結(jié)構(gòu)性改革下的支出政策探討

何代欣

結(jié)構(gòu)性改革下的支出政策探討

何代欣

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)的供給改革，大都將緊縮財(cái)政作為減輕政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力的主要辦法。但之于眼下的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，很可能不完全適用。大量證據(jù)顯示：中國財(cái)政支出依然處于快速上升的通道之中；政府致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長與結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化；宏觀調(diào)控方式轉(zhuǎn)變與全面深化財(cái)稅體制改革正同期推進(jìn)?；谥髁骼碚搶χ袊С隹傮w作用和具體效應(yīng)的分析，本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前結(jié)構(gòu)性改革下的支出政策存在四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)：經(jīng)濟(jì)周期與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力；支出剛性逐步增大、效率有待提升；承擔(dān)著兜底改革成本和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的任務(wù)。為此，研究認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)供給側(cè)發(fā)力，未來支出政策應(yīng)有更明確的行動(dòng)策略：首先，立足于逆周期調(diào)節(jié)助力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；其次，以提升支出效率緩解剛性支出壓力；再次，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革支付必要成本；最后，善于發(fā)掘事權(quán)與支出責(zé)任劃分的體制紅利。

結(jié)構(gòu)性改革財(cái)政改革供給側(cè)支出政策

一、引　言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的支出政策，是一個(gè)亟待探索的全新領(lǐng)域。這不僅由于大多數(shù)供給側(cè)改革的國際經(jīng)驗(yàn)都是做減法——“減稅和減少管制”，鮮有政府支出層面的典型范例，而且，中國政府支出政策受到自身改革任務(wù)和體制機(jī)制調(diào)整的多重影響，諸多事項(xiàng)有待推進(jìn)。為此，本研究試圖把中國政府支出政策所面臨的格局歸納成：新背景、同任務(wù)和特殊性。洞悉這三個(gè)方面特征，有助于我們的改革準(zhǔn)確定位，更有助于政策調(diào)整富有針對性。

二、影響中國政府支出政策的外部格局分析

（一）新背景

第一，中國財(cái)政支出規(guī)模較大。2015年，全國一般公共預(yù)算支出達(dá)175767.78億元，約為當(dāng)年GDP總額的26%①中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201603/t20160318_1915291.html。。與同等收入水平國家相比，這一比重并不低。第二，中國財(cái)政支出增速較快。1994～2014年，全國一般公共預(yù)算支出平均同比增速達(dá)14.03%，同期GDP同比平均增速為8.41%，約兩倍于GDP增速（Yao，2014）。第三，CPI快速上漲特征不突出。2012年2月至2016年2月的48個(gè)月里，CPI月度同比漲幅沒有突破過4%。這與英美供給改革初期CPI高漲不同。第四，以往多輪政府投資周期以后的政府債務(wù)問題顯現(xiàn)。依據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院的研究顯示：政府債務(wù)占GDP比重從1996年的23%上升至2014年的57.8%。第五，約7000萬人的脫貧攻堅(jiān)與跨越中等收入陷阱的目標(biāo)并存。2014年，中國人均GDP為46628.5元②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局（2015）。本文沒有特別說明，中國數(shù)據(jù)均來自中國國家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)。（約為7300美元）。供給改革開始的1980年，美國人均GDP為28133美元③數(shù)據(jù)來源：美國人均GDP來源自美國經(jīng)濟(jì)研究局。，英國人均GDP為21637美元④數(shù)據(jù)來源：英國人均GDP來源自世界銀行。。彼時(shí)，他們早已跨越了發(fā)展中國家乃至中等發(fā)達(dá)國家階段。第六，公共支出向民生領(lǐng)域覆蓋。教育支出占GDP的法定剛性標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。社保和醫(yī)療支出增速不僅高于同期GDP增速，而且高于同期財(cái)政支出增速。

（二）做法相似

第一，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)是發(fā)揮市場機(jī)制的作用。利用市場配置資源的優(yōu)勢，美國削減了政府不必要的開支，英國盤活了國有資產(chǎn)。中國在財(cái)政收入增幅下滑，剛性支出增加和化解政府債務(wù)壓力增大的局面下，有同樣的訴求。第二，結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是抑制產(chǎn)能過剩。大多數(shù)國家的做法是收緊信貸。與之大致類似，中國目標(biāo)是去杠桿，化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。第三，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，蓄積未來增長動(dòng)能。供給改革之時(shí)，很多國家都削減了公共支出，旨在不增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但公共支出兜底社會(huì)保障的基本責(zé)任并未卸下。這種做法的目的是恢復(fù)市場活力，提升經(jīng)濟(jì)潛在增長率。現(xiàn)階段，中國關(guān)注轉(zhuǎn)型期過程中的全要素生產(chǎn)率提升。財(cái)政支出從投資向民生福利轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出效率也是重要環(huán)節(jié)。

