數(shù)字化城市管理信息采集建設(shè)管理模式探討與實(shí)踐

文｜楊樹偉

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及市容環(huán)境、道路交通等執(zhí)法主體的職能，又涉及市政、電力、通信等專業(yè)部門的職能，涉及行業(yè)多，業(yè)務(wù)范圍廣，信息資源豐富，與市民生活息息相關(guān)。數(shù)字化城市管理結(jié)合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)“云計(jì)算”大數(shù)據(jù)等運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”，構(gòu)建了基于物聯(lián)網(wǎng)的城市管理智能化體系，是順應(yīng)現(xiàn)代城市快速發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生一種科學(xué)管理模式。信息采集作為數(shù)字城管信息來源的主要渠道，是支撐數(shù)字城管業(yè)務(wù)系統(tǒng)正常運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。

一、國內(nèi)數(shù)字城管信息采集基本特點(diǎn)及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本特點(diǎn)

信息采集是數(shù)字城管受理城市管理問題的主要來源，具有其自身的特點(diǎn)：

1、采集行為實(shí)時(shí)性。數(shù)字城管對信息采集隊(duì)伍要求巡查做到不間斷、無縫隙、全時(shí)段。巡查上報(bào)時(shí)間無節(jié)假日、雙休日，幾乎是全年無休，遇到重大節(jié)慶、活動(dòng)或者異常天氣情況時(shí)更要求加班加點(diǎn)。

2、采集環(huán)境復(fù)雜性。數(shù)字城管的誕生推動(dòng)了“市級統(tǒng)一受理、層級協(xié)同指揮、按責(zé)處置問題”的城市管理工作新機(jī)制的形成，整合了市區(qū)各級政府、各部門及社會(huì)的管理資源和力量，信息采集在數(shù)字城管系統(tǒng)運(yùn)行中不僅要采集源頭信息，而且還要核查問題是否最終解決，促進(jìn)責(zé)任單位問題處置，同時(shí)，信息采集數(shù)據(jù)也是考核各區(qū)政府和部門管理績效的重要依據(jù)。一旦牽涉到切身利益，各城區(qū)和部門對信息采集工作的態(tài)度也變得更加敏感和復(fù)雜起來。

3、采集內(nèi)容多層次性。數(shù)字城管是一種定量化、精細(xì)化的現(xiàn)代城市管理方法，在實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。精細(xì)化管理對信息采集的精細(xì)化提出了要求。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

為學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)省會(huì)城市數(shù)字化城市管理信息采集建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步提升太原市數(shù)字城管信息采集工作建設(shè)水平，我們對全國24個(gè)省會(huì)城市的信息采集服務(wù)管理進(jìn)行了調(diào)研，了解到信息采集管理模式大致有三種：自主管理、兼職隊(duì)伍和服務(wù)外包。日前，在調(diào)查的24個(gè)省會(huì)城市中，信息采集服務(wù)方式采用自主管理的有5家；建立兼職隊(duì)伍管理的有4家；外包管理的有12家（其中，中部六省省會(huì)城市中，鄭州、太原、合肥、長沙、南昌均是市場化外包形式，武漢是外包和單位自主管理均有）；自主招聘和外包均有的2家；兼職和外包的有1家。

二、信息采集管理模式探討

1、自主管理及特點(diǎn)。自主管理是指政府部門自己組織一支專職隊(duì)伍完成信息采集任務(wù)。采集隊(duì)伍由政府部門自己負(fù)責(zé)對信息采集工作進(jìn)行人事招聘、培訓(xùn)、業(yè)務(wù)、績效等進(jìn)行的綜合自主管理。其特點(diǎn)是：了解、熟悉城市管理業(yè)務(wù)，由數(shù)字城管專職人員進(jìn)行管理，采集人員勞動(dòng)合同一般與數(shù)字城管簽訂。此種方式信息采集員工作積極性較高，監(jiān)督中心對信息采集員的約束力比較有保障，但管理難度大，信息采集成本高、效率低，易失真、不及時(shí)。

2、兼職隊(duì)伍及特點(diǎn)。信息采集員兼職隊(duì)伍是以解決城建城管職能部門的編外人員工作，通過抽調(diào)、整合現(xiàn)有城管協(xié)管員隊(duì)伍、環(huán)衛(wèi)工人及社區(qū)居委會(huì)工作人員等途徑組建進(jìn)行的信息采集工作兼職管理形式。其特點(diǎn)是：信息采集隊(duì)伍由帶有一定行政色彩的兼職隊(duì)伍組成的，一般有城管執(zhí)法隊(duì)員、街道社區(qū)職能成員（治安員、衛(wèi)生員）等組成。人員培訓(xùn)、管理、考核都在監(jiān)督中心完成。但行政人員擔(dān)任信息采集管理員會(huì)在一定程度上造成監(jiān)管不分離，運(yùn)行中易出現(xiàn)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)象，不利于調(diào)動(dòng)市區(qū)兩級政府部門積極性。

