教育公平與政府責(zé)任

摘 要 隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，教育的起點(diǎn)公平和過(guò)程公平問(wèn)題備受關(guān)注，政府在其中所承擔(dān)的責(zé)任更是不可或缺。近年，義務(wù)教育階段各省市劃片就近入學(xué)政策不斷完善，天津市自2015年秋季起在公辦義務(wù)教育學(xué)校推進(jìn)全面就近入學(xué)政策，根據(jù)政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些與現(xiàn)實(shí)不匹配的問(wèn)題，探索一些改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞 教育公平 政府責(zé)任 就近入學(xué) 電腦派位

作者簡(jiǎn)介：游蒞薈，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-157-02

近年來(lái)，隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，教育公平已逐漸成為我國(guó)教育改革的重要議題，并備受社會(huì)關(guān)注?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)”。在逐步實(shí)現(xiàn)教育公平的改進(jìn)路徑中，如何公平分配教育資源，制定使更多社會(huì)成員享受均等的教育權(quán)利的政策法規(guī)，政府、社會(huì)及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。而在義務(wù)教育階段，中小學(xué)生的入學(xué)方式也在調(diào)整變化。自“劃片就近入學(xué)”與“搖號(hào)”教育政策實(shí)施以來(lái)，關(guān)于政策公平性問(wèn)題便不斷為公眾所討論。2015年是天津市實(shí)行小升初“搖號(hào)”政策的“頭年”。本文力求由教育公平與政府責(zé)任為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)對(duì)政策背景的溯源，探討政策的合理性及執(zhí)行中所存在的問(wèn)題，以期為中小學(xué)入學(xué)方式改革提供有益思路。

一、教育公平的理念及其與政府責(zé)任內(nèi)在關(guān)聯(lián)

關(guān)于“教育公平”內(nèi)涵學(xué)界探討頗多，較為一致的觀點(diǎn)是，教育公平的內(nèi)涵是豐富的，一般將教育公平劃分為三個(gè)方面解讀：教育起點(diǎn)的公平，受教育者能夠享有平等的接受教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)并得到尊重和保護(hù)；教育過(guò)程的公平，指受教育者在接受教育的過(guò)程中，能夠受到平等的對(duì)待；教育結(jié)果的公平，即根據(jù)受教育者的差異性，對(duì)教育資源進(jìn)行“按需”合理配置，使所有的受教育者都能夠享受到適合自己的教育，在學(xué)校教育的影響下充分發(fā)展?jié)撃?。教育公平的上述三個(gè)方面逐層深入，教育起點(diǎn)公平是基礎(chǔ)，是建立在使受教育者擁有、享受最基本的教育資源的價(jià)值層面；教育過(guò)程公平，國(guó)家應(yīng)貫徹平等原則，由政府提供必要保障，如制定相應(yīng)制度與政策等；教育結(jié)果公平，是指使受教育者在接受教育的質(zhì)量、學(xué)業(yè)目標(biāo)和成果中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性平等，至今仍是遙遠(yuǎn)的理想狀態(tài)。教育公平要求政府、教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)在制定教育政策、分配教育資源等方面平等和公平地對(duì)待每個(gè)社會(huì)成員，保障每個(gè)社會(huì)成員都能均等享受公共教育資源。作為國(guó)家教育事業(yè)的基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾需求，主動(dòng)承擔(dān)為義務(wù)教育提供物質(zhì)和政策保障的任務(wù)，承擔(dān)服務(wù)社會(huì)的責(zé)任，在義務(wù)教育階段合理配置教師、教學(xué)設(shè)施等資源，是每名受教育者接受公平的義務(wù)教育。

