政府在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任研究

劉玉財，羅　遐（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230031）

政府在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任研究

劉玉財，羅遐
（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230031）

失能老年群體數(shù)量的不斷增加給我國養(yǎng)老事業(yè)增添了巨大的壓力，這部分群體不僅需要養(yǎng)老，還更需要特殊的醫(yī)療照顧。然而，當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)療水平相對落后，服務(wù)內(nèi)容較少，很難滿足失能老人群體的需求?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式在這種形勢下出現(xiàn)，推行這種新模式當(dāng)然也需要借助政府的主導(dǎo)力量?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式在發(fā)展的過程中，面臨很多棘手問題亟待解決。如何履行政府在推動這種新型養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展中的責(zé)任成為文章討論的關(guān)鍵問題。

政府責(zé)任；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；人口老齡化

一、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式產(chǎn)生背景

（一）人口老齡化逐漸加重

表1數(shù)據(jù)來自我國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。數(shù)據(jù)顯示，2014年末超過60周歲的人口達21 242萬人，比例為15.5%，遠超10%；超過65周歲的人口達13 755萬人，比例為10.1%，超過7%，這些數(shù)據(jù)表明我國老齡化程度已經(jīng)非常嚴(yán)重［1］。

表1　2014年末人口數(shù)及構(gòu)成

（二）失能老年人口總量較大

2010年中國老齡科學(xué)研究中心與老齡辦開展一項針對全國失能老年人口狀況的研究，表2是我國2010年和2015年失能老年人口狀況。

表2　我國失能老年人口狀況

數(shù)據(jù)顯示，2010年末我國失能和半失能的老年人口數(shù)量大約為3 300萬，占比19.0%。至2015年，我國失能、半失能老年人口達4 000萬人，占比19.5%，比2010年多了700萬人［2］。由此可見，我國失能老人口正呈逐漸增長趨勢。

（三）我國醫(yī)療資源、養(yǎng)老資源長期分離

據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)整理得知，我國醫(yī)療資源狀況如表3所示。

表3　我國醫(yī)院單位狀況

2009-2013年間我國醫(yī)院數(shù)量總體情況正處于逐年增長趨勢。2009至2013年，醫(yī)院總個數(shù)從20 291個增加到24 709個，增長了21.8%。目前的醫(yī)療資源很豐富，解決了病人醫(yī)療需求。但是“壓床”現(xiàn)象的存在，反映了醫(yī)院床位緊張的現(xiàn)狀［3］。對于嚴(yán)重依賴醫(yī)療資源和床位的失能、半失能老年人來說，這是個令人擔(dān)憂的問題。

據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)整理得知，我國養(yǎng)老資源狀況見表4所列。

表4　我國養(yǎng)老機構(gòu)狀況

至2013年，我國城市養(yǎng)老機構(gòu)單位數(shù)7 077個，占比18.96%；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)單位數(shù)30 247個，占比81.04%。但農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量上遠遠落后于城市養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是醫(yī)療資源供給。這也意味著全國大部分農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中老年人享受不到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，尤其是農(nóng)村失能老年群體。

面對人口老齡化加劇，失能老年人口增加，醫(yī)療、養(yǎng)老資源的長期分離現(xiàn)狀，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式便在此背景下產(chǎn)生。政府作為推動建立“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式的主導(dǎo)者，面對已經(jīng)出現(xiàn)的各種問題，需要其采取措施去解決。

二、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式概述

（一）“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式內(nèi)涵

所謂“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，是指同時具備醫(yī)療功能和養(yǎng)護功能的新型養(yǎng)老機構(gòu)模式，針對失能、半失能等患病老年群體，重點強調(diào)醫(yī)療和照護兩個方面，并將醫(yī)療放在更加突出的位置上［4］。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式主要有三種類型：一是“養(yǎng)辦醫(yī)”，即在養(yǎng)老院中配備醫(yī)療室，與定點醫(yī)院掛鉤［5］；二是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，即養(yǎng)老院與醫(yī)院近距離合作，雙向轉(zhuǎn)接；三是“醫(yī)辦養(yǎng)”，即部分醫(yī)院擴大床位存量，為失能老年人提供便利。圖1是“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式簡略圖。