3、市場外包及特點(diǎn)。市場外包是政府運(yùn)用市場手段通過“花錢買信息，養(yǎng)事不養(yǎng)人”的手段，對采集公司進(jìn)行合同管理；采集人員基本由下崗失業(yè)人員和“40、50”人員組成；信息采集任務(wù)通過市場機(jī)制委托社會(huì)服務(wù)公司，按信息采集工作合同，遵照事、部件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采集，管理部門通過對信息采集業(yè)務(wù)績效綜合評價(jià)進(jìn)行監(jiān)管。其特點(diǎn)：一是創(chuàng)新了城市管理監(jiān)督新模式，市場化服務(wù)作用凸現(xiàn)，推動(dòng)了政府與企業(yè)、市民間的互動(dòng)，符合中央關(guān)于市政公用事業(yè)推行市場化服務(wù)的做法。使“人民城市人民管”的理念落到實(shí)處；二是通過第三方監(jiān)督，加大了社會(huì)各界對政府工作效能的監(jiān)督力度，推進(jìn)了政府部門管理績效問責(zé)和考評機(jī)制建設(shè)。政府部門的職能是否到位，問題有沒有落實(shí)，群眾一清二楚，市區(qū)各級政府和部門履行城市管理工作的主動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)明顯增強(qiáng)；三是市場化行政成本相對較低，管理機(jī)構(gòu)精干，管理效率較高；四是采集時(shí)間覆蓋長，節(jié)假日照常采集，大多數(shù)問題能在第一時(shí)間主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)派遣、高效解決，運(yùn)行效率高。

三種管理模式優(yōu)劣對比如下表：

綜合各地信息采集管理和運(yùn)行情況實(shí)際分析，市場外包服務(wù)模式在人員管理、運(yùn)行成本以及管理效果上均比政府自建專職隊(duì)伍和兼職隊(duì)伍管理模式更有優(yōu)勢，且符合國家市政公用服務(wù)推向市場的主導(dǎo)精神。

三、太原市數(shù)字城管信息采集建設(shè)、管理運(yùn)行實(shí)踐

（一）太原數(shù)字城管發(fā)展歷程

太原數(shù)字城管經(jīng)歷了城市管理的三步式發(fā)展， 2004年3月推出12319城建服務(wù)熱線；2009年1月數(shù)字化城市管理信息協(xié)調(diào)中心正式運(yùn)行，同年，太原數(shù)字城管通過住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)字化城市管理試點(diǎn)城市驗(yàn)收； 2011年10月，完成了12319城建熱線和數(shù)字化城市管理信息協(xié)調(diào)中心兩個(gè)平臺(tái)的整合，城市管理水平從自我約束、到公眾參與和監(jiān)督、再到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與解決問題，上了三個(gè)臺(tái)階。

（二）太原數(shù)字城管組織架構(gòu)建設(shè)

采集員

1、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是通過搭建市、區(qū)兩級數(shù)字城管 平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能（受理、立案、核查、結(jié)案、考核評價(jià)）和處置職能（派遣、指揮、協(xié)調(diào)）的分離，改變了專業(yè)部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的狀況，有利于精確客觀地監(jiān)督和考核；二是依托住建部標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善了 “一級監(jiān)督、兩級指揮、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”管理格局，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一指揮、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)、重心下移、輻射社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。平臺(tái)下設(shè)60個(gè)二級平臺(tái)，主要涉及6個(gè)城區(qū)，4個(gè)開發(fā)區(qū)，1個(gè)縣區(qū)，15個(gè)市直部門，34個(gè)社會(huì)責(zé)任單位，形成了“統(tǒng)一監(jiān)督、分級指揮、以塊為主、條塊兼容”的工作模式，走出了一條從點(diǎn)到面，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一平臺(tái)為基礎(chǔ)，注重業(yè)務(wù)協(xié)同，強(qiáng)化信息共享，突出管理效能為引領(lǐng)的以信息化服務(wù)推進(jìn)信息系統(tǒng)應(yīng)用的數(shù)字化城市管理建設(shè)之路。

