PPP的共享風險邏輯與風險治理

周小付　薩日娜

PPP的共享風險邏輯與風險治理

周小付薩日娜

內容提要：PPP由各種類型的風險組成，一些風險由政府或者企業(yè)獨立承擔，一些風險由政府和企業(yè)共享，共享風險的治理是PPP成敗的關鍵。文章歸納了PPP中風險分配的影響因素，在此基礎上解釋了共享風險的邏輯，探討了哪些風險需要被共享，并在我國政府與社會資本的本土化關系中剖析了共享風險的治理困境。立足于政府與社會資本的本土化關系，共享風險的治理要逐漸地擴大共享風險的范圍，緩解公私兩個部門風險治理方式的沖突，建立風險損失的共擔機制，并從雙方共享風險轉向三方共享風險。

PPP共享風險轉移風險

作為治理的一種方式，PPP需要整體性治理。對此，學界已經從主要風險（major risk）①在不同的PPP項目中，主要風險是不同的。在高速公路項目中，主要風險是需求風險。在核電項目中，主要風險是設計風險和運營風險。和風險系統(tǒng)（risk system）②PPP包括各種類型的子風險，風險系統(tǒng)視角認為PPP中的子風險之間不是孤立的，子風險和子風險相互影響。等視角展開了相關的研究，具有重要的理論價值。筆者認為，除此以外，共享風險也是PPP風險治理的重點，是對PPP進行整體性治理的關鍵。但是，理論部門和實踐部門都忽視了共享風險在PPP治理中的重要地位，甚至忽視了個體風險的共享③本文研究的共享風險不是整體風險的共享，而是指個體風險的共享。例如，PPP項目中的需求風險。個體風險的轉移也會導致整體風險的共享。在現(xiàn)有的文獻中，對“風險共享”的使用沒有嚴格地區(qū)分整體風險的共享和個體風險的共享。。

理論部門和實踐部門的興趣點在于，通過PPP，政府能不能向企業(yè)“轉移風險”？PPP中風險分配的分析框架主要來自于英國官方和澳大利亞官方制定的風險分配矩陣，描述的是哪些風險可以從政府轉移給企業(yè)。世界銀行（2007）指出，PPP的核心特征是把重大風險或者主要風險轉移給了參與PPP的企業(yè)。澳大利亞政府（2003）認為，PPP的核心特征是把“需求風險”轉移給參與PPP的企業(yè)。如果需求風險沒有轉移給企業(yè)，那么政府和企業(yè)之間僅僅是融資性租賃關系。Boardman（2005）認為，PPP的政府會計工具缺乏，并已經成為風險分配的短板，因此，最佳的方法就是把盡可能多的風險都轉移給企業(yè)或者外部的保險商。haoul（2005）認為，公私合作項目失敗的主要原因是風險轉移的失敗。在各國PPP的實踐中，由于政治和法律的原因，風險并沒有真正轉移給PPP中的企業(yè)，企業(yè)的風險甚至逆向轉移給政府，PPP僅僅繁榮了商業(yè)，而不是市民社會。

和風險轉移的相關研究相比較，對“哪些風險需要被共享”這個問題的研究不多。筆者查閱了PPP的歷史文獻，只有很少的學者對此展開了研究。Bing（2005）把PPP劃分為建設和服務兩個階段，Bing認為，基礎設施建設階段的風險需要轉移，而公共服務階段的風險需要共享。Li（2011）從風險本身出發(fā)把PPP中的風險分為宏觀風險、中觀風險、微觀風險，Li認為，中觀風險由企業(yè)承擔，而宏觀風險和微觀風險可能由政府承擔，也可能由兩個部門共同承擔。這些研究為我們提供了新的視角，但是僅僅從PPP的階段或者風險特征等角度提供的結論缺乏解釋力。筆者在前人研究的基礎上對PPP中共享風險的邏輯、范圍、治理困境和對策等問題進一步展開了研究。

一、PPP風險分配的影響因素

在PPP中，同一類風險在一些項目中被分配給政府，在其它的項目中則被分配給了企業(yè)，風險分配不是風險類型單方面決定的。由此可見，從風險類型的角度研究PPP的風險分配具有片面性，但這卻已經成為一種研究范式。PPP的風險分配包含了多個維度的影響因素，風險的原始責任、組織的風險管理能力、風險的交易成本、組織的風險偏好差異等因素共同決定了風險的分配。這些因素的影響有時間順序，PPP的風險分配是從初次分配到再分配的遞進過程。