（三）中國的特殊性

一方面，宏觀調(diào)控與預(yù)算改革并行。2009年全球金融危機(jī)之后，各國都在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型陣痛。過去十五年間，中國習(xí)慣的凱恩斯主義宏觀調(diào)控思路不斷受到挑戰(zhàn)。具體來說，就是政策工具的效果在減弱、財(cái)政支出的壓力日益增大。眼下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的宏觀調(diào)控方式創(chuàng)新勢在必行。財(cái)政支出從生產(chǎn)投資型向民生福利型轉(zhuǎn)變，已有些時(shí)間，但還可能會(huì)經(jīng)歷多個(gè)波折。中國版的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然有待探索。2014年底頒布的“新預(yù)算法”是中國財(cái)政改革的大事。其中關(guān)于財(cái)政支出改革的內(nèi)容，既要求了合法合規(guī)，還提出了公開透明。這對習(xí)慣于高效率決定財(cái)政支出的傳統(tǒng)做法，構(gòu)成了挑戰(zhàn)。換言之，宏觀調(diào)控很可能不會(huì)再體現(xiàn)在財(cái)政直接支出和財(cái)政快速支出層面。另一方面，事權(quán)與支出責(zé)任劃分實(shí)施。體制改革一直是中國改革的前沿領(lǐng)域。提升經(jīng)濟(jì)績效還要看我們的制度設(shè)計(jì)是否有利于各方面的積極性發(fā)揮。中國地方政府的橫向競爭被理解為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的一個(gè)重要體制特征（李濤和周業(yè)安，2009）。與此高度關(guān)聯(lián)，新一輪財(cái)稅體制改革已將事權(quán)和支出責(zé)任劃分作為重點(diǎn)。財(cái)政支出的規(guī)模和方式都會(huì)影響到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效。中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)于直接支出還是轉(zhuǎn)移性支出的討論，要考慮有限財(cái)政資金的運(yùn)行效率，更要考慮財(cái)政支出對助改革推進(jìn)的實(shí)際效果。

三、已有經(jīng)驗(yàn)與作用機(jī)制

（一）中國政府支出的總體作用

作為一個(gè)政府支出比較活躍的國家，中國財(cái)政支出效應(yīng)一直廣受關(guān)注。借鑒這些有益研究的成果，將有助于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的支出政策調(diào)整。中國高強(qiáng)度的財(cái)政支出，特別是投資性財(cái)政支出，被一度認(rèn)定為中國模式的主要經(jīng)驗(yàn)（Jin，Qian和Weingast，2005；尹恒，朱虹，2011）。也應(yīng)該看到，中國高投資、低消費(fèi)的特殊現(xiàn)象背后，有深刻的財(cái)政基礎(chǔ)。中央擴(kuò)張性的財(cái)政政策加之地方對GDP增長的追求，推升了財(cái)政生產(chǎn)性投資對消費(fèi)的擠壓（呂冰洋和毛捷，2014）。有研究證明，政府增加民生支出比重對推升社會(huì)福利總水平作用顯著（周亞虹，宗慶慶和陳曦明，2013）。當(dāng)然，這里面存在地域上的差異，比如，財(cái)政民生支出對居民消費(fèi)影響的地區(qū)差異較大，東部地區(qū)教育投入較為有效，中西部農(nóng)村地區(qū)財(cái)政衛(wèi)生投入較為有效（劉沁清，2012）。政府間財(cái)政關(guān)系（傅勇，2010）、治理結(jié)構(gòu)（盧洪友和龔鋒，2007）和官僚晉升（周黎安，2007）也在不同程度地影響到政府支出選擇。

（二）中國政府支出的具體效應(yīng)

政府支出的作用具有時(shí)間特征和類別特征，行動(dòng)策略選擇十分關(guān)鍵。已有的文獻(xiàn)顯示，財(cái)政支出的長期性和短期性也正交替，需要評(píng)估不同支出分類的特點(diǎn)。比如民生支出存在不同環(huán)境下的閉合收斂，這意味著同樣規(guī)模支出在不同條件下的福利效果差異很大（石季輝，劉蘭娟和王軍，2011）。進(jìn)一步看，中央和地方支出具有階段性的不同特征。何強(qiáng)和董志勇（2015）發(fā)現(xiàn)1997～2006年間的地方財(cái)政支出表現(xiàn)為基本建設(shè)為主，2007～2012年間表現(xiàn)社會(huì)保障支出存在顯著的粘蠅紙效應(yīng)。這主要得益于2007年以后中央持續(xù)加大的轉(zhuǎn)移支付。需要關(guān)注的是，民生財(cái)政支出對居民消費(fèi)的影響并不完全一致。總體看，湯躍躍和張毓雄（2012）發(fā)現(xiàn)，1978～2010年間，城市居民消費(fèi)支出受拉動(dòng)程度高于農(nóng)村居民。對居民的轉(zhuǎn)移性支付效果好于財(cái)政直接支出。具體到財(cái)政支出的項(xiàng)目又不完全一樣。白重恩等（2012）發(fā)現(xiàn)財(cái)政全力補(bǔ)貼的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，使得非醫(yī)療支出類的家庭消費(fèi)增加了約5.6個(gè)百分點(diǎn)，金額大約是149元?？梢钥吹?，消費(fèi)增加的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了包括政府補(bǔ)貼在內(nèi)的參合費(fèi)（2003年總保險(xiǎn)費(fèi)一般為30元，2006年一般為50元）。這也說明新農(nóng)合對于消費(fèi)的刺激作用比政府直接的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付更為有效。因?yàn)閷?shí)際上的回歸結(jié)果顯示農(nóng)村家庭平均的邊際消費(fèi)傾向僅為0.44。