二、 義務(wù)教育“就近入學(xué)”與“搖號(hào)”政策的形成與演變

新中國(guó)建立初期，教育資源短缺促使國(guó)家不得不將有限的教育資源集中重點(diǎn)投入到部分中小學(xué)建設(shè)中，這些中小學(xué)校逐步發(fā)展為現(xiàn)今的“重點(diǎn)學(xué)?！?，施行以“以分擇?！睘橹鞯慕逃摺５?0世紀(jì)80年代伴隨素質(zhì)教育，“就近入學(xué)”政策推行。但由于多年實(shí)行重點(diǎn)學(xué)校制度導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期教育資源分布不均、學(xué)校差距巨大的現(xiàn)實(shí)情況，“應(yīng)試教育”屢禁不止，“擇校熱”愈演愈烈，嚴(yán)重違背了義務(wù)教育階段免費(fèi)和就近入學(xué)的宗旨，進(jìn)一步加大了學(xué)校差距和階層差距。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》相關(guān)規(guī)定，教育部于2014年初發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)規(guī)范招生入學(xué)行為。隨后，教育部辦公廳又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，要求包括北京、上海、天津在內(nèi)的19個(gè)直轄市、計(jì)劃單列市及副省級(jí)城市在2014年制定完善免試就近入學(xué)的方案，在2015年100%實(shí)行劃片就近入學(xué)政策，并提出了3年分步實(shí)施、2017年必須落實(shí)兌現(xiàn)的時(shí)間表，對(duì)推進(jìn)義務(wù)教育就近入學(xué)工作進(jìn)行了全面部署。2015年4月2日，天津市教委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的意見(jiàn)》，確定從2015年秋季學(xué)期開(kāi)始，天津市公辦義務(wù)教育學(xué)校將全面實(shí)行免試就近入學(xué)。

三、“就近入學(xué)”與“搖號(hào)”政策價(jià)值的合理性缺失與局限

教育起點(diǎn)公平體現(xiàn)在入學(xué)機(jī)會(huì)平等，過(guò)程公平包括師資水平、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)等若干方面。一個(gè)原本為促進(jìn)公平的政策，由于時(shí)間與條件不適宜，在實(shí)踐中異變?yōu)榇呱鷵裥?、擴(kuò)大學(xué)校差距的政策。

（一）“就近入學(xué)”義務(wù)與入學(xué)機(jī)會(huì)不平等間存在沖突震蕩

入學(xué)機(jī)會(huì)平等應(yīng)當(dāng)是受教育者接受機(jī)會(huì)平等的受教育權(quán)利的前提，受教育機(jī)會(huì)平等的重要衡量指標(biāo)便是受教育者能否擁有平等進(jìn)入各級(jí)各類學(xué)校就讀的機(jī)會(huì)。“就近入學(xué)”政策限制了義務(wù)教育階段學(xué)生的入學(xué)自主選擇權(quán)?！读x務(wù)教育法》第9條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！痹趯?shí)際執(zhí)行中，本應(yīng)是要求地方各級(jí)人民政府履行“合理設(shè)置學(xué)?！钡牧x務(wù)，為受教育者提供可自由選擇距離其住所地或居住地相對(duì)較近學(xué)校就讀的便利條件，卻變?yōu)檎拗剖芙逃咦灾鬟x擇學(xué)校權(quán)利的依據(jù)。如果受教育者不需要這種便利或并不認(rèn)為就近入學(xué)是為其提供的便利，那么受教育者理應(yīng)有理由放棄，因而，受“就近入學(xué)”本就應(yīng)當(dāng)是受教育者自由選擇或放棄的權(quán)利，并非強(qiáng)制性的義務(wù)，這在制度和政策施行中存在偏差。

由于政府在劃分學(xué)區(qū)時(shí)，為追求所謂的機(jī)會(huì)平等，往往將辦學(xué)及師資差別較大的幾所學(xué)校劃分在一起，受教育者不得不通過(guò)“搖號(hào)”的方式被動(dòng)地將選擇留給電腦，不僅會(huì)使學(xué)生萌生“能上好學(xué)校等于撞大運(yùn)”的想法，還可能削弱學(xué)生努力奮斗的決心與信心。原本成績(jī)優(yōu)異、能力較強(qiáng)的學(xué)生被分進(jìn)條件較差的學(xué)校，不僅挫傷了其積極性，耽誤前程。基礎(chǔ)薄弱、接受能力較差的學(xué)生在進(jìn)入進(jìn)度較快的課堂后，可能會(huì)面臨課業(yè)和心理雙重壓力，部分學(xué)生還會(huì)感到自信心受挫。

