研判重點(diǎn)課題“安徽支持皖北發(fā)展十年政策與績(jī)效的分析報(bào)告”（皖宣通字〔2015〕21號(hào)）

房建（1961-），男，山東泰安人。副教授，研究方向：領(lǐng)導(dǎo)學(xué)與管理學(xué)。