圖1　“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)模式［6］

（二）養(yǎng)老模式整合

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式是對機構(gòu)養(yǎng)老模式進行升級改革，它與家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老并不矛盾。為了有效合理地利用社會養(yǎng)老資源，必須對不同養(yǎng)老方式進行整合。家庭養(yǎng)老方式作為最普遍的養(yǎng)老方式適應(yīng)于那些身體狀況良好、生活能夠自理老年人；社區(qū)養(yǎng)老更加適用于那些患有疾病但生活能夠自理老年人，老人在家庭和社區(qū)醫(yī)院兩者結(jié)合的幫助下，實現(xiàn)更好養(yǎng)老［7］；“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式更適應(yīng)于那些患重病，失能或者半失能老年人，在入住“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”式機構(gòu)后可以得到長期照護和醫(yī)療保健等［8］。圖2是對上述三種養(yǎng)老方式進行的合理整合。

圖2　養(yǎng)老模式整合

三、政府在推動“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”中缺位、越位分析

（一）政府職能缺位

1.政策制定不完善

一是養(yǎng)老機構(gòu)用地政策問題。由于政府缺乏規(guī)劃保障，使許多養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不得不在一些比較偏遠郊區(qū)建立，這就使得養(yǎng)老機構(gòu)會出現(xiàn)入住率低和效益低下問題。此外，民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施很難取得政府劃撥用地，僅能通過轉(zhuǎn)讓以高價獲得，這使得很多民間資本望而卻步，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)有效供給。二是社?；鹫邌栴}。老年人在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)中看病產(chǎn)生的醫(yī)療費用不能像在公立醫(yī)保定點醫(yī)院一樣報銷，這也是制約老人選擇“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的因素［9］。

2.護理人才供求失衡

社會主體在運營養(yǎng)老機構(gòu)時需要引進護理人才，然而當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)護理人員專業(yè)水平并不盡如人意。一是護理人員專業(yè)素質(zhì)低，只是通過一些簡單的培訓(xùn)就開始上崗。這種護理人員盡管能滿足當(dāng)前部分需求，但無法適應(yīng)未來養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。二是高校畢業(yè)護理人才在就業(yè)方面傾向于選擇公立醫(yī)院和大型民辦醫(yī)院，這使養(yǎng)老機構(gòu)面臨人才緊張壓力。

3.監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)落后、監(jiān)督力度不夠

首先，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)落后，不能及時更新［10］。其次，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管力度較低。養(yǎng)老院作為福利性事業(yè)具有非營利性特點，而在一些養(yǎng)老院中存在“亂收費”現(xiàn)象，克扣老年人補貼以及提高價格等現(xiàn)象，這也說明政府部門在價格上指導(dǎo)和監(jiān)管不到位。2015年5月平頂山市魯山縣城西琴臺辦事處三里河村一老年康復(fù)中心發(fā)生火災(zāi)，造成多人傷亡。據(jù)調(diào)查，此次火災(zāi)是因為電路出問題，這與政府對養(yǎng)老機構(gòu)的安全監(jiān)管疏忽脫不了關(guān)系。

4.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”資源整合缺位

資源整合方面的問題分為兩部分：一是養(yǎng)老機構(gòu)整合問題。這主要體現(xiàn)為，好的養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)床位不夠現(xiàn)象，差的卻出現(xiàn)入住率低，效益低下現(xiàn)象。二是社會資金整合問題。養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過程中更多團體和公益組織逐漸加入到養(yǎng)老事業(yè)當(dāng)中。然而，這部分力量在進入養(yǎng)老領(lǐng)域過程中面臨著資源投資限制和資源投資方向不明確兩方面問題。

（二）政府職能越位

1.政府部門多重管理

建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，首先要經(jīng)過衛(wèi)生和消防部門的審核批準(zhǔn)，然后再由民政部門審批決定。公安、消防、民政和社保基金管理等部門多重管理，使得“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”部門不知該遵循誰的領(lǐng)導(dǎo)和指示，造成管理部門歸屬上的混亂，嚴(yán)重影響“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機構(gòu)發(fā)展。政府部門間存在利益矛盾，在行政事務(wù)上易出現(xiàn)意見分歧和責(zé)任推諉問題，使養(yǎng)老機構(gòu)左右為難。