初次分配是按照歸責原則把風險分解為公共風險和私人風險。公共產品供給是政府的責任，對應的風險應當分配給政府。所以，除了公共設施附加產品①例如地鐵里的超市服務等。的需求風險、公共設施使用后的殘留價值風險等少數(shù)風險應當分配給企業(yè)以外，其余的風險，例如政治風險、法律變化的風險、項目用地的獲得風險等風險應當分配給政府。建設風險和設計風險等風險的初次分配容易引起爭議，筆者把它們也界定為政府在初次分配階段應當承擔的風險。

風險再分配的直接原因是風險管理能力的分布和初始責任的分布出現(xiàn)了分離。風險管理能力包括在事前預測風險的能力、控制風險發(fā)生概率的能力、風險發(fā)生后應對風險的能力等。理想的狀態(tài)是原始責任的分布和風險管理能力的分布是一致的，但是，兩者常常背離，并成為風險二次分配的直接原因。組織的風險管理能力分為兩種類型，一些能力是其它組織可獲得的，例如組織的有形資產、信息、知識等要素形成的能力；一些能力是其它組織不可以獲得的，例如組織程序、組織文化等要素形成的能力。資源的可獲得性決定了交易成本。

在風險再分配的過程中，交易成本②交易成本理論是企業(yè)經濟學的概念，按照科斯和德姆塞茨的企業(yè)理論，交易成本高導致“一體化”?？扑购偷履啡牡囊惑w化是以剩余控制權和剩余索取權為核心的垂直的一體化，與此不同，PPP是以伙伴關系為紐帶的水平的一體化。是最主要的影響因素，風險的二次分配是否會發(fā)生取決于要素的交易成本和風險的交易成本之間的比較。如果引起風險管理能力差異的要素可以交易③組織的風險管理能力分為兩種類型，一些能力是其它組織可獲得的，例如組織的有形資產、信息、知識等要素形成的能力；一些能力是其它組織不可以獲得的，例如組織程序、組織文化等要素形成的能力。資源的可獲得性決定了交易成本。并且交易成本低于風險的交易成本，要素交易是最優(yōu)選擇。如果引起風險管理能力差異的要素不可以交易或者交易成本高于風險交易的成本，則風險交易是最優(yōu)選擇。

風險的偏好也會影響風險的再分配。對風險承擔的激勵和定價取決于各個參與者的風險態(tài)度，參與者的偏好決定了風險的價格能不能收斂。

總之，風險的原始責任、風險的管理能力、風險的交易成本、風險的偏好差異等因素共同決定了風險的分配，政府不能只依賴于其中的一個維度來安排風險的分配，而需要對風險分配的原則有更全面的理解。

二、PPP共享風險的邏輯

（一）共享風險的概念

在PPP的實踐中，風險在公共部門和私人部門之間的劃分并不截然分明，一些風險由公共部門和私人部門共享。在本文的語境中，共享風險是指“某一種”風險由政府和商業(yè)組織共同預防、共同管理、共擔風險損失。共享風險是PPP的基礎，是PPP的核心治理方式，也是PPP區(qū)別于政府采購、私有化等方式的主要特征①在政府采購中，公共產品的生產風險轉移給了企業(yè)；在私有化的方式中，公共產品的生產風險和需求風險都轉移給了企業(yè)。伴隨政府采購和私有化的風險分配方式是風險轉移，而不是風險共享。區(qū)別PPP和外包、私有化等方式很重要。Linder（1999）認為PPP和私有化以及外包等傳統(tǒng)政策沒有區(qū)別，PPP僅僅代表更友好的立場，可以減少政治影響；Walker（2000）認為PPP僅僅是一場誤導性的會計伎倆。Flinders（2005）認為PPP是政府的信用卡。Dowling （2006）認為PPP成為政府逃避責任的庇護傘。。通過共享風險，公共部門和私人部門聯(lián)結成風險共同體。