上述總體作用和具體效應(yīng)分析，對政策調(diào)整與制度變革的積極作用不可小覷。抓住政府支出政策的主要環(huán)節(jié)與關(guān)鍵問題，成為本文在此基礎(chǔ)上的下一步工作。

四、政府支出政策：關(guān)鍵問題及主要環(huán)節(jié)

（一）大國政府支出的雙重壓力：經(jīng)濟(jì)周期與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

中國政府支出的職責(zé)從來不局限在財(cái)政領(lǐng)域，而是政府一切活動(dòng)背后的有力支撐。這也是為什么過去這些年，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑或其他特殊情況時(shí)，政府能夠強(qiáng)有力出現(xiàn)，并擔(dān)當(dāng)起扭轉(zhuǎn)局面的角色。這與財(cái)力多寡有關(guān)，更與政府職能范圍有關(guān)（Yan，2009）?？梢哉f，政府職能大小基本上是劃定財(cái)政支出范圍的決定性因素。還應(yīng)看到，支出范圍和側(cè)重點(diǎn)隨時(shí)間和目標(biāo)任務(wù)的轉(zhuǎn)變而變化。人均收入水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等一系列指標(biāo)表明，中國經(jīng)濟(jì)自2008～2010年開始進(jìn)入從工業(yè)主導(dǎo)到服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的后工業(yè)化發(fā)展階段（張斌，2015）。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的支出任務(wù)，將有別于前兩輪擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策，也有別于常規(guī)運(yùn)行階段的政府支出安排，需要應(yīng)對特殊局面和緊急情況。目前看，這些情況持續(xù)時(shí)間不會(huì)太短，財(cái)政支出的效果不會(huì)像以前一樣立竿見影。這主要有兩個(gè)方面的關(guān)鍵問題：

1.大國財(cái)政支出的順周期特征

第一，如何實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)。中國財(cái)政政策順周期特征依然明顯：收入多的時(shí)候支出便利，收入少的時(shí)候支出壓力。但財(cái)政政策初衷卻很可能是逆周期調(diào)節(jié)。中國是目前各大國之中，比較頻繁運(yùn)用財(cái)政政策，特別是支出政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的國家。過去30年，我們的財(cái)政支出走勢與GDP大體一致，但波動(dòng)更大（圖1）。這里有支出自然增長的原因，也有宏觀調(diào)控的原因。在一些重要的節(jié)點(diǎn)，宏觀調(diào)控需要往往是觸發(fā)支出大幅增長的原因。第二，對財(cái)政支出乘數(shù)的重視。大國財(cái)政支出的逆周期調(diào)節(jié)，不能忽視財(cái)政乘數(shù)的問題。中國經(jīng)濟(jì)邁向中高端，一定是效率提升的過程。具體看，全要素生產(chǎn)率被反復(fù)提及。但政府活動(dòng)不能只視作所謂外生變量和調(diào)節(jié)因素，而是要理解政府支出對經(jīng)濟(jì)增長潛力的挖掘。放松市場管制，發(fā)揮市場機(jī)制更要重視財(cái)政支出乘數(shù)的作用。一方面，財(cái)政寬裕是短期的，財(cái)政支出不足時(shí)支出效率體現(xiàn)在支出乘數(shù)上；另一方面，大國財(cái)政支出乘數(shù)具有區(qū)域和時(shí)間上的差異化。如能夠準(zhǔn)確及時(shí)洞悉財(cái)政支出乘數(shù)的變動(dòng)，那么將極大提升財(cái)政政策的有效性。