2.政府過多干預(yù)社會組織

我國政府職能正逐漸向服務(wù)型過渡，但目前仍舊存在的問題是政府組織與社會組織地位嚴(yán)重不平衡。社會組織從政府部門投標(biāo)競得養(yǎng)老服務(wù)項目，必然屬于弱的一方。同時傳統(tǒng)官僚制思想在公共部門中的延續(xù)也導(dǎo)致政府與社會組織地位嚴(yán)重失衡。社會組織為了繼續(xù)與政府合作以獲得項目權(quán)，便會順應(yīng)其命令和條件。這種官僚思想的存在，不僅會限制社會組織積極性，更會影響其服務(wù)質(zhì)量和水平，不能更好地為老年群體服務(wù)。

四、政府在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)中責(zé)任歸位

（一）加強制度保障

1.完善市場機制

一是拓展養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。政府要大力支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，促進養(yǎng)老企業(yè)和機構(gòu)轉(zhuǎn)型，以滿足老年群體需要為宗旨。積極發(fā)展、挖掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)潛力，綜合推動與老年人相關(guān)的休閑旅游、娛樂、法律服務(wù)、健康服務(wù)等內(nèi)容的發(fā)展。二是培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群。我國養(yǎng)老服務(wù)市場化程度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對落后。政府相關(guān)部門應(yīng)做好制度框架規(guī)劃，引導(dǎo)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展步入正軌，鼓勵中小型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展壯大。培養(yǎng)其品牌意識，實行品牌戰(zhàn)略，打造中國特色養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。

2.健全“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”聯(lián)系制度

一是完善“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”運作機制［11］。建立老年人健康檔案，記錄其個人資料和醫(yī)療健康信息。在醫(yī)院和養(yǎng)老院之間建立合作機制，形成緊密聯(lián)系。由養(yǎng)老院轉(zhuǎn)送的病人，醫(yī)院應(yīng)為其開通綠色通道，簡化程序，抓緊治療。二是實施急救與休養(yǎng)的無縫對接。養(yǎng)老院老年病人在治療期進入“住院狀態(tài)”，康復(fù)期則轉(zhuǎn)入“休養(yǎng)狀態(tài)”。既能合理利用床位，又能滿足老年病人醫(yī)療、康復(fù)需求。

（二）完善政策導(dǎo)向

1.完善土地供應(yīng)政策

政府相關(guān)部門在制定城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃時應(yīng)將養(yǎng)老建設(shè)用地考慮其中。同時，將一些閑置用地劃歸養(yǎng)老用地，以滿足其需要。而且，要對民辦公益性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與國有養(yǎng)老機構(gòu)一視同仁，采取同樣土地使用政策。而對營利性養(yǎng)老機構(gòu)則要依法按程序?qū)彶椤⑴鷱?fù)，同時采取鼓勵型政策，給予土地優(yōu)先使用權(quán)，以促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大。

2.完善人才培養(yǎng)和就業(yè)政策

在人才培養(yǎng)方面，教育部門應(yīng)鼓勵各大院校和職業(yè)技術(shù)學(xué)院開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)課程。同時，在學(xué)校和養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立實訓(xùn)基地，實現(xiàn)學(xué)有所用，理論與實踐相結(jié)合，達到資源合理利用。此外，在促進就業(yè)方面，要對職業(yè)院校畢業(yè)的護理型人才實行優(yōu)惠政策，鼓勵其從事養(yǎng)老服務(wù)工作。對閑置在家農(nóng)村勞動力和城鎮(zhèn)失業(yè)人員，可將其進行養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)培訓(xùn)，實行集中或分散就業(yè)，緩解養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏現(xiàn)狀。同時，對參與養(yǎng)老服務(wù)工作并通過技能鑒定的人員發(fā)放相關(guān)補貼。

3.完善社?；鹫?/p>

政府應(yīng)加強對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督考核，對于一些管理規(guī)范、硬件設(shè)施完善和社會反映良好的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機構(gòu)進行褒獎，同時納入醫(yī)保定點單位，使入住老年人看病能夠報銷醫(yī)療費用，從而減輕養(yǎng)老負擔(dān)。此外，還應(yīng)制定嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)進行定期考核，堅決取締違法亂紀(jì)、管理不善“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機構(gòu)的醫(yī)保定點資格。

