城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公的思考和實踐

文｜湖北省測繪成果檔案館 史瓊芳 趙晶

1 相關背景

隨著新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，特別是社會、經濟高速發(fā)展，推動了城鄉(xiāng)一體化進程的顯著加速，城鄉(xiāng)規(guī)劃進入一體化的新時代，規(guī)劃信息化的發(fā)展進入了城鄉(xiāng)協(xié)同辦公和信息共享的新時期。

1.1 一體化業(yè)務體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務體系是一個具有完整性、科學性、規(guī)范性的管理與服務體系，包含城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施、城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督、統(tǒng)計分析評價決策支持和城鄉(xiāng)規(guī)劃服務等五大類業(yè)務。

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理：對規(guī)劃編制任務的擬定計劃、經費使用狀況、審核計劃、簽訂合同、審批、公示以及成果歸檔等各個環(huán)節(jié)，實現全過程的管理工作。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理：對規(guī)劃實施過程中的建設項目選址、建設用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃、規(guī)劃法規(guī)等管理業(yè)務，實行城鄉(xiāng)一體化的協(xié)同審批管理。（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督：對建設用地征用定樁的復驗，建設工程的放線驗線和建設工程的竣工驗收等業(yè)務，實行批后管理。（4）統(tǒng)計分析評價：為有關領導和部門對城市規(guī)劃管理提供輔助決策支持。（5）城鄉(xiāng)規(guī)劃服務：實現城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公眾發(fā)布，滿足公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、辦事程序和城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的查詢，以及公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的違法建設的監(jiān)督舉報。

五大類業(yè)務之間并非孤立存在，各類業(yè)務內部流程之間相互關聯(lián)，外部之間以地塊為對象形成一個封閉循環(huán)的過程。

1.2 一體化辦公模式

城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務涉及多個部門，如行政服務大廳、辦公室、規(guī)劃實施部門、規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督部門、檔案室、各分局、局領導、測繪院及規(guī)劃院、相關職能委辦局、市政府及上級規(guī)劃主管部門、社會公眾等。

通過市局分局一體化，各業(yè)務科室和相關職能委辦局數據共享、協(xié)同審批，測繪院、規(guī)劃院和信息中心等直屬事業(yè)單位數據集成、信息共享，各級領導和上級規(guī)劃主管部門統(tǒng)計匯總、決策支持，社會公眾規(guī)劃陽光、規(guī)劃參與等業(yè)務模式，多個部門間相互協(xié)作，共同實施完成規(guī)劃業(yè)務。

2 解決方案

如何提供高效的業(yè)務審批、便捷的日常辦公、智能的規(guī)劃監(jiān)管和決策支持、豐富的信息服務，以滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務中各層次用戶的需求，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公信息化建設必須解決的問題。

2.1 統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范

要實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公，減少資源浪費，必須對規(guī)劃業(yè)務進行梳理，建立統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范。規(guī)劃局涉及的規(guī)劃業(yè)務一般包括選址意見書審批、選址條件審批、規(guī)劃設計條件審批、用地規(guī)劃許可證審批、方案審批、工程規(guī)劃許可證審批、批后跟蹤管理、規(guī)劃核實確認等等。統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范后，業(yè)務采用工作流的模式進行審批，每一審批環(huán)節(jié)透明、公開，審批時限嚴格控制。

2.2 統(tǒng)一數據規(guī)范

許多規(guī)劃局經過多年的信息化發(fā)展，已經積累了大量的數據資源，數據種類多、量大，但是應用的時候總是不知到哪里去拿數據，或者找到數據了卻無法使用，造成這些問題的主要原因就是數據標準體系的缺失。

建立規(guī)劃成果移交、入庫的工作流程和成果管理規(guī)范，保證數據的唯一性、現勢性、完整性、規(guī)范性和聯(lián)動性。統(tǒng)一數據規(guī)范，首先就要建立全市統(tǒng)一的地理參考，其次要建立從數據生產、數據建庫到數據更新一套完整的數據標準規(guī)范。目前測繪標準體系完備、規(guī)范，但是規(guī)劃標準體系缺失，已有的規(guī)劃標準較簡單，且側重于圖面的表達，這就需要規(guī)劃和相關部門建立符合全市需求、具有特色的規(guī)劃數據標準。

2.3 統(tǒng)一“一張圖”數據庫

在業(yè)務、數據統(tǒng)一規(guī)范后，形成全市的“一張圖”數據庫。以基礎地理為統(tǒng)一的空間定位基準，按照統(tǒng)一的分類代碼、統(tǒng)一的命名規(guī)則、統(tǒng)一的數據結構、統(tǒng)一的數據格式等要求整合各類規(guī)劃信息資源，分層疊加各類規(guī)劃專題數據，構建規(guī)劃信息“一張圖”。實現規(guī)劃數據的一處更新、多處應用，滿足不同的規(guī)劃管理應用需求。

