論平衡計(jì)分卡在我國(guó)政府部門績(jī)效管理中的應(yīng)用

王志剛

摘要：平衡計(jì)分卡是新興的績(jī)效管理工具，早期主要應(yīng)用于企業(yè)，本文通過(guò)對(duì)平衡計(jì)分卡理念的深入分析，在對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出在政府部門中應(yīng)用平衡計(jì)分卡也是可行的，并集中闡述了平衡計(jì)分卡對(duì)于我國(guó)政府部門績(jī)效管理改革的重大意義，同時(shí)對(duì)我國(guó)政府部門運(yùn)用平衡計(jì)分卡所應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行了論證分析。

關(guān)鍵詞：平衡計(jì)分卡；政府；績(jī)效管理

1平衡計(jì)分卡的提出

平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，簡(jiǎn)稱BSC），是由美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和美國(guó)諾朗頓研究院的執(zhí)行官戴維·諾頓（David Norton）于20世紀(jì)90年代提出的一種績(jī)效管理工具，它超越了當(dāng)時(shí)廣泛實(shí)施的以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提供了一種前所未有的綜合評(píng)價(jià)體系。該理論認(rèn)為在日益推崇企業(yè)創(chuàng)新的今天，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)已不能有效評(píng)價(jià)當(dāng)前的企業(yè)績(jī)效，應(yīng)該從更加均衡的角度設(shè)立企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在這種指導(dǎo)思想下，平衡計(jì)分卡提出了四個(gè)方面的績(jī)效考核維度，即財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，其主要理念是通過(guò)這四個(gè)方面指標(biāo)的因果關(guān)系來(lái)體現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡、內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的平衡、短期指標(biāo)與長(zhǎng)期指標(biāo)的平衡以及局部指標(biāo)與全局指標(biāo)的平衡，同時(shí)將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解為可操作的衡量指標(biāo)及目標(biāo)值，并向各個(gè)層級(jí)的員工傳遞以確定每一工作環(huán)節(jié)員工各自的使命，最終促使組織戰(zhàn)略J頃利達(dá)成。

1992年，卡普蘭和諾頓在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上發(fā)表了題為《平衡計(jì)分卡——驅(qū)動(dòng)績(jī)效指標(biāo)》的論文，闡述了1990年以來(lái)平衡計(jì)分卡在企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)用的良好效果。1993年，卡普蘭和諾頓再次發(fā)表了題為《在實(shí)踐中運(yùn)用平衡計(jì)分卡》的論文，進(jìn)一步指出了平衡計(jì)分卡不僅是一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)工具，還是一個(gè)有效的戰(zhàn)略管理工具，企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵成功要素確定績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，將二者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。1996年，卡普蘭和諾頓發(fā)表了第三篇題為《將平衡計(jì)分卡用于戰(zhàn)略管理系統(tǒng)》的論文，總結(jié)了平衡計(jì)分卡的實(shí)務(wù)操作，并在此基礎(chǔ)上出版了《平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)》、《戰(zhàn)略中心型組織》和《戰(zhàn)略地圖——化無(wú)形資產(chǎn)為有形成果》等多部專著。至此，平衡計(jì)分卡作為一種戰(zhàn)略管理方法體系基本形成，成為當(dāng)前管理學(xué)中的研究熱點(diǎn)。

2平衡計(jì)分卡在政府部門應(yīng)用的可行性

平衡計(jì)分卡提出之后，在企業(yè)績(jī)效管理中取得了巨大成功，這引起了許多政府部門和非營(yíng)利組織的關(guān)注，人們開(kāi)始思考將平衡計(jì)分卡引入政府部門的可行性，對(duì)于這種嘗試，卡普蘭和諾頓也予以肯定，他們認(rèn)為平衡計(jì)分卡不僅可以應(yīng)用于企業(yè)之中，也適用于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和政府部門。事實(shí)上，基于平衡計(jì)分卡建立的戰(zhàn)略目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)之間有機(jī)聯(lián)系的整體框架，已經(jīng)逐步推廣到政府部門之中。同傳統(tǒng)的績(jī)效管理方法相比，平衡計(jì)分卡最大的特點(diǎn)在于將組織的愿景與戰(zhàn)略同組織的績(jī)效評(píng)價(jià)體系聯(lián)系起來(lái)，能夠?qū)⒔M織的愿景與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)及目標(biāo)值，從而實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略與績(jī)效管理的有機(jī)統(tǒng)一。從這個(gè)角度來(lái)看，平衡計(jì)分卡有助于將政府部門的愿景與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為各個(gè)層級(jí)具體的平衡性指標(biāo)，并在現(xiàn)實(shí)工作中予以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，平衡計(jì)分卡提升了非財(cái)務(wù)指標(biāo)、長(zhǎng)期指標(biāo)、外部指標(biāo)和全局指標(biāo)在績(jī)效考核中的重要性，也有助于政府部門克服自身短期行為、唯GDP論等缺點(diǎn)。