車巡

2、基礎(chǔ)平臺(tái)管理資源建設(shè)。 一是不斷擴(kuò)展完善數(shù)字化城市管理基礎(chǔ)信息資源建設(shè)。城市管理公共區(qū)域由107平方公里擴(kuò)展到930平方公里，單元網(wǎng)格由20044個(gè)網(wǎng)格增加到28899個(gè)，根據(jù)網(wǎng)格難易程度，將網(wǎng)格劃分為城市網(wǎng)格和農(nóng)村網(wǎng)格，并分別制定了不同的監(jiān)督巡查要求和管理制度；二是通過對城市部件的采集分類確權(quán)、建檔，進(jìn)一步摸清了家底，確保了城市管理部件基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)性和準(zhǔn)確性，對城市部件網(wǎng)格、部件權(quán)屬地理編碼數(shù)據(jù)進(jìn)行一對一核實(shí)并加工入庫，城市管理基礎(chǔ)部件普查入庫數(shù)量由718451個(gè)增加到1301391個(gè)，增加了582940個(gè)。三是推進(jìn)拓展城市管理范圍。太原數(shù)字城管在充分借鑒國內(nèi)先進(jìn)城市數(shù)字化城市管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，整合原有數(shù)字城管事部件管理標(biāo)準(zhǔn)與12319熱線服務(wù)事項(xiàng)，編制了《太原市城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)城市管理部件和事件立案、處置和結(jié)案規(guī)范》，通過住建部專家審核并以太原市市政府辦公廳名義下發(fā)，將數(shù)字化城市管理內(nèi)容擴(kuò)展為6大類112小類事件和5大類134小類部件。

（三）太原數(shù)字城管管理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

1、市場化信息采集建設(shè)。一是明確了太原數(shù)字城管信息采集工作采取政府公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)的市場化運(yùn)作模式，以市場的杠桿激勵(lì)信息采集公司運(yùn)作，吸引了優(yōu)秀的服務(wù)公司從事數(shù)字化城市管理信息采集的專業(yè)服務(wù)。太原數(shù)字城管中心先后兩次組織信息采集項(xiàng)目政府采購招標(biāo)，信息采集公司由3家公司增加到6家公司，分別對六個(gè)城區(qū)管理信息進(jìn)行采集和監(jiān)督，運(yùn)作成本大幅降低。二是信息采集公司由市數(shù)字城管中心實(shí)行合同管理，對信息采集公司的報(bào)酬與所采集的有效信息的數(shù)量和質(zhì)量直接掛鉤，形成了以“工作績效為標(biāo)尺，以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲為杠桿”的倒逼機(jī)制，強(qiáng)化了市級平臺(tái)“高位監(jiān)督”的功能。三是根據(jù)城市管理區(qū)域特性，科學(xué)劃分責(zé)任網(wǎng)格，將采集員巡查責(zé)任區(qū)城網(wǎng)格調(diào)整為230個(gè)，通過引入半機(jī)械化作業(yè)理念，對城市快速道路采取車輛巡查模式，配備采集員專用巡查交通工具，規(guī)范采集員裝備配置，提高采集巡查工作效率，確保采集區(qū)域有效全覆蓋。

2、信息采集管理機(jī)制建設(shè)。一是太原數(shù)字城管中心制定了《信息采集工作管理辦法》，明確了采集公司、信息采集員的工作職責(zé)，同時(shí)對信息采集從管理和巡查采集方面提出了工作要求，明確了信息采集漏報(bào)案卷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其采集員文明采集規(guī)定；為統(tǒng)一上報(bào)案卷標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了《規(guī)范信息采集員上報(bào)案卷問題描述的標(biāo)準(zhǔn)》，從地址描述、問題描述、案卷拍攝操作進(jìn)行了統(tǒng)一指導(dǎo)；二是加強(qiáng)中心城區(qū)城市管理巡查工作，構(gòu)建精細(xì)化管理長效運(yùn)行機(jī)制，制定了《關(guān)于深入推進(jìn)信息采集精細(xì)化管理的實(shí)施意見》，在中心城區(qū)一、二類街道、重點(diǎn)網(wǎng)格區(qū)域建立起全覆蓋、無縫隙的城市管理網(wǎng)格化布局，精確定位中心城區(qū)所有城市管理部件、細(xì)化巡查工作管理全過程行為，切實(shí)提升城市管理規(guī)范化、精細(xì)化水平。三是嚴(yán)格按照住建部數(shù)字城管行業(yè)系列標(biāo)準(zhǔn)和市政府辦公廳下發(fā)的《太原市城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)城市管理部件事件立案處置和結(jié)案規(guī)范》進(jìn)行巡查采集、派遣處置，規(guī)范結(jié)案，實(shí)現(xiàn)從立案、處置到結(jié)案全過程的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。從而實(shí)現(xiàn)管理的制度化、規(guī)范化、長效化。四是建立了輿情信息收集機(jī)制。通過開通太原數(shù)字城管網(wǎng)站、微博、微信、服務(wù)熱線等新媒體運(yùn)用，豐富了群眾反映城市管理問題的渠道，讓民有所呼、有所訴，解決了市民對城市管理問題的重復(fù)投訴，專業(yè)部門多頭受理，大大縮短了問題處理時(shí)間，提高處置效率，實(shí)現(xiàn)了市民與管理部門的良性互動(dòng)，搭建了服務(wù)民生的大平臺(tái)。