（二）個體風險為什么需要被共享

個體風險需要由政府和企業(yè)共同承擔有以下幾種原因：責任主體多元化、主體間風險管理能力的互補、伙伴關系的安全網(wǎng)絡功能、風險的自組織特征等。

責任歸屬多元化。一些風險的責任歸屬是多元的。例如，公共產品的需求風險是一種共同責任，既可能來自于人口結構的變化（公共部門的責任），也可能來自于營銷策略（商業(yè)部門的責任）②以收費公路的需求風險為例，政府出于環(huán)境保護和低收入群體的訴求，會鼓勵出租車拼車，但公路的收費會因此減少。。

風險管理能力互補。各個主體都擁有管理某種特定風險的資源，且這種資源是其它主體無法分享的。通過資源的互補，特定風險可以更有效地被化解。資源的異質性和互補性越強，特定風險由政府和企業(yè)共享的可能性越大。

PPP的安全網(wǎng)絡功能。在風險偏好方面，政府和企業(yè)都極其厭惡某些特定的風險，例如金融市場波動引起的項目融資風險。在風險厭惡者看來，PPP是一個安全網(wǎng)絡，風險共享減少了單個部門受到的沖擊，具有再分配的功能。由于PPP長達幾十年，不確定性程度高，共享風險所帶來的再分配功能更具有吸引力。按照這種邏輯，共享風險的范圍就不是取決于組織資源等客觀因素，而是取決于參與主體的心理特征，取決于各個主體對特定風險的風險偏好。

單個風險之間的自組織。在之前的分析中，我們一直割裂地看待PPP中的各種風險，忽略了個體風險之間的關系。任何風險都不是孤立的，在一些情景下，風險和風險之間不是簡單的線性關系，而是循環(huán)的關系，導致風險的自組織特征。如果一些公共風險和一些私人風險相互影響的渠道多、概率大，那么公共部門的責任和私人部門的責任就交雜在一起，變成了共同責任。風險交織得越密集，這些風險需要共享的可能性越大。

（三）哪些風險可能成為共享風險

更為具體的一個問題是，哪些風險需要成為共享風險？筆者認為，共享風險的產生是由多個維度的因素決定的，經常出現(xiàn)的情況是，特定的風險在一些項目中被分配給政府或者私人部門，在其它的項目中則可能是共享的①例如在澳大利亞新南方鐵路項目中，匯率波動的風險由私人部門承擔；而在馬來西亞的南北公路項目中，匯率波動的風險由公共部門和私人部門共同承擔。。所以，下表僅僅是可能出現(xiàn)的情況。

表1　PPP中的共享風險

三、我國PPP中的主體間博弈和共享風險的治理困境

在構建一般博弈模型的基礎上，筆者引入了我國政府與社會資本間的本土化關系。在我國，推進PPP發(fā)展面臨的最大問題是風險共享所需要的合作行為的脆弱性。

（一）主體間的演化博弈模型

1.參數(shù)與支付矩陣。在風險管理的過程中，如果政府和企業(yè)都積極地管理他們共享的那些風險，那么政府和企業(yè)分別可獲得收益R1和R2；但是，積極地管理風險要付出成本，包括信息搜尋的成本、風險應對的努力等，假設政府和企業(yè)因此付出的成本分別是C1和C2；只要任何一方不積極地管理風險，共享風險的管理就會失敗，項目就會因此承擔ΔL的損失，假設政府和企業(yè)分別承擔βΔL和（1-β）ΔL的損失。通過這些假設，可以得到風險管理中政府和企業(yè)各自的支付矩陣。另外，假設政府部門積極管理風險的概率為P，采取非合作策略的概率為（1-P），企業(yè)部門積極管理風險的概率為q，采取非合作策略的概率為（1-q）。

表2　風險管理的支付矩陣

2.博弈模型構建。PPP是一個長期伙伴關系，共享風險是長期的共享。所以，需要從演化博弈的視角研究PPP中共享風險治理面臨的合作困境。

通過雅可比矩陣計算上述兩個微分方程，可得到四個均衡解。在下面的平面圖中（圖1），分別為：E1（0，0）、E2（1，0）、E3（0，1）、E4（1，1）。當滿足條件兩個條件時，可得到第五個均衡解E5（）。在這五個均衡解中，只有E1（0，0）和E4（1，1）是穩(wěn)定均衡解，E2（1，0）和E3（0，1）是非穩(wěn)定均衡，E5（）是鞍點。也就是說，政府和企業(yè)會采取同樣的策略，同時采取合作策略或者同時采取非合作策略。