盡管在現(xiàn)實(shí)之中企業(yè)與政府部門的戰(zhàn)略存在較大差異，但二者在組織平臺(tái)和運(yùn)作方式上仍有許多共同之處。首先，無(wú)論企業(yè)目標(biāo)和政府目標(biāo)存在多大差異，二者在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)所依賴的組織架構(gòu)、管理程序和人員配備方面卻極為類似，區(qū)別只是在于一個(gè)以利潤(rùn)為導(dǎo)向，一個(gè)以公共利益為訴求，但在績(jī)效管理方法上是可以相互借鑒的。其次，科層組織是政府的主要組織形式，也是許多大中型企業(yè)的管理方式，二者同時(shí)存在著諸如委托代理風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部人控制、道德風(fēng)險(xiǎn)以及信息不對(duì)稱等問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，企業(yè)和政府部門均需強(qiáng)化對(duì)組織的監(jiān)管，建立行之有效的績(jī)效管理體系，使代理人的行為符合委托人的期待與訴求，在這一點(diǎn)上，企業(yè)組織與政府部門的內(nèi)在要求是一致的。當(dāng)前，企業(yè)與政府部門的管理方式均在不斷變革之中，二者出現(xiàn)了管理機(jī)制趨同的變化趨勢(shì)，一方面企業(yè)為追求效率的提升，開(kāi)始實(shí)施更加靈活的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自身的快速反應(yīng)能力；另一方面政府也在借鑒一切優(yōu)秀的管理理念，通過(guò)新公共管理運(yùn)動(dòng)將私營(yíng)部門的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)引入公共部門之中，同時(shí)堅(jiān)持以客戶（公民）為導(dǎo)向以提升政府工作效率，最終實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。

基于以上事實(shí)與認(rèn)知，企業(yè)組織的管理方法完全可以推廣到政府部門之中，也正是由于平衡計(jì)分卡對(duì)于政府部門績(jī)效管理具有重要價(jià)值，美國(guó)率先將其運(yùn)用到實(shí)踐之中。1996-年，美國(guó)交通運(yùn)輸部嘗試在他的分支機(jī)構(gòu)——采購(gòu)部門之中運(yùn)用平衡計(jì)分卡，成為最早采用該方法的政府部門之一。隨后，美國(guó)夏洛特市、亞特蘭大市以及國(guó)防部、聯(lián)邦航空署等政府部門先后引入平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效管理改革，均取得了顯著效果。目前，除美國(guó)外，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)也先后在政府部門績(jī)效管理中引入平衡計(jì)分卡，總體評(píng)價(jià)較好。

3平衡計(jì)分卡對(duì)我國(guó)政府部門績(jī)效管理改革的意義

以上分析可以看出，作為一種新興的績(jī)效管理工具，平衡計(jì)分卡無(wú)論在企業(yè)還是在政府部門都體現(xiàn)出極大的戰(zhàn)略價(jià)值，能夠顯著提升組織績(jī)效管理的質(zhì)量與效率，考慮到我國(guó)政府部門績(jī)效管理的現(xiàn)狀，一旦全面引入平衡計(jì)分卡，必將對(duì)我國(guó)政府績(jī)效管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

3.1平衡計(jì)分卡將促使現(xiàn)有部門預(yù)算及會(huì)計(jì)制度變革

平衡計(jì)分卡之中，財(cái)務(wù)層面的指標(biāo)占有重要地位，這必然要求政府部門建立更加透明、完善的預(yù)算及會(huì)計(jì)制度，這將成為政府部門規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)雖然也有部門預(yù)算制度，但在實(shí)施的過(guò)程中還很難做到完全的收支兩條線，挪用財(cái)政資金、“拆東墻補(bǔ)西墻”的情形時(shí)有發(fā)生，部門預(yù)算的臨時(shí)性與隨意性仍然較強(qiáng)，造成公共資源協(xié)調(diào)困難，資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。而平衡計(jì)分卡則要求建立以績(jī)效考評(píng)為目標(biāo)的管理信息系統(tǒng)，這將有助于改革我國(guó)當(dāng)前的部門預(yù)算和會(huì)計(jì)制度，從而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)控財(cái)政收支、有效配置公共資源、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，對(duì)提升政府工作效率有重大意義。