圖1　GDP同比增速與公共財(cái)政支出同比增速的年度變動(dòng)趨勢（1994～2015年）

2.大國財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

第一，如何從擴(kuò)大需求到擴(kuò)大有效需求。供給側(cè)發(fā)力不是忽視需求管理的理由。實(shí)際上，沒有任何一個(gè)國家特別是大國，只在供給或者需求的某一端發(fā)力。過往實(shí)施供給改革的國家，在政府支出擴(kuò)大需求方面的做法不盡相同。但有一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是，已從凱恩斯主義的擴(kuò)大社會(huì)總需求函數(shù)，轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)大社會(huì)有效需求?？梢岳斫獬墒菍P恩斯主義做大經(jīng)濟(jì)體量，不顧經(jīng)濟(jì)效益的矯正。第二，帶動(dòng)市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化的任務(wù)。大國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)遠(yuǎn)大于小型經(jīng)濟(jì)體。這里面有經(jīng)濟(jì)體量大的原因，也有體制粘性更大的因素。市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政支出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的作用是間接的，關(guān)鍵是要帶動(dòng)市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是干擾市場配置資源的機(jī)制。市場壟斷和產(chǎn)能過剩具有伴生特征。破除壟斷才能讓財(cái)政資金不流向市場中的低效率部門。換言之，穩(wěn)定需求還要提升有效需求，是下一步財(cái)政支出支撐轉(zhuǎn)型發(fā)展的落腳點(diǎn)。

（二）支出合理性與效率：支出剛性和績效

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求大幅度提升支出合理性和支出效率。不僅由于現(xiàn)代意義上的政府支出基于“取之于民，用之于民”的合法性訴求，而且有確鑿的研究表明，財(cái)政支出理念和管理方式的改進(jìn)（Afonso等，2005；陳詩一和張軍，2008；Devarajan，2010；唐齊鳴和王彪，2012），是促進(jìn)支出效率提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果說，過去理解財(cái)政支出效率提升是集中于少花錢多辦事的層面，那么供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，是建立與現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的支出管理體系。這里需要關(guān)注三個(gè)方面的問題。

1.全口徑的支出管理問題

全口徑預(yù)算管理背后是收支活動(dòng)的全口徑問題。理論上，組織政府收入活動(dòng)，是由稅務(wù)部門實(shí)施的。組織政府支出行為的起始點(diǎn)則在財(cái)政部門。實(shí)際上，真正意義上的政府支出不局限在哪一個(gè)部門。從預(yù)算制定，到財(cái)政支出，再到財(cái)政審計(jì)，做好全口徑的財(cái)政支出管理要比收入管理的難度高很多。支出管理不能實(shí)現(xiàn)全口徑的直接后果是，支出預(yù)算進(jìn)度游離在監(jiān)督管理之外，最終導(dǎo)致財(cái)政存量資金問題（Jia，2014）。2014年，發(fā)現(xiàn)的3萬億的財(cái)政存量資金，是全口徑支出管理不到位的結(jié)果。這與眼下擴(kuò)張性的財(cái)政政策背道而馳（楊志勇，2015）。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不力和預(yù)算制定標(biāo)準(zhǔn)不合理，是影響全口徑支出管理成效的主要原因。盤活財(cái)政存量資金、加強(qiáng)國庫管理是治理第一步。根本上，國家財(cái)務(wù)管理視角下的資金有效運(yùn)轉(zhuǎn)，呼喚全口徑支出管理盡快落實(shí)。

2.支出績效管理不能落后于市場部門

供給側(cè)管理提升不止是市場效率。政府支出績效管理是建立現(xiàn)代公共管理體系的重要內(nèi)容。2011年4月，《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》頒布實(shí)施。“辦法”將績效評(píng)價(jià)主體，績效評(píng)價(jià)對象和具體評(píng)價(jià)內(nèi)容悉數(shù)納入其中①“辦法”規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）都是績效評(píng)價(jià)的主體?？冃гu(píng)價(jià)的對象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金。按照預(yù)算級(jí)次，可分為本級(jí)部門預(yù)算管理的資金和上級(jí)政府對下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金。部門預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)包括基本支出績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)和部門整體支出績效評(píng)價(jià)。。績效評(píng)價(jià)的對象包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金。合規(guī)性被放置在辦法里比較高的位置?，F(xiàn)實(shí)中，支出績效管理不能游離在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行體系之外。支出績效管理不能成為最短的那一塊木板?；貞?yīng)民眾需求、助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都要靠支出績效的提升。

3.對法定剛性支出的再認(rèn)識(shí)

法定支出是保障了政府支出用于專門領(lǐng)域。教育支出與GDP掛鉤是目前典型的法定支出項(xiàng)目。調(diào)研顯示，這項(xiàng)支出緩解了教育資金總量不足，但也衍生出了支出效率下降、財(cái)政資金分配不合理等問題。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的法定支出都有比較明確的領(lǐng)域，范圍也比我們要大。財(cái)政的靈活性自然也比我們要低。英美兩國的供給側(cè)管理之所以沒有動(dòng)用財(cái)政支出工具，有財(cái)政資金困難的原因，也有法定支出難以控制的因素（圖2）。因此，未來法定剛性支出按比例掛鉤GDP或者財(cái)政收入做法，還應(yīng)更加謹(jǐn)慎，并充分討論。