（三）加強資助幫扶

1.完善補貼支持政策

首先，政府應(yīng)對經(jīng)濟困難的失能、半失能老年群體實行補貼制度，給予物質(zhì)幫助。其次，扶持民間力量，給予政策優(yōu)惠，幫助其開辦養(yǎng)老機構(gòu)，主動承擔(dān)社會責(zé)任，并對其補助投資、貸款貼息等。舉辦服務(wù)老人志愿活動，號召社會群眾關(guān)愛失能老年群體。再者，國家要綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、物價與工資上漲水平，深入落實社會保障政策，逐步提高養(yǎng)老保障水平。

2.促進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”資源整合

在養(yǎng)老機構(gòu)整合方面，對入住率較低的養(yǎng)老機構(gòu)采取扶持政策，幫助其提高醫(yī)療衛(wèi)生水平、改善住宿環(huán)境等，因地制宜地制定發(fā)展戰(zhàn)略，形成特色品牌，從而吸引更多的老年群體入住。在社會資金整合方面，民政部門和人社部門應(yīng)加強對社會團體的引導(dǎo)，規(guī)范民間養(yǎng)老組織管理。尤其是在社會資金投入上應(yīng)給予政策上幫扶，同時也要加強監(jiān)督管理。

（四）加強監(jiān)督管理

強化對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管。在養(yǎng)老機構(gòu)準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督方面，政府部門要加強制度建設(shè)。督促養(yǎng)老機構(gòu)加強規(guī)范管理，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，及時整治出現(xiàn)問題的養(yǎng)老機構(gòu)，防患于未然，保障老年人財產(chǎn)和人身安全［12］。在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)定價方面，要建立健全定價機制，確保價格處于合理范圍內(nèi)。統(tǒng)計部門對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要做好統(tǒng)計工作，完善統(tǒng)計制度。培養(yǎng)和建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，形成自我監(jiān)督機制。

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公告［N］.中國社會報，2015-03-15.

［2］張愷悌，孫陸軍，牟新渝，等.全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究［J］.殘疾人研究，2011（2）：2-4.

［3］李雪.人口老齡化趨勢下的中國養(yǎng)老保障問題研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2004：28-32.

［4］米紅，楊明旭.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”內(nèi)涵界定需要明確六個問題［N］.中國社會報，2015-03-23.

［5］霍仕明，韓宇.規(guī)模較大養(yǎng)老院可設(shè)醫(yī)療機構(gòu)［N］.法制日報，2014-06-07.

［6］楊景亮.老年人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式探究［D］.沈陽：東北大學(xué)，2012：9-11.

［7］王桂新.中國“未富先老”時代的“老有所養(yǎng)”［J］.上海城市管理，2010（1）：2-3.

［8］孫雯芊，丁先存.公立醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式可行性研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2013（5）：1-4.

［9］付秋實.保險為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合探路搭橋［N］.金融時報，2014-09-17.

［10］王小龍.民辦養(yǎng)老機構(gòu)推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”遇到的三個問題［N］.中國社會報，2015-03-23.

［11］王胤添.“醫(yī)養(yǎng)康護”融合的養(yǎng)老模式創(chuàng)新研究［D］.杭州：浙江大學(xué)，2014：15-18.

［12］崔煒.把握三個關(guān)鍵點，促進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展［N］.中國社會報，2015-03-23.

［責(zé)任編輯：歐世平］

Research on Government's Responsibility in Promoting the“Medical-Nursing Combination”Service

LIU Yu-cai，LUO Xia
（School of Management，Anhui University，Hefei 230031，China）

The increasing number of the disabled old people adds enormous pressure to China's pension enterprise.This part of the group needs not only endowment，but also needs special medical care.However，the level of medical care of pension institution is relatively backward，and has less service content.So，it is difficult to meet the needs of the elderly disabled groups.In this case，the“Medical-Nursing Combination”service begins to appear.However，as a new mode，it is bound to provide the“Medical-Nursing Combination”service by the dominant power of the government.In the course of the development of the pension service model，“medical care”is facing a lot of difficult problems to be solved.How to fulfill the government's responsibility to promote the development of this new type of pension service model has become a key issue in this paper.

governmental responsibility；Medical-Nursing Combination；aging of population

D63

A

1674-8638（2016）03-0024-04

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.005

2016-03-20

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“安徽社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究——政府介入視角”（AHSKY2014D82）

劉玉財（1992-），男，安徽宿州人。碩士研究生，研究方向：公共管理；羅遐（1971-），女，安徽和縣人。副教授，博士，研究方向：養(yǎng)老保障和殘疾人研究。