中美游說政治的比較分析

唐昊 劉藝

摘要：游說政治在美國的興起應(yīng)被視為社會(huì)層面的公民政治參與所帶來的必然結(jié)果。美國對于游說政治的立法規(guī)范，往往著眼于通過建立制度和規(guī)范體系使其公開化，增強(qiáng)游說政治的透明度和合法性，而非單純的打壓或限制。相比之下，中國的游說政治興起則出于正式參政的渠道不足和不透明所致。

關(guān)鍵詞：游說政治；利益集團(tuán)；政治發(fā)展

中圖分類號：D5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1004-3160（2016）05-0113-07

一、美國政治游說活動(dòng)的發(fā)展

政治游說（lobbying Politics）在美國作為一種名義權(quán)利和政治實(shí)踐由來已久，指的是個(gè)人或者團(tuán)體直接向政府（尤指立法部門）表達(dá)意愿與利益要求，以期維護(hù)自身利益、甚至影響法律或政策的制定、修改和廢止的行為。一般而言，美國《憲法》第一修正案關(guān)于人們向政府“請?jiān)干煸钡臋?quán)利被認(rèn)為是游說活動(dòng)最重要的法律依據(jù)。但實(shí)際上，美國游說活動(dòng)能夠發(fā)展到今天這樣的規(guī)模，更多的不是來自于法律條文所賦予的可能性空間，而應(yīng)被視為根植于深厚而悠久的美國政治傳統(tǒng)的政治參與行動(dòng)，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)而持續(xù)進(jìn)行的政府模式更新，以及人們在實(shí)踐中為了自身利益而對制度條件的充滿想象力的運(yùn)用。

美國政治最重要的傳統(tǒng)是“人民主權(quán)”理念及其制度保障。為此理念的實(shí)現(xiàn)，美國人確立了選舉制度，并經(jīng)由杰克遜時(shí)代、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)、青年選舉權(quán)運(yùn)動(dòng)等多次大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)，將選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)、性別、種族、年齡等限制一一打破，形成了普選制度。也是為保障主權(quán)在民和限制政府，美國確立了政府“分權(quán)”原則，不但要求政府內(nèi)部立法、行政、司法之間的三權(quán)分立與橫向制衡；同時(shí)聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間也有縱向分權(quán)。不過，即便有了如此細(xì)密的分權(quán)，美國人仍然擔(dān)心政府的權(quán)力過大，因此留出了一個(gè)“政治后門”，即人民可以通過直接游說政府保護(hù)自身的權(quán)利，這便是游說政治的來源。因此，在美國政治傳統(tǒng)中，游說可以被理解為是美國“人民主權(quán)”原則在政治參與領(lǐng)域的延伸，是一種正當(dāng)而直接的政治參與渠道。

美國在建國200多年的時(shí)間里，國家不斷面臨各種挑戰(zhàn)，在回應(yīng)這些挑戰(zhàn)的過程中，雖然憲法原則和框架未變，但法律制度和政府模式卻不斷更新。從游說政治的角度看，這些更新在大多數(shù)情況下都為游說政治逐步拓展了空間。美國建國初期的政治體制還比較粗糙，在“小政府、大社會(huì)”的模式下，政府掌握資源較少，市場和社會(huì)可透過自由競爭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)，直接解決問題，游說政府在大多數(shù)情況下并無必要。因此一直到1860年代之前，美國游說政治并不發(fā)達(dá)，特別是面向政府的集團(tuán)化、組織化的游說活動(dòng)并未大規(guī)模地出現(xiàn)。但在南北戰(zhàn)爭、進(jìn)步運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)過程中，為應(yīng)對社會(huì)各方面的挑戰(zhàn)，聯(lián)邦政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張。這也直接帶來了面向政府的美國游說政治的興起。特別是1930年代羅斯福新政、及1960年代約翰遜政府“偉大社會(huì)”計(jì)劃的實(shí)施，使得美國的政府功能在社會(huì)和市場領(lǐng)域急劇拓展。相應(yīng)地如何影響政府的公共決策、從益發(fā)強(qiáng)大的政府那里爭取更多的資源，就成為人們游說政府的重要?jiǎng)右?。同時(shí)美國國會(huì)的改革建立了議員和民眾之間更緊密的關(guān)系，給游說政治提供了更廣闊的空間。在政治需求增大和政治空間展拓的雙重作用下，游說政治隨著利益集團(tuán)政治而大規(guī)模發(fā)展起來。目前僅在華盛頓登記的游說組織就有3700個(gè)，如果算上沒有登記的說客和助手，活躍在華盛頓的游說人員約在5-8萬人左右。[1]P5