圖2　供給改革期間美國聯(lián)邦法定支出年度同比增幅（1978～1992年）　單位：%

（三）覆蓋供給側(cè)改革成本：兜底轉(zhuǎn)型的支出

改革有成本，供給側(cè)改革需要財(cái)政支出跟進(jìn)。與需求管理不同，供給側(cè)改革不絕對依靠投資和政府消費(fèi)渠道，而是靠轉(zhuǎn)型發(fā)展獲得未來的增長動(dòng)力。轉(zhuǎn)型意味著淘汰過去。1998年，國有企業(yè)抓大放下，具有典型的供給側(cè)改革特征①國有企業(yè)改革是20世紀(jì)末中國的最大政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐。1997年，中共十五大提出新的國有企業(yè)改革方向，前期持續(xù)數(shù)十年的放權(quán)讓利轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)改革。釋放一大批國有企業(yè)去真正的市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，成為總基調(diào)。1998年，“三年脫困”目標(biāo)成為當(dāng)時(shí)大多數(shù)國有企業(yè)留在體制內(nèi)的最后機(jī)會(huì)。1999年，中共十五屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了“有進(jìn)有退”“抓大放小”等一系列至今耳熟能詳?shù)恼咧鲝?。。改革成本不可謂不大。財(cái)政支出的配套有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，但總結(jié)不夠、證據(jù)不多。目前看，美國和英國的一些經(jīng)驗(yàn)依然有借鑒的價(jià)值。結(jié)合我們自身的情況，有如下四個(gè)關(guān)鍵問題。

1.產(chǎn)能下滑中的兜底

不淘汰過剩產(chǎn)能，改革就會(huì)猶豫不前。過快的淘汰產(chǎn)能也會(huì)有很多的問題。銀行呆壞賬、大批職工失業(yè)和上下游產(chǎn)業(yè)集體倒閉，產(chǎn)能出清的影響會(huì)蔓延開來。其實(shí)，解決這些問題也并不復(fù)雜。金融穩(wěn)健性和財(cái)政支出實(shí)力，是兜底產(chǎn)能下滑的關(guān)鍵?，F(xiàn)有的社會(huì)保障體系基礎(chǔ)比1998年前后好太多。只是目前保障的項(xiàng)目增多、覆蓋面增大和覆蓋水平提高后，如何接續(xù)是個(gè)問題。金融穩(wěn)定性相對更復(fù)雜一些。財(cái)政里面的大量政府性基金，特別是各級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，能不能將其用于兜底產(chǎn)能下滑的金融穩(wěn)定問題，需要仔細(xì)研究。

2.通脹兜底

實(shí)施供給側(cè)改革往往是需求端刺激無效的結(jié)果。通貨膨脹是供給側(cè)改革之初各國面臨的典型問題。如圖3所示，1980年前后美國通脹率變化具有代表性。1980年，美國通脹水平達(dá)到14%的峰值，而實(shí)施供給側(cè)改革后，隨后十年的通脹率低于4%。實(shí)際上，中國目前的通脹水平不能完全靠CPI反映。最主要原因是資產(chǎn)和勞動(dòng)等供給側(cè)要素價(jià)格不能完全被體現(xiàn)。如果稍加留意過去十年資產(chǎn)價(jià)格和勞動(dòng)力持續(xù)上漲的趨勢，那么今天的供給側(cè)改革需要財(cái)政支出兜底的可能性還比較高。

圖3　供給改革期間美國CPI月度同比增幅（1978～1992年）　單位：%

3.減貧目標(biāo)

我們依然擁有7000萬貧困人口①新華社2015年11月28日電，目前,中國仍有14個(gè)集中連片特困地區(qū)、12.8萬個(gè)貧困村、7000多萬貧困人口。貧困人口超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六個(gè)省區(qū),貧困發(fā)生率超過15%的有西藏、甘肅、新疆、貴州、云南五個(gè)省區(qū)。，他們?nèi)司刻焐钪С龅陀?美元的國際標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)中的第一個(gè)一百年目標(biāo)，任務(wù)繁重而艱巨。如果全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，那么約為1.67萬億元，超過2015年財(cái)政收入的十分之一。如果按過去三十年，平均每年脫貧600萬人的速度，完全消除貧困需要11年。時(shí)間和支出規(guī)模的壓力，決定了支出政策的側(cè)重領(lǐng)域面臨更多的不確定性（Gibson，2013；劉尚希，2015）。