（二）受教育者個(gè)體素質(zhì)差別與教育資源分配不均間存在矛盾

對(duì)于義務(wù)教育階段的過(guò)程公平，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)施一視同仁的教育模式，無(wú)差別對(duì)待地全部學(xué)生，使處在不利社會(huì)地位的人獲益。由于義務(wù)教育屬國(guó)家行為，公立學(xué)校是由政府向納稅人征稅所建立起來(lái)的，因而不具備選優(yōu)淘劣的功能，必須一視同仁，不應(yīng)劃分等級(jí)?！熬徒雽W(xué)”、“搖號(hào)”政策的邏輯前提本應(yīng)是全部學(xué)校辦學(xué)水平和特色均相同，包括教師水平、工作態(tài)度、教育質(zhì)量、學(xué)校硬件設(shè)施，同時(shí)全部學(xué)生的能力水平也都相同，但這本身就是一種絕對(duì)理想狀態(tài)。這種建立在教育資源合理分配的基礎(chǔ)之上的，而由于長(zhǎng)期重點(diǎn)學(xué)校制度傾斜的現(xiàn)實(shí)，部分重點(diǎn)學(xué)校已經(jīng)形成較強(qiáng)的實(shí)力積累，即使不再給予任何優(yōu)惠政策，也很難改變其獨(dú)霸的局面。

片面追求同一的教育資源，而忽視學(xué)生的個(gè)體差異，難以真正做到“因材施教”。由于受教育者的天賦和能力差異，其學(xué)業(yè)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)能力和動(dòng)機(jī)等方面均有所區(qū)別，因而當(dāng)政策使得能力出眾的學(xué)生“吃不飽”，卻為資質(zhì)一般的學(xué)生提供了超出其能力的資源，也是一種不公平。如果不論學(xué)生的興趣與能力，只是強(qiáng)制性地將不同類型的學(xué)生融入同一個(gè)集體，勢(shì)必會(huì)“削峰填谷”，降低平均水平，是對(duì)教育結(jié)果平等的片面追求。

（三）次優(yōu)教育資源和優(yōu)質(zhì)民辦教育資源供給稀缺與擇校需求存在矛盾

家長(zhǎng)之所以想盡辦法要為學(xué)生“擇?！?，其目的只是希望學(xué)生在接受教育時(shí)享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源，希望為學(xué)生的成長(zhǎng)和發(fā)展創(chuàng)造他們認(rèn)為最多、最好的機(jī)會(huì)。由于我國(guó)長(zhǎng)期應(yīng)試教育和精英主義傳統(tǒng)、嚴(yán)重升學(xué)壓力及中小學(xué)重點(diǎn)學(xué)校制度，實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校辦學(xué)條件差別太大，優(yōu)質(zhì)民辦教育資源稀缺，次優(yōu)教育資源也受到人為壟斷，使得受教育者及其家庭對(duì)于重點(diǎn)學(xué)校的擇校需求持續(xù)走高，促使義務(wù)教育的實(shí)際投入資本飆升。家長(zhǎng)選擇通過(guò)自身物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系自找門路逃避最差的學(xué)校，學(xué)校名正言順地公開(kāi)尋租，又進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)裥８?jìng)爭(zhēng)和應(yīng)試教育更為激烈。政府行為抑制了市場(chǎng)作用，使得公立學(xué)校不必?fù)?dān)心資金和生源問(wèn)題，使優(yōu)質(zhì)的學(xué)校缺乏創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)動(dòng)力，質(zhì)量較差的學(xué)校也更加“不思進(jìn)取”，導(dǎo)致學(xué)校之間競(jìng)爭(zhēng)減弱，不利于教育質(zhì)量共同發(fā)展提高。