在美國歷史上，游說政治的發(fā)展還可以被理解為一個(gè)不斷從非正式政治轉(zhuǎn)化為正式政治的過程，這是一個(gè)在立法層面充滿了建設(shè)性的想象力的過程。1960年代以前，人們對游說政治的評價(jià)一般是負(fù)面的，認(rèn)為是政治腐敗的源頭之一。少數(shù)的游說者則名聲不佳，游說人員自己也很低調(diào)。盡管如此，公眾和利益集團(tuán)在最近一個(gè)世紀(jì)內(nèi)仍在尋找更有效更規(guī)范的方式對政治體系進(jìn)行直接的影響。除選舉權(quán)的擴(kuò)大、促進(jìn)政府運(yùn)行的透明化之外，從對利益集團(tuán)規(guī)制的法律體系構(gòu)成看，美國對利益集團(tuán)游說活動(dòng)的法律規(guī)制分別在1938、1946和1995年進(jìn)行了3次大的改革。1938年頒布的《外國代理人登記法》保證美國公眾有權(quán)了解外國在美國的游說活動(dòng)，防止它們干擾美國的政策制定活動(dòng)。1946年頒布的《聯(lián)邦院外活動(dòng)法》明確了游說者的定義和直接游說的方式，規(guī)定了游說者要報(bào)告各種游說開支以及對拒不登記和拒不按規(guī)定報(bào)告的游說人的處罰措施。1995年頒布的《院外活動(dòng)公開法》對游說者、游說機(jī)構(gòu)、委托人、游說活動(dòng)等術(shù)語進(jìn)行了明確界定，對游說者進(jìn)行登記和報(bào)告的制度做出了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)對管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、違規(guī)處罰等方面也進(jìn)行了規(guī)范。1998年通過的《游說公開技術(shù)修正法》明確表示不能將秘書處的監(jiān)督解釋為禁止或干預(yù)人民得到憲法第一條修正案保障的請?jiān)笝?quán)、表達(dá)個(gè)人意見權(quán)及結(jié)社權(quán)，也不能解釋為禁止或授權(quán)法院禁止個(gè)人或團(tuán)體從事游說活動(dòng)或接觸官員。[2]除通過立法規(guī)范利益集團(tuán)的游說行為外，美國還通過立法來規(guī)范政府官員的行為。1978年美國通過了《政府操守法》，1989年11月通過了《政府倫理法修正案》，對國會(huì)議員的演講酬金、薪資外收入、應(yīng)邀旅行、收受禮品、離職后游說、退休應(yīng)繳節(jié)余競選經(jīng)費(fèi)之處置等問題進(jìn)行了明確規(guī)定。[2]

從以上法律內(nèi)容不難看出，美國對于游說政治的立法規(guī)范，往往著眼于通過建立制度和規(guī)范體系使其公開化，增強(qiáng)游說政治的透明度和合法性，而不是進(jìn)行打壓或限制。在這樣的法律環(huán)境和政治傾向下，美國社會(huì)利益集團(tuán)政治的成長開始把游說作為其參政的出口。特別是在國會(huì)改革之后，這股本來處在政治模糊地帶的活動(dòng)整體浮出水面，成為國會(huì)制度的正式補(bǔ)充。通過積極游說，提供信息，影響媒體，影響選舉，同時(shí)，更多的草根群體加入到了這一進(jìn)程。公共利益游說迅猛發(fā)展。至于其腐敗的可能性也隨著游說活動(dòng)的不斷透明化而大大降低。政治體制對于非正式政治提供合法通道并使其規(guī)范化是非常重要的因素。