4.日益增長的民生支出需求

中國民眾的生活水平已不同于30年前。財(cái)政負(fù)擔(dān)民生支出的壓力在增大，而且這種趨勢很可能長期持續(xù)。圖4顯示了，2004～2014年，中國財(cái)政支出增速中社保和醫(yī)療支出的變動(dòng)情況。如今，這兩者支出增速水平都高于財(cái)政支出增速。平均看，過去十年，醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育支出增速幾乎兩倍于財(cái)政支出增速。醫(yī)療價(jià)格上漲和二孩政策落地，都是推升這項(xiàng)支出的未來動(dòng)力。2008年開始統(tǒng)計(jì)的社會(huì)保障和就業(yè)支出增速，與同期財(cái)政支出增速大致相當(dāng)。之所以兩者還能夠相對平穩(wěn)的運(yùn)行，是因?yàn)橐延械纳鐣?huì)保障體系和人口紅利釋放。而隨著勞動(dòng)力人口數(shù)量的下降，社會(huì)保障支出特別是地方層面的支出，正呈現(xiàn)加速上升的趨勢。按照蔡昉（2012）的研究，中國人口紅利消失在2010年。兩年過后的2012年，社會(huì)保障與就業(yè)支出增速已經(jīng)快于財(cái)政支出增速。

（四）如何獲取體制改革的紅利：事權(quán)與支出責(zé)任相匹配

支出效率的高低很大程度上取決于支出來源于哪一個(gè)層級(jí)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要向財(cái)政支出體制索取紅利。財(cái)政分權(quán)理論基本都認(rèn)為，基層政府了解公共需求，支出效率更高。上級(jí)政府做好轉(zhuǎn)移支付，平衡好區(qū)域財(cái)力差異即可。但理論和實(shí)證研究的顯著性結(jié)論都存在嚴(yán)苛的假設(shè)，其中之一就是基層政府能夠確切明白公共需求，并能無私地去滿足需求。這在實(shí)際政策制定與實(shí)施過程中顯然存在問題。因此，事權(quán)與支出責(zé)任劃分被中共十八屆三中全會(huì)明確為財(cái)政體制改革的核心任務(wù)。

圖4　中國公共財(cái)政支出、社保與醫(yī)療支出年度同比增幅（2004～2015年）

1.財(cái)政體制改革：怎樣加強(qiáng)中央支出責(zé)任

加強(qiáng)中央支出責(zé)任的邏輯起點(diǎn)是建立大國財(cái)政體系。微觀基礎(chǔ)是統(tǒng)籌有限財(cái)力支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這里面有地方財(cái)政支出困難的問題，也有多年分級(jí)財(cái)政體制導(dǎo)致的支出碎片化問題。事實(shí)上，加強(qiáng)中央支出責(zé)任不是走回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，而是改善支出效率的新路（Feng等，2012）?；竟卜?wù)均等化和民生支出等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確實(shí)需要中央財(cái)政負(fù)擔(dān)起更重的責(zé)任。此外，減稅政策帶來的財(cái)政減收也是個(gè)大問題。中央應(yīng)吸取當(dāng)年出口退稅政策導(dǎo)致地方負(fù)擔(dān)增加引發(fā)的一系列問題。

2.轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任之間的激勵(lì)效應(yīng)

轉(zhuǎn)移支付制度改革一直沿著增加一般性轉(zhuǎn)移支付，削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的道路前進(jìn)。增加地方財(cái)力是主要目標(biāo)。中央一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)充分討論，適時(shí)推開即可。相反，省及以下的轉(zhuǎn)移支付體系比較薄弱。這與省以下財(cái)政體制改革不完全相關(guān)。如果不能深化注入省直管縣之類的分稅制財(cái)政體制改革，那么轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任之間的激勵(lì)效應(yīng)就難以到達(dá)“田間地頭”。如若供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的政府支出政策，不能具體到微觀問題，就會(huì)面臨最后一公里難題。實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的既定目標(biāo)，也將會(huì)遇到很大的困難。

五、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的支出政策：轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)

（一）實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)助力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

1.將穩(wěn)增長作為財(cái)政支出逆周期的基準(zhǔn)

擴(kuò)大供給側(cè)的財(cái)政支出范圍和力度，解決改革初期市場機(jī)制薄弱、價(jià)格信號(hào)失靈問題。理解周期性財(cái)政赤字對穩(wěn)定財(cái)政支出規(guī)模的重要性。管理市場預(yù)期的最好手段是政府敢于有效支出，才能使市場主體敢于消費(fèi)或投資。逐步化解當(dāng)期財(cái)政收入對當(dāng)期財(cái)政支出的潛在約束。明確財(cái)政支出跨期調(diào)節(jié)的重要性。深刻理解財(cái)務(wù)管理的思維邏輯，在企業(yè)與政府之間的相通性，將政府資產(chǎn)和現(xiàn)金流問題作為突破口，化解財(cái)政資金難題，提高資產(chǎn)的流動(dòng)性和資金周轉(zhuǎn)速度。