“一張圖”的內涵就是簡單、唯一、合而為一，“一張圖”必須作為規(guī)劃業(yè)務審批和技術審查中唯一、權威的依據?！耙粡垐D”數據庫包括現狀一張圖、規(guī)劃一張圖、管理一張圖、批后一張圖，它們之間的關系如圖1所示。

2.4 統(tǒng)一共享辦公平臺

要真正消滅信息孤島，形成數據共建共享，就必須統(tǒng)一共享辦公平臺，而且只有數據提供渠道唯一，才能真正保證數據的權威性和唯一性。隨著數字城市的建設，目前大多數城市都建立了自己的數字城市地理信息公共平臺，通過平臺發(fā)布了基礎地理信息服務?；跀底殖鞘械乩硇畔⒐财脚_，搭建測繪和規(guī)劃協(xié)同的共享辦公平臺，實現各類基礎地理數據和規(guī)劃數據縱向上國家、省、市、區(qū)的四級互聯(lián)互通；同時依托數字城市和智慧城市建設，開展基礎地理數據和規(guī)劃數據在各部委辦局、專業(yè)單位、規(guī)劃設計部門、普通市民中的服務和應用，實現橫向上的數據融合共享。共享辦公平臺包括基礎平臺和應用系統(tǒng)。

基礎平臺提供實現應用系統(tǒng)功能的工作流引擎、工作流建模、報表建模、業(yè)務模型和數據模型等，搭建信息化一體化基礎框架，形成一體化的應用開發(fā)與集成環(huán)境，并基于該框架擴展并建立各個應用系統(tǒng)或應用模塊，能夠避免重復開發(fā)和重復建設，避免應用系統(tǒng)的各自為政、簡單羅列和重復堆積，消除“信息孤島”。

應用系統(tǒng)實現城鄉(xiāng)規(guī)劃業(yè)務的協(xié)同辦公，主要包括實時監(jiān)控規(guī)劃項目編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理系統(tǒng)、實現規(guī)劃業(yè)務辦理自動化和智能化的城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理系統(tǒng)、對城市規(guī)劃建設進行全面監(jiān)測和快速調查的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理系統(tǒng)、對城市規(guī)劃提供輔助決策的城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)計評價系統(tǒng)，以及提升城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾服務水平的城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合服務系統(tǒng)。

3 建設實踐

以下內容是某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設過程和建設模式。該平臺梳理各項業(yè)務，建立了統(tǒng)一的業(yè)務規(guī)范，以“數字城市”建設成果為基礎，集成規(guī)劃編制數據、規(guī)劃業(yè)務審批數據等數據資源，建立了一個唯一的、權威的“一張圖”數據庫，建立了多個應用模塊，實現了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化辦公。

3.1 梳理業(yè)務規(guī)范

以某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺建設為例，該平臺對以“一書三證”審批為核心的十個業(yè)務建立了全市統(tǒng)一的業(yè)務工作流，理順了局內各部門（單位）和各環(huán)節(jié)的工作職責、工作程序和工作關系，確保審批過程規(guī)范、透明。

圖1 “一張圖”數據庫內容及其關系示意圖

3.2 建立數據標準體系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺以業(yè)務需求為導向，制定具有當地特色的規(guī)劃數據標準體系，包括規(guī)劃編制成果空間數據規(guī)范、審批紅線空間數據規(guī)范、規(guī)劃編制空間要素編碼規(guī)范、規(guī)劃編制計算機輔助制圖及成果規(guī)范、規(guī)劃編制成果動態(tài)更新操作規(guī)范等。

3.3 建立“一張圖”數據庫

“一張圖”數據庫將基礎地形類數據、規(guī)劃編制類數據、規(guī)劃審批類數據等納入到一個統(tǒng)一的數據中心框架之下，“一張圖”數據庫建庫步驟如下：

（1）建檔。建檔工作主要針對規(guī)劃編制、規(guī)劃管理各階段工作中形成的各類原始資料文件進行建檔，統(tǒng)一各類規(guī)劃信息的統(tǒng)一版本管理，通過建檔工作的實施，解決數據的版本問題，實現數據集中存儲，統(tǒng)一調用。

（2）建圖。建圖是在建檔的基礎上，將原始的基礎地理、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批等相關圖形數據進行空間GIS建庫，使各類規(guī)劃空間數據資源滿足完整性、一致性、規(guī)范性的總體建庫要求，最終解決異構、多源的規(guī)劃空間數據有可能存在的拼接、留白、沖突等問題，實現規(guī)劃綜合資源的一張圖集成管理，同時建立數據動態(tài)更新機制，真正保障數據權威性，以動態(tài)權威的數據支撐服務規(guī)劃管理工作。