政府和企業(yè)博弈的動態(tài)過程見圖1，E5（）和其它四個點之間的連線表示鞍點到其它均衡點之間的路徑，但是具體的路徑是未知的。

在圖1中，平面被分為I、II、III、IV四個區(qū)域。當P 和Q的初始值滿足（p，q）∈I、III，博弈均衡收斂于E1（0，0）；當P和Q的初始值滿足（p，q）∈II、IV，博弈均衡收斂于E4（1，1）。在平面圖中，I和III是合作區(qū)域，而II 和IV是非合作區(qū)域。

圖1　政府和企業(yè)之間的演化博弈

（二）我國PPP共享風險的治理困境

在共享風險的治理中，公私之間能否達成合作取決于政府與社會資本的本土化關系。在我國，影響政府與社會資本之間關系的主要因素包括社會企業(yè)發(fā)展不足、公共設施的壟斷經營歷史、政府不具有民事行為傳統(tǒng)、PPP項目缺少市民的參與等因素。

1.公共設施長期壟斷經營導致非合作區(qū)域的擴大

一方面，在我國，由于水電煤等領域的壟斷經營和市場壁壘，社會資本長期被排除在公共產品市場之外。另外一方面，雖然我國從20世紀80年代就開始探索PPP，但是很多項目滿足的是政府的融資需要，社會資本參與項目管理的空間受到限制?？傊?，社會資本雖然有資本經營的優(yōu)勢，但缺少市政項目的風險管理經驗，風險管理成為短板。當滿足條件的條件時，可以得到（1-β）ΔL-C2≤0，也就是說，企業(yè)的風險管理成本大于風險給其帶來的損失。假設損失是確定的，而風險管理成本上升，那么鞍點就會向右上方移動，平面圖中的非合作區(qū)域會擴大，政府和企業(yè)之間的合作行為變得非常脆弱。

2.PSPP的缺位導致原始合作概率的降低

合作均衡能否產生，在很大程度上取決于政府和企業(yè)在伙伴關系初期采取合作策略的概率（P 和Q的取值）。初始概率除了受到政府和企業(yè)之間合作歷史的影響以外，還受到部門間差異的影響。在國外，參與PPP項目的私人組織除了商業(yè)性的企業(yè)以外，還有社會企業(yè)。社會企業(yè)和政府之間的合作形成了PSPP（public social private partnership）模式。在PSPP模式中，不僅參與方的目標相同，風險管理的邏輯也相同 ，因此參與者之間是激勵兼容的，參與方在初期采取合作策略的概率很高。但是，我們國家的社會企業(yè)發(fā)展不足，參與公共項目的私人組織主要是以盈利為目的的商業(yè)性企業(yè)，一些應當采取PSPP模式的項目采取了PPP模式，不利于形成合作的原始預期。

3.權力不對等導致風險損失在事后分配失衡

在PPP項目中，風險損失如何分配不僅取決于契約的條款，還取決于參與方在事后的談判能力。一方面，由于地方政府的民事責任機制缺位、新官不理舊賬、政府的話語權強勢、政府缺少契約精神等原因，對于那些不會導致項目破產的風險，β會趨近于零，博弈均衡趨向于非合作博弈（見圖2）。另外一方面，在我國，市政項目不能破產，出于政治和法律的因素，公私合作項目失敗的風險將主要由政府承擔。對于那些會導致項目破產的風險，β接近于1?；蛘哂捎谫Y本預算和經常性預算沒有充分分離、政府和市政項目公司之間的產權關系模糊等原因，政府對社會資本軟約束，β也會接近于1，博弈均衡趨向于非合作博弈（見圖3）。

圖2　風險分配系數(shù)趨于0時的演化博弈

圖3　風險分配系數(shù)趨于1時的演化博弈

當β接近于0時，風險損失由企業(yè)單獨承擔，合作區(qū)域是E2、E4和E5三點組成的三角形，當β接近于1時，風險損失由政府單獨承擔，合作區(qū)域是E3、E4和E5三點組成的三角形，在這兩種情況下，不合作區(qū)域的面積都遠遠大于合作區(qū)域的面積，博弈均衡的結果是政府和企業(yè)都采取非合作策略。