3.2平衡計(jì)分卡將重塑我國(guó)政府部門的服務(wù)文化

由于多種原因，我國(guó)政府部門當(dāng)前的服務(wù)文化主要是自上而下的，即政府工作人員往往更重視上層的指示和意見(jiàn)，而忽視甚至漠視社會(huì)公眾的需求。另外由于傳統(tǒng)的政府管理具有十分顯著的封閉性特征，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也極少涉及外部因素。在引入平衡計(jì)分卡之后，上述現(xiàn)象都將得到根本性的扭轉(zhuǎn)，原因在于平衡計(jì)分卡極為注重客戶（公民）層面的需求，這意味著公務(wù)人員績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)調(diào)整，政府部門則以工作業(yè)績(jī)和公眾滿意度來(lái)確定部門存在的價(jià)值，進(jìn)而形成一種全新的服務(wù)文化。這種文化主要表現(xiàn)在倡導(dǎo)客戶（公民）導(dǎo)向以及積極回應(yīng)客戶（公民）的多元化需求等方面。這也意味著政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)將更多的引入公眾參與，進(jìn)一步打破政府與公眾之間的隔閡，形成一個(gè)更加開(kāi)放的政府工作體系，實(shí)現(xiàn)真正的為人民服務(wù)。

3.3平衡計(jì)分卡將優(yōu)化政府部門的內(nèi)部流程

如前所述，平衡計(jì)分卡提出績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)維度，其中之一就是內(nèi)部流程，這對(duì)于政府部門具有很高的參考價(jià)值。眾所周知，科層組織是政府的主要組織形式，這種組織方式雖然具有很多優(yōu)點(diǎn)，但其行政化色彩極為濃厚，不可避免地會(huì)引發(fā)組織內(nèi)縱向和橫向的工作協(xié)調(diào)問(wèn)題，平衡計(jì)分卡則可以有效避免此類問(wèn)題。一方面，平衡計(jì)分卡注重戰(zhàn)略管理，能夠?qū)⒔M織戰(zhàn)略內(nèi)化為組織、部門、個(gè)人三個(gè)層面的具體指標(biāo)及目標(biāo)值，并為績(jī)效指標(biāo)及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)制定激勵(lì)方案，從而達(dá)到縱向協(xié)調(diào)的目的；另一方面，平衡計(jì)分卡側(cè)重平衡，能夠找到政府內(nèi)橫向部門間的因果聯(lián)系，并建立起相互關(guān)聯(lián)、緊密支持的指標(biāo)體系，進(jìn)而通過(guò)改進(jìn)內(nèi)部工作流程，消除部門分歧，實(shí)現(xiàn)橫向部門的有效溝通，最終做到組織內(nèi)橫向與縱向的有機(jī)整合。

3.4平衡計(jì)分卡將推動(dòng)政府部門的學(xué)習(xí)與進(jìn)步

時(shí)代不斷發(fā)展，政府職能也在不斷變遷，今天的政府部門已經(jīng)不能固步自封，必須不斷學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)才能滿足社會(huì)管理的需求，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織已成為政府部門的一項(xiàng)重要任務(wù)。從這個(gè)角度講，平衡計(jì)分卡和政府部門之間具有天然的契合度，因?yàn)閷W(xué)習(xí)與成長(zhǎng)是平衡計(jì)分卡的一個(gè)重要維度，這對(duì)于政府構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織極為有利。過(guò)去，我國(guó)政府部門往往把工作重點(diǎn)放在既定制度的實(shí)施與執(zhí)行上，而較少考慮政府部門的戰(zhàn)略成長(zhǎng)性，平衡計(jì)分卡將有效解決這一問(wèn)題。一方面，平衡計(jì)分卡有助于政府組織明晰戰(zhàn)略、細(xì)化指標(biāo)并探討各個(gè)指標(biāo)間的因果關(guān)系，這一過(guò)程本身就有助于管理者的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)；另一方面，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度的設(shè)定能夠使政府部門保持與時(shí)俱進(jìn)的鮮明特征，各級(jí)管理者能夠通過(guò)這個(gè)維度的指標(biāo)了解如何提升工作中的經(jīng)驗(yàn)與技能，進(jìn)而在部門內(nèi)形成一種持久的學(xué)習(xí)文化。