3、信息采集業(yè)務(wù)培訓(xùn)建設(shè)。強(qiáng)化對數(shù)字城管信息采集標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)應(yīng)用、業(yè)務(wù)管理務(wù)實(shí)等方面的認(rèn)識(shí)和掌握，先后組織開展了技能比武、崗位大練兵等系列活動(dòng)，編制了《太原數(shù)字城管業(yè)務(wù)管理手冊》、《數(shù)字化城市管理采集員上崗培訓(xùn)教材》等13類業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材；建立便民服務(wù)“知識(shí)庫”，引入崗前培訓(xùn)和持證上崗制度，對小廣告、小堆垃圾、井蓋輕微移位等9類簡易事件倡導(dǎo)采集員自行處置，針對季節(jié)性的變換及問題高發(fā)期，開展供熱培訓(xùn)、道路施工期采集技巧等系列培訓(xùn)工作；對信息采集引入再監(jiān)督手段，增加采集公司預(yù)審核環(huán)節(jié)，強(qiáng)化督察人員不定期檢查，以切實(shí)提高信息采集員業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進(jìn)信息采集質(zhì)量、數(shù)量有效提升。

4、信息采集監(jiān)督考評機(jī)制建設(shè)。從業(yè)務(wù)、紀(jì)律、設(shè)備養(yǎng)護(hù)、勞動(dòng)保障方面著手對采集管理工作進(jìn)行考核。日常采集考核采用線上線下相結(jié)合方式，中心督查員質(zhì)檢隊(duì)員線上運(yùn)用數(shù)字城管監(jiān)督功能對采集員實(shí)施在線監(jiān)測，采集員運(yùn)用城管通實(shí)施上下班打卡、監(jiān)督其遲到早退現(xiàn)象、運(yùn)用GPS功能查看采集員的巡查運(yùn)行軌跡，監(jiān)督采集員巡查趟數(shù)以及在崗期間有無脫崗現(xiàn)象，實(shí)施專人監(jiān)測專項(xiàng)記錄；督查員線下采用中心隨機(jī)抽查與各公司交叉檢查發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)建立健全“日統(tǒng)計(jì)、周分析、月考核”制度。

嚴(yán)格按照部頒績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制訂了我市數(shù)字城管工作考核標(biāo)準(zhǔn)和考核公式。由于數(shù)字化城管績效評價(jià)系統(tǒng)數(shù)據(jù)都是軟件自動(dòng)生成，較好地屏蔽了人為因素，使考核考評工作更科學(xué)、更客觀，同時(shí)，避免了傳統(tǒng)的城管考核突擊迎檢模式，使城市管理步入了精細(xì)化管理的“新常態(tài)”。以數(shù)字化城管問題處理率為績效評介基本依據(jù)，定時(shí)編制數(shù)字化城管周通報(bào)、月通報(bào)，對案件涉及的責(zé)任部門和單位工作績效進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，指出問題并排列名次。定期在市級新聞媒體上公布考評結(jié)果，并與省內(nèi)主流媒體合作，開辟新聞專欄，充分發(fā)揮群眾、社會(huì)、政府監(jiān)督的合力作用，對實(shí)施城市精細(xì)化管理起到積極的助推作用。

結(jié)語

數(shù)字化城市管理信息采集管理運(yùn)行機(jī)制的建立，為進(jìn)一步加快傳統(tǒng)城市管理通過信息化的應(yīng)用加快轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)智慧城市建設(shè)，提升城市公共服務(wù)水平，推進(jìn)城市精細(xì)化管理發(fā)揮了積極作用。但隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)容提質(zhì)和市場需求的不斷增加，市民對城市社會(huì)管理高度關(guān)注，數(shù)字城管信息采集管理運(yùn)行體制機(jī)制仍需要持續(xù)推進(jìn)，不斷摸索、創(chuàng)新，久久為功，永遠(yuǎn)在路上，實(shí)現(xiàn)信息化條件下數(shù)字化城市管理事業(yè)良性健康發(fā)展。