就迄今為止的效果來看，通過這些法律體系的建立及其執(zhí)行，美國的游說活動(dòng)目前基本被整合進(jìn)了正式的政治系統(tǒng)，發(fā)揮著制度化的功能。在社會(huì)利益方面，游說政治發(fā)揮著社會(huì)利益聚合功能、社會(huì)利益表達(dá)功能、社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)功能。根據(jù)公共選擇理論，游說政治有助于讓公共政策的制定成為一種公眾選擇的過程。事實(shí)上，許多重要的議題（如種族平等、勞工權(quán)益保障、為某種疾病呼吁增加相關(guān)研究的聯(lián)邦撥款等）得以出現(xiàn)并落實(shí)，就是由利益集團(tuán)發(fā)起并對政府進(jìn)行游說的結(jié)果。同時(shí)，從國家利益和社會(huì)整體利益的角度來看，在美國，利益集團(tuán)之間彼此制約，保證了社會(huì)的良性發(fā)展和整體利益的實(shí)現(xiàn)。集團(tuán)之間的利益交換被美國的公共選擇理論學(xué)者描述為“政治市場”，即在這樣一個(gè)市場中，選票等。但游說活動(dòng)參與其中的市場又有所不同，它是將這個(gè)社會(huì)中有一定影響力的利益集團(tuán)的利益都放在市場上進(jìn)行交換。經(jīng)濟(jì)市場因?yàn)橛行У嘏渲昧速Y源，從而使整個(gè)市場的總市值大大了最大化，創(chuàng)造出了最大可能的生產(chǎn)力。而“政治市場”的效應(yīng)其實(shí)和經(jīng)濟(jì)市場化的效果一樣的，即通過政治利益的交換、妥協(xié)、競爭，也達(dá)到了其總市值——國家利益——的最大化。

而游說政治對政府政治的影響大部分也是積極的：首先，從社會(huì)群體所生發(fā)出來的政治訴求通過游說實(shí)現(xiàn)了與政府的溝通，增加了政治參與的渠道；其次，決策的信息來源更加豐富，決定照顧到更多群體的利益，其所實(shí)現(xiàn)的是政策優(yōu)化功能；再次，參與就是對政府和政治體系的支持，其效果就是政治穩(wěn)定功能的獲得；最后，游說政治的彈性特征給僵化的政治體制注入活力和想象力，達(dá)到政治發(fā)展功能。如果政府與游說者之間形成了良性互動(dòng)的關(guān)系，那么政府官員就可以從游說者那里學(xué)習(xí)信息、吸取支持，而游說者則從與政府的常規(guī)關(guān)系中獲取長期利益。在美國，游說政治還與最新的科技成果相結(jié)合。如在“游說在線”網(wǎng)頁上，國會(huì)議員可隨時(shí)使用密碼接通進(jìn)站，可提前發(fā)表其擬議中的議案或修正案征詢意見。很快，他（她）就會(huì)得到社會(huì)有關(guān)方面的意見反饋，從而使其獲得進(jìn)一步處理、修改該議案或修正案的廣泛、及時(shí)和重要的參考。[3]

至于游說政治在實(shí)踐中容易出現(xiàn)的負(fù)面后果，如容易引發(fā)政治腐??；被上層階級控制，政治參與不公平等問題，美國政府所采用的解決辦法是用法制方式將其納入正式政治中進(jìn)行規(guī)范，縮減其產(chǎn)生不確定性的空間。同時(shí)公開透明的游說也方便社會(huì)自己對其行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，要達(dá)到政治市場如此的良性運(yùn)行，有幾個(gè)前提性要求是必須要滿足的：一是民眾在參政問題上具有主動(dòng)性，政府本身是鼓勵(lì)和配合民眾參政的；二是參與游說的利益集團(tuán)之間的力量平衡，特別是代表那些不具備自我組織利益集團(tuán)的人群的公益游說集團(tuán)的存在；三是游說體制的透明化，把游說活動(dòng)置于公眾、媒體和法律監(jiān)督的陽光之下。這些條件在美國游說政治的實(shí)踐中都有所體現(xiàn)。特別是20世紀(jì)70年代之后美國公共利益游說團(tuán)體獲得了極大的發(fā)展，對那些沒有能力和意愿組織利益集團(tuán)的人群來說，這是一個(gè)在政治上發(fā)出自己聲音的渠道。以上這些因素都對游說政治的負(fù)面效應(yīng)有直接的制約作用，避免這個(gè)國家因眼前利益、集團(tuán)利益而犧牲其長遠(yuǎn)的、根本的利益。