四、義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”、“搖號(hào)”政策的改革思路

近年來(lái)，隨著全面教育改革的逐步推進(jìn)，義務(wù)教育階段民辦和公辦的教育資源趨向于均衡化，辦學(xué)質(zhì)量也有所提高，但仍存在諸多為。針對(duì)現(xiàn)存矛盾問(wèn)題，提出一些政策改革思考。

（一）明確“就近入學(xué)”“搖號(hào)”政策服務(wù)對(duì)象，適度開(kāi)放“擇?！比笨?，強(qiáng)化監(jiān)督

充分關(guān)注“就近入學(xué)”“搖號(hào)”政策的初衷是使服務(wù)學(xué)生，促進(jìn)受教育者享受公平教育的權(quán)利，從學(xué)生角度考慮問(wèn)題。進(jìn)一步提升新政策決策及實(shí)施過(guò)程的科學(xué)化、民主化水平，制定、遵循有效的專家咨詢、聽(tīng)證制度，充分聽(tīng)取各方的意見(jiàn)后再制定出臺(tái)新的政策法規(guī)?，F(xiàn)實(shí)中因擇校產(chǎn)生的一系列問(wèn)題多是由于缺乏有效管理、任其自由發(fā)展的結(jié)果，有條件的擇校不僅能有效保證受教育者的權(quán)利，還能夠促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的合理利用和義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的全面提高。允許有條件的擇校，讓有購(gòu)買力的人來(lái)購(gòu)買“優(yōu)質(zhì)教育”，使普通學(xué)校，特別是教育質(zhì)量不足的學(xué)校脫離政府保護(hù)，迫使其直面生源流失的問(wèn)題，改進(jìn)辦學(xué)條件，提升質(zhì)量，競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，從而讓更多的人接受更好的教育。

（二）縮小教育質(zhì)量校際差異，提升均衡配置教育資源的水平

現(xiàn)代政府職能決定其承擔(dān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體地位，政府理應(yīng)為全部受教育者提供機(jī)會(huì)平等且優(yōu)質(zhì)的教育。面對(duì)教育資源配置不均衡導(dǎo)致的教育質(zhì)量差異明顯的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加大力度加快教育經(jīng)費(fèi)均衡投入的步伐，吸引私人資本投資教育，對(duì)薄弱學(xué)校的人才物多方面的政策傾斜，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射作用，帶動(dòng)幫扶，吸納高層次的人才到薄弱學(xué)校去，力求實(shí)現(xiàn)供求均衡、扶弱促?gòu)?qiáng)，實(shí)現(xiàn)教育資源總體上的優(yōu)化配置。

（三）引入競(jìng)爭(zhēng)，分級(jí)管理，全面提升學(xué)校、教師質(zhì)量

切實(shí)提升薄弱公立學(xué)校的教育質(zhì)量，完善教師交流機(jī)制，教育主管部門牽頭開(kāi)展校際教師交流會(huì)，相互傳授經(jīng)驗(yàn)，提高教學(xué)質(zhì)量，提高教師的積極性。落實(shí)教師、校長(zhǎng)輪崗，推動(dòng)教學(xué)理念、方法與管理經(jīng)驗(yàn)的傳授，并給予相應(yīng)特殊津貼獎(jiǎng)勵(lì)與資助，均衡提高教師的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。充分利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展培訓(xùn)交流，實(shí)現(xiàn)教師與學(xué)生的雙遠(yuǎn)程觀摩課，彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)不足，盡可能多地提供可供教師、學(xué)生選擇的教育，鼓勵(lì)教師的自由流動(dòng)與優(yōu)秀教師的跨校兼課，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資跨校共享，不限制學(xué)生的自由選擇。鼓勵(lì)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校開(kāi)展公平、良性競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中求發(fā)展、在發(fā)展中求進(jìn)步，以一些優(yōu)秀的民辦學(xué)校來(lái)帶動(dòng)普通公辦學(xué)校的教學(xué)改進(jìn)。

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