2.實(shí)施財(cái)政支出乘數(shù)的精細(xì)化管理策略

現(xiàn)有的中國財(cái)政支出乘數(shù)都是基于凱恩斯需求管理的測算。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的長期性特征決定了財(cái)政支出乘數(shù)有新的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法。首先，要做好財(cái)政支出數(shù)據(jù)整理，中央、省、市、縣都應(yīng)有準(zhǔn)確的長時(shí)間支出數(shù)據(jù)報(bào)告。其次，可運(yùn)用乘數(shù)穩(wěn)健的VAR模型或DSGE模擬支出乘數(shù)特征及變化趨勢。最后，獲取細(xì)分的不同層面的財(cái)政支出乘數(shù)，用以錨定未來支出政策強(qiáng)度。解決結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，財(cái)政支出調(diào)節(jié)精確化不足，缺位或者越位的問題。

（二）提升支出效率減緩剛性支出壓力

1.盡快將全口徑支出管理納入財(cái)政支出政策調(diào)整的關(guān)鍵內(nèi)容

這是盤活財(cái)政存量資金和杜絕新增財(cái)政存量資金的治本之策。全口徑財(cái)政支出管理的難點(diǎn)不在財(cái)政支出的撥付起點(diǎn)，而在支出的各個(gè)責(zé)任主體。資金支出進(jìn)度是一個(gè)方面，結(jié)合預(yù)算管理和大數(shù)據(jù)分析，杜絕無限度滾動(dòng)追加預(yù)算才是關(guān)鍵。落實(shí)適合中國的中期預(yù)算規(guī)劃和新的國庫管理制度。

2.注重支出績效的提升

要讓支出績效提升需要多方面的努力。經(jīng)驗(yàn)表明，只要機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，發(fā)揮市場在提供基本公共服務(wù)的成本優(yōu)勢會(huì)有不錯(cuò)效果。政府支出績效的提升，依賴于每一個(gè)細(xì)節(jié)的優(yōu)化。指標(biāo)和測算方法很重要，受眾的反饋更重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的有效政府支出，重在提升支出的合理性和滿意度。

3.財(cái)政支出不宜過快剛性化

這是大多數(shù)國家的教訓(xùn)。理解支出剛性化的兩個(gè)層面：法定約束和客觀使然。避免剛性化的前提是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。唯此，才能不再根據(jù)某一個(gè)領(lǐng)域的要求確定法定支出比重，而是根據(jù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整。不應(yīng)回避民生支出會(huì)在很長一段時(shí)間里持續(xù)剛性增長的事實(shí)。吸取某些發(fā)達(dá)國家過度福利化的教訓(xùn)。不同發(fā)展戰(zhàn)略，對民生支出的理解不盡相同。制定適合中國的社會(huì)福利發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施策略，財(cái)政支出才有匹配前行的參照系。

（三）為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革支付必要成本

1.財(cái)政支出要關(guān)注產(chǎn)能出清過程中的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本

財(cái)政支出中生產(chǎn)投資性部分需要更加謹(jǐn)慎決斷。市場機(jī)制能決定的產(chǎn)能出清盡量不要干預(yù)。不能短期出清的產(chǎn)能，應(yīng)注意消化，不搞一刀切。國際經(jīng)驗(yàn)看，兜底社會(huì)保障是改革時(shí)期財(cái)政支出的主要方向。利用好現(xiàn)有的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)資金的跨期調(diào)節(jié)。進(jìn)一步，化解產(chǎn)能過剩過程中，財(cái)政支出要做好兜底轉(zhuǎn)型成本的準(zhǔn)備。一切以穩(wěn)定大局為前提。此外，財(cái)政支出要做好應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。

2.財(cái)政支出兜底通脹的壓力主要關(guān)注資本和勞動(dòng)要素價(jià)格

在CPI不能全面反映價(jià)格水平情況下，既有財(cái)政支出規(guī)模的實(shí)際價(jià)值是很難確定的。為此，指向優(yōu)化的資本和勞動(dòng)配置的供給側(cè)改革，在市場機(jī)制作用下，存在進(jìn)一步漲價(jià)的空間。進(jìn)而形成實(shí)際意義上的通貨膨脹?？紤]到人民幣國際化以及利率市場化，美元進(jìn)入上升通道等因素，財(cái)政支出的實(shí)際購買能力會(huì)有比較大的波動(dòng)。兜底通脹目標(biāo)下，財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)主要是財(cái)政支出與貨幣價(jià)格之間的關(guān)系。

3.發(fā)揮財(cái)政支出在減貧過程中的杠桿作用

全部使用財(cái)政資金來減貧，不可靠也不可持續(xù)。但減貧目標(biāo)的主體責(zé)任依然在政府。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。利用好要素價(jià)格走強(qiáng)的市場機(jī)制，解決減貧過程中民眾增收的現(xiàn)實(shí)問題。財(cái)政減貧已不是中央專項(xiàng)扶貧基金能解決。整體性的公共服務(wù)均等化，配合直接轉(zhuǎn)移支付，會(huì)有更好的規(guī)模效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)。