4.PPP項目缺少市民的參與可能導致合作均衡無解

在我國，一些地方政府的PPP項目變成了政府和企業(yè)之間的博弈，缺少市民的參與。市民變成了純粹的消費者，僅僅在公共產品的消費環(huán)節(jié)用腳投票，在項目決策和項目推進階段缺少參與，項目風險的共享也僅僅是政府和社會資本之間的共享。中央部委的政策也忽略了市民參與風險分配。例如國家發(fā)改委在2014年關于政府與社會資本合作的指導意見中指出，自然災害等不可抗力風險由政府與社會資本雙方共同承擔。筆者認為，一些風險，尤其是涉及到公共產品價格的風險，例如需求風險，在政府和企業(yè)雙方共享的框架下尋求合作均衡是無解的。

四、我國PPP共享風險的治理對策

（一）隨著PPP的發(fā)展逐步擴大共享風險的范圍

共享風險的治理需要伙伴方的合作，但是，合作均衡產生的條件很嚴格。我國的PPP還處于探索階段，行政體制、市場機制、社會體制等外部因素還不能符合合作均衡所需要的條件。因此，在當前階段，必須嚴格控制共享風險的范圍，能由初始責任主體承擔的風險盡量由初始責任主體承擔；能由單個主體獨立承擔的風險，盡量由單個主體承擔；會導致軟約束的風險由風險的最終承擔者單獨承擔。要隨著社會資本風險管理經驗的積累和體制機制的完善，逐步擴大共享風險的范圍。換言之，要從傳統(tǒng)的民營化或者公共采購逐漸地過渡到公私伙伴關系模式。

（二）緩解公私兩個部門風險治理方式的沖突

在PSPP模式缺位的背景下，需要積極地緩解政府和商業(yè)組織之間風險治理方式的沖突。公共部門的風險治理方式和私人部門的風險治理方式不同，公共部門追求的是合法性，私人部門追求的是利潤，兩者存在商業(yè)邏輯和人道邏輯的沖突。共享風險的治理是沖突的集中爆發(fā)地帶，需要促進兩種風險治理方式的有機融合。一方面，需要建立沖突的化解機制。如果兩部門共享的風險是公共風險，那么企業(yè)的風險治理方式應當服從于政府的風險治理方式；如果兩部門共享的風險是商業(yè)風險，那么政府的風險治理方式應當服從于企業(yè)的風險治理方式。另外一方面，緩解兩個部門的沖突要以公共利益為基礎，公共利益標準并不意味著需要單方面強調行政機關的優(yōu)益權，而是要謹慎地平衡好行政部門和企業(yè)部門之間的決策權。

（三）建立風險損失的共擔機制

一是在PPP模式中嵌入期權機制，建立動態(tài)的風險共享機制。二是政府承擔風險的方式是成立風險基金，充分發(fā)揮各級政府PPP基金的擔保功能和風險隔離功能 ，這樣更有利于促進風險的共擔。三是逐漸探索市政項目的破產機制，完善社會資本的退出機制。四是要推進資本預算和經常性預算的分離，進一步界定政府和市政項目公司之間的產權關系。

（四）從兩方共享風險到三方共享風險

應當把市民納入風險共享的框架，在三方治理的框架下完善相關風險的管理機制、損失分擔機制。一方面，需求風險、不可抗力風險、項目融資市場波動引起的風險等風險都可由政府、企業(yè)、市民三方共享。另外一方面，PPP項目中的公共產品數(shù)量、質量和績效標準以及矯正措施應當由政府、企業(yè)、市民三方共同確定。在此基礎上，推動公共產品供給的多元治理。

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（責任編輯：李亞如）

Logic and Governance of Shared Risks in Public Private Partnership

Zhou XiaofuSa Rina

In the risk system of public private partnership,some risk is undertaken alone by the government or private party,some risk is shared between the government and enterprise.In the context of public private partnership,the article explains the logic of risk sharing,and the question what types of risks should be shared，discussed the governance dilemma of the shared risk.The governance of shared risk is essential to the risk governance of the risk system.We should control the scopes of the shared risk,relieve the governance conflict between the public party and the private party,construct the losing sharing mechanism.

Public Private Partnership;Shared Risk;Risk Transfer

F283

A

1003-2878（2016）04-0039-08

周小付，國家稅務總局黨校科研中心，講師，經濟學博士。

薩日娜，經濟學博士。

作者感謝匿名審稿專家所提寶貴建議，當然文責自負。