4我國(guó)政府部門應(yīng)用平衡計(jì)分卡應(yīng)注意的問(wèn)題

目前，雖然國(guó)內(nèi)外政府部門在應(yīng)用平衡計(jì)分卡方面取得了一些成績(jī)，但考慮到國(guó)情的差異，以及政府部門績(jī)效管理的特殊性，在應(yīng)用平衡計(jì)分卡時(shí)需要注意一些問(wèn)題，并對(duì)平衡計(jì)分卡進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

首先，平衡計(jì)分卡不存在所謂標(biāo)準(zhǔn)模式，應(yīng)因地制宜地建立有針對(duì)性的指標(biāo)體系。平衡計(jì)分卡只提供一種管理理念和分析框架，并不存在普遍適用于所有組織的標(biāo)準(zhǔn)模式。不同組織均有其獨(dú)特的文化特性，組織戰(zhàn)略的側(cè)重也與所不同，這就要求政府部門在運(yùn)用平衡計(jì)分卡時(shí)不能陷入教條主義，而應(yīng)根據(jù)自身戰(zhàn)略需要制定與之相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一方面，政府運(yùn)用平衡計(jì)分卡應(yīng)同企業(yè)有所區(qū)別。相比企業(yè)看重利潤(rùn)，政府更應(yīng)注重提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)的公平、正義是政府設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡的價(jià)值依據(jù)，政府部門工作的開(kāi)展都必須以公共利益為前提，因此，在平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度之中，政府應(yīng)始終將客戶（公民）層面置于平衡計(jì)分卡的核心位置。另一方面，即使在政府內(nèi)部，各個(gè)部門的戰(zhàn)略目標(biāo)也有所不同，不同部門設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡時(shí)也應(yīng)有所區(qū)別。平衡計(jì)分卡只是抽象的列出了四個(gè)維度的分析框架，不同的政府部門應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)、任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)分別對(duì)這四個(gè)維度進(jìn)行指標(biāo)分解，而不能千篇一律的照搬國(guó)外或其他部門的指標(biāo)體系。

其次，封閉式的財(cái)務(wù)核算機(jī)制使財(cái)務(wù)指標(biāo)只能作為政府部門平衡計(jì)分卡的輔助部分。對(duì)于企業(yè)而言，其最終目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，所以財(cái)務(wù)指標(biāo)始終是企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心內(nèi)容。但政府部門則不同，其財(cái)政收入通過(guò)稅收等形式強(qiáng)制征收，根本無(wú)需經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)；財(cái)政支出也缺乏類似企業(yè)虧損底線那樣的剛性約束。從行為導(dǎo)向上看，政府部門產(chǎn)生赤字可以通過(guò)財(cái)政安排予以解決，但如果產(chǎn)生財(cái)政盈余，可能還要擔(dān)心下一年度的行政撥款會(huì)被削減，這就造成了政府部門大多追求規(guī)模、預(yù)算最大化，而非成本最小化。除此之外，政府部門代表公共利益，其并非營(yíng)利性組織，這都使財(cái)務(wù)指標(biāo)在設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)與企業(yè)區(qū)別開(kāi)來(lái)，只能作為其他三個(gè)維度的輔助部分。但也要避免走入另一極端，即認(rèn)為政府部門的財(cái)務(wù)指標(biāo)不重要，事實(shí)上，我們只是改變了企業(yè)把財(cái)務(wù)指標(biāo)作為核心指標(biāo)的做法，而非放棄考察財(cái)務(wù)指標(biāo)，考慮到政府績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性原則，財(cái)務(wù)維度仍將是政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要一環(huán)，否則將會(huì)造成行政權(quán)力壟斷下的嚴(yán)重資源浪費(fèi)。

最后，政府部門平衡計(jì)分卡的核心維度應(yīng)是客戶（公民）層面，這是由政府部門的特殊性決定的。政府的特殊性主要是指政府的公共性和非營(yíng)利性，在任何一個(gè)國(guó)家，政府都應(yīng)是公共利益的代言人，從平衡計(jì)分卡的角度講，政府的客戶只有一個(gè)，就是廣大公民，這就決定了政府部門在設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡時(shí)應(yīng)始終堅(jiān)持把服務(wù)公眾作為自己的首要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)政府部門由于其特殊的壟斷性，公共管理的透明度較差，公眾很難直接對(duì)政府的公共服務(wù)給予有效評(píng)價(jià)，這就要求政府部門在設(shè)定客戶（公民）層面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)之前應(yīng)先改革自身的內(nèi)部工作流程，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，內(nèi)部工作流程越透明、反饋性越好，公眾評(píng)價(jià)就越客觀，政府績(jī)效也會(huì)越高，進(jìn)而步入公共管理的良性循環(huán)。