綜觀美國近一個(gè)世紀(jì)以來游說政治從弱小到強(qiáng)大的發(fā)展歷史，我們可以觀察到，游說活動(dòng)本身出于人們?yōu)榱俗陨砝娑鴮φ误w系施加的制度外影響，無所謂正義或者非正義。但非正式的活動(dòng)多了，對于正式政治有一定程度的負(fù)面影響，甚至?xí)g制度。但非正式政治又很難避免和禁絕，而且一定程度的非正式政治的存在，也是政治體系具有彈性和發(fā)展空間的必要前提，也沒有必要加以禁絕。而在美國近現(xiàn)代的政治實(shí)踐中，美國政府功能的擴(kuò)展和國民參政需求的增加為人們通過游說活動(dòng)對政府政治施加直接影響創(chuàng)造了強(qiáng)大的動(dòng)力甚至壓力。游說政治在美國的興起應(yīng)被視為居于社會(huì)層面的公民政治發(fā)展所帶來的必然結(jié)果。

二、中國游說政治的現(xiàn)狀與分類

在中國，“游說政治”雖然是一個(gè)新鮮的名詞，但為自己公司或集團(tuán)的利益而對各級政府進(jìn)行游說，甚至地方政府對中央政府進(jìn)行游說的活動(dòng)，在中國的政治舞臺(tái)上其實(shí)早就存在了。上世紀(jì)90年代各地方政府駐京辦事處的繁榮興旺就是其中一例。事實(shí)上，直到中央政府取消駐京辦事處之前，北京市已有省級駐京辦事處46家，市、縣駐京辦事機(jī)構(gòu)幾百家，各種駐京辦事機(jī)構(gòu)1000多家[4]。而實(shí)行多年的信訪制度則提供給人民群眾直接對政府發(fā)出訴求，進(jìn)行“伸冤請?jiān)浮钡臋C(jī)會(huì)，僅最高人民法院在2010年全年就辦理群眾信訪30.3萬件次，接待群眾來訪105.5萬人次。[5]而近年來在北京兩會(huì)期間，出現(xiàn)了一批游說者以“公共利益”為名，向兩會(huì)代表提交議案，吁請其為具體的公共利益而發(fā)言。[6]上述這些行為都可被視為中國式的游說活動(dòng)。

根據(jù)中國特有的政治現(xiàn)實(shí)，筆者試圖對現(xiàn)存的游說活動(dòng)進(jìn)行分類。這種分類必須照顧到兩個(gè)維度：其一，從游說主體的維度，可將游說活動(dòng)分為特權(quán)游說，普通游說，公益游說三種。所謂特權(quán)游說，指的是諸如中石油、中石化這樣的國有壟斷企業(yè)，憑借其與政府的密切關(guān)系以及其經(jīng)濟(jì)影響力，而左右政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；所謂普通游說，指的是普通民眾通過上訪、信訪、呼吁媒體等方式，試圖對政策決策或司法結(jié)果產(chǎn)生影響；公益游說則是指公共知識(shí)分子或?qū)I(yè)游說者，為公共利益而對兩會(huì)、媒體、政府機(jī)關(guān)等社會(huì)公器進(jìn)行游說，并期待有利于社會(huì)公共利益的政府決策或法律出臺(tái)。其二，從游說的形式維度，可將其分為集團(tuán)游說和個(gè)人游說兩種。而通過主體維度與形式維度的交叉顯現(xiàn)，可以將所有的游說活動(dòng)分為六類：“基于特權(quán)的集團(tuán)游說，基于特權(quán)的個(gè)人游說，普通民眾的集團(tuán)游說，普通民眾的個(gè)人游說，基于公益的集團(tuán)游說，基于公益的個(gè)人游說”。