4.做好應(yīng)對民生財(cái)政支出大幅上升的準(zhǔn)備

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型會(huì)令需要財(cái)政兜底的人群數(shù)量增加。教育、醫(yī)療和社保的長期支出壓力都是公共服務(wù)成本上漲所致。目前看，人口紅利消失意味著如果不能大幅度提高勞動(dòng)年齡人口的產(chǎn)出率，即與工資薪金掛鉤的社會(huì)保險(xiǎn)金繳費(fèi)數(shù)額，財(cái)政填補(bǔ)公共服務(wù)支出的規(guī)模會(huì)越來越大。為此，做好赤字預(yù)算、積極實(shí)施公私合營都是有效化解財(cái)政壓力的做法。

（四）獲取事權(quán)與支出責(zé)任劃分的體制紅利

1.加強(qiáng)中央政府支出責(zé)任關(guān)鍵是進(jìn)一步明確中央與地方財(cái)政關(guān)系，而非提升支出規(guī)模

實(shí)施支出責(zé)任劃分的增量改革，著手啟動(dòng)公共職能和公共支出劃分的工作。提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和數(shù)量，為供給側(cè)改革奠定制度基礎(chǔ)和財(cái)力保障。將加強(qiáng)中央支出責(zé)任與落實(shí)依法治國總體部署結(jié)合起來，盡快確立法律意義上的中央與地方財(cái)政支出準(zhǔn)則，使中央與地方的財(cái)政支出劃分具有契約效力。與中央類似，要盡可能為實(shí)施省以下政府支出責(zé)任劃分創(chuàng)造有利條件，破除既有體制機(jī)制障礙。具體來講，解決基層財(cái)力不足還要依靠政府間支出關(guān)系的調(diào)整。

2.創(chuàng)造條件，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付體系的激勵(lì)效應(yīng)

增加一般性轉(zhuǎn)移支付的方向還應(yīng)堅(jiān)持，這是讓更了解基層的地方去做事的基礎(chǔ)。但中國的地方政府是非常大的概念。新預(yù)算法在此問題上已經(jīng)有所推進(jìn)。根本上，各級(jí)政府之間差異化的轉(zhuǎn)移支付問題，需要盡快納入研究討論議程。因?yàn)榉€(wěn)定與可持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付，才能形成激勵(lì)相容的預(yù)期（Shishkin，2013）。此外，轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)效應(yīng)要與稅權(quán)劃分相結(jié)合。從現(xiàn)在的分錢制邁向真正意義的分稅制，我們尚有大量的未完成工作（高培勇，2015）。從地方財(cái)力配給的角度看，不能忽視轉(zhuǎn)移支付與稅權(quán)之間的替代效應(yīng)。營改增之后的地方主體稅種不一定要靠增加新稅種來填補(bǔ)（楊志勇，2015）。這不符合供給側(cè)減稅的大方向，也不利于轉(zhuǎn)移支付改革等政策的徹底推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：高小萍）

Discuss on the Expenditure Policy under Structural Reform

He Daixin

In the traditional supply-side reform,fiscal austerity is the key policy to reduce the burden of government and enterprises.At the same time it can stimulate the vitality of the market.But concerning the environment of China's economic transformation,it is likely not entirely applicable.A large number of evidences show that China's fiscal expenditure still rises rapidly.The government's commitment is to achieve stable economic growth and gradual structure optimization.Macro-control mode and comprehensively deep reform of the fiscal and taxation system advance synchronously.Based on the mainstream theory analysis of the overall effect and specific effect of Chinese government spending,our study found that there should be four key areas in expenditure policies under structural reforms:both economic cycle and the structural transformation are under pressure;rigid expenditure increases gradually,and efficiency should be improved;it must pay for all the cost of reform;and the establishment of a modern financial system is a tough task.Therefore,this paper suggests that to achieve the supply-side reform,the future expenditure policy should depend on more specific actions.Firstly, we should apply on the reverse cycle regulation transformation to promote structure reform.Secondly,we must enhance the efficiency of fiscal expenditure to alleviate the pressure of rigid expenditure.Thirdly,we need to pay necessary expense cost for the supply-side structural reform.Finally,we should be good at discover the bonus system reform.

Structural Reform;Fiscal Reform;Supply-Side;Expenditure Policy

F810.4

A

1003-2878（2016）04-0015-11

何代欣，管理學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室，副研究員。中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，副教授、碩士生導(dǎo)師。

本研究得到中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“深化財(cái)稅體制改革與建立現(xiàn)代財(cái)政制度研究”，國家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDB132），人社部留學(xué)人員科技活動(dòng)擇優(yōu)資助項(xiàng)目的支持。本文所有觀點(diǎn)均為作者研究取得，不代表所在機(jī)構(gòu)意見。