具體操作上，根據規(guī)劃編制成果的數據分類，分別建立不同層次的規(guī)劃編制空間數據目錄，同一個層次的規(guī)劃成果再按照專題分類，如用地、配套設施、市政管線、交通等；建立規(guī)劃審批紅線的GIS空間數據庫，并通過審批項目實施紅線，實現審批紅線在“一張圖”數據庫中的動態(tài)更新。

（3）關聯(lián)。規(guī)劃一張圖的關聯(lián)主要是通過梳理規(guī)劃數據在業(yè)務上的聯(lián)系以及不同類別數據對同一個規(guī)劃項目、規(guī)劃地塊的指向關聯(lián)，基于規(guī)劃數據資源的多維度約束，有效集成基礎地理、規(guī)劃成果、規(guī)劃管理等各類信息的一體化集成，用戶查看關聯(lián)數據的任何一類，都可以獲取其它類別的規(guī)劃信息。一張圖的關聯(lián)目的在于解決數據孤島問題，依據規(guī)劃過程實現整個規(guī)劃過程數據的縱向關聯(lián)（生命周期）和橫向關聯(lián)（圖、文、檔）。

3.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺

基于上述業(yè)務規(guī)范、數據標準體系、“一張圖”數據庫，融合多項關鍵技術，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺。

（1）規(guī)劃業(yè)務基礎平臺

規(guī)劃業(yè)務基礎平臺是集界面框架、消息框架、數據框架、表單報表框架、組織機構框架、工作流框架于一體的業(yè)務建模平臺，能自由定制工作流、表單、報表、業(yè)務數據對象等。

（2）“一書三證”業(yè)務審批系統(tǒng)

“一書三證”業(yè)務審批系統(tǒng)實現建設項目從選址到竣工全生命周期的規(guī)劃審批管理，尤其突出審批過程的“圖文一體化”協(xié)同辦理，以及“動態(tài)可視化”監(jiān)督監(jiān)管，實現辦公透明化。

（3）CAD規(guī)劃輔助審批平臺

CAD規(guī)劃輔助審批平臺實現規(guī)劃審批紅線（如選址紅線、用地紅線）的輔助繪制、檢測、入庫和紅線標準化制圖輸出?？梢辕B加基礎地理數據、規(guī)劃編制成果等數據作為背景信息參考。

（4）CAD-GIS融合平臺

CAD-GIS融合平臺建立GIS和CAD應用之間的橋梁，該平臺能在AutoCAD環(huán)境下直接讀寫ArcSDE的海量空間數據，兼具CAD強大的圖形處理以及GIS的高性能空間數據訪問能力，避免中間數據轉換的麻煩，使空間數據在CAD和GIS兩種應用之間的流動更加靈便、數據的完整性和精度更有保障。

（5）WMS服務融合技術

通過數字城市地理信息公共平臺，將基礎地形數據、影像數據、地名地址數據、規(guī)劃數據發(fā)布成WMS服務，實現數據縱向和橫向上的融合共享。CAD規(guī)劃輔助審批平臺通過地圖服務接口調取WMS服務獲得所需數據，將這些不同類型的數據無縫疊加在一起，快速輔助項目審批。

以上各平臺或應用系統(tǒng)之間不是獨立存在的，而是通過插件調用形式進行積木式集成，實現圖文一體化的辦公模式。

3.5 實踐結論

以上平臺實現了一張圖數據管理與集成共享、審批業(yè)務協(xié)同管理，打破了由于數據格式、數據來源不一而導致的信息壁壘與信息孤島問題，增強了規(guī)劃數據資源的集約化管理水平，提升了對規(guī)劃管理的信息服務水平。該平臺有效促進了規(guī)劃局對于內部技術資源的優(yōu)化配置，使其能夠適應城鄉(xiāng)社會經濟快速發(fā)展現狀和規(guī)劃管理工作發(fā)展的新趨勢、新特點、新要求，轉變傳統(tǒng)管理手段為信息化管理手段，樹立規(guī)劃管理工作的規(guī)范、高效、精細化管理模式，為當前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作量日益增加的背景下節(jié)省了人力投入，降低了管理成本。

4 結語

本文基于某市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設實踐，提出了一些關鍵問題的解決方案。但就目前應用實際效果來看，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)同辦公平臺的建設過程中仍遺留了一些問題有待繼續(xù)解決，如缺乏長效更新維護機制；歷史數據數量龐大，數據種類復雜，短時間無法全部入庫；平臺能提供一定的規(guī)劃輔助審批功能，但缺乏真正的決策支持，空間數據缺乏空間約束關系等。