在美國的政治實(shí)踐中，這六種游說都有所體現(xiàn)，并以集團(tuán)游說為主，不但大公司、地方政府等權(quán)力集團(tuán)可以進(jìn)行游說，工人、普通勞動(dòng)者也組成勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)、職業(yè)協(xié)會(huì)等組織向政府游說。這些利益集團(tuán)彼此力量相對平衡，保證了政策的公平性和廣泛性。但在中國，其實(shí)際游說活動(dòng)的譜系則如下圖所示：

這個(gè)圖形所表現(xiàn)出來的是：在當(dāng)代中國業(yè)已存在“基于特權(quán)的集團(tuán)游說”、“基于特權(quán)的個(gè)人游說”、“普通個(gè)人游說”，以及“基于公益的個(gè)人游說”四類游說活動(dòng)，至于“基于公益的集團(tuán)游說”和“普通集團(tuán)游說”這兩種游說形式則是缺失的。

“基于特權(quán)的集團(tuán)游說”是指具有政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的部門或公司對更高層政府部門的游說，主要包括大型企業(yè)（特別是國有企業(yè)）對政府部門的游說，和地方政府對中央政府的游說。在這類游說活動(dòng)中，進(jìn)行游說的主體是以集團(tuán)形式出現(xiàn)的政治精英和經(jīng)濟(jì)精英階層。其所經(jīng)常使用的資源是本部門或集團(tuán)所具有的公權(quán)力、特權(quán)、或與相關(guān)政府部門的特殊關(guān)系。如壟斷國有企業(yè)對中央政府游說對本企業(yè)進(jìn)行巨額的補(bǔ)貼或給予更多銀行貸款的方便；地方政府駐京辦事處對各部委的要項(xiàng)目、要資金的公關(guān)活動(dòng)等都屬此列。

“基于特權(quán)的個(gè)人游說”則是指具有公權(quán)力的官員為求得晉升，或私營企業(yè)主為了項(xiàng)目投資的方便，而對政府部門或官員個(gè)人進(jìn)行游說的活動(dòng)。這種游說活動(dòng)的主體是作為個(gè)體和為了個(gè)人目的而進(jìn)行的政治精英和經(jīng)濟(jì)精英。在缺乏必要的監(jiān)管的情況下，這種游說活動(dòng)經(jīng)常與政府部門的腐敗行為聯(lián)系在一起。

“普通個(gè)人游說”則是指作為政治和經(jīng)濟(jì)的非特權(quán)階層為了自身的利益而對政府部門或政府官員進(jìn)行的游說。信訪、上訪，都可以被視為普通個(gè)人的游說行為。在某種意義上，中小私營企業(yè)主對于工商、稅務(wù)等部門的拉關(guān)系、走后門等行為，也可以歸于這樣的游說活動(dòng)。

“基于公益的個(gè)人游說”是最近幾年才出現(xiàn)的一種游說行為。它指的是具有公益心的公民或公共知識(shí)分子，為了公共利益，針對具體的公共事件、法律法規(guī)而對代議制機(jī)關(guān)（如人大、政協(xié)）等部門或代表進(jìn)行游說的行為。其具體方式有寫信訴求、通報(bào)信息、草擬提案、面見代表、在公共媒體發(fā)表意見等等。

另外兩種游說形式“普通集團(tuán)游說”和“公益集團(tuán)游說”之所以缺乏，是因?yàn)槲覀儑曳梢?guī)范方面并不鼓勵(lì)社會(huì)利益集團(tuán)的出現(xiàn)，普通公民進(jìn)行橫向的利益結(jié)合，以集團(tuán)形式維護(hù)自身利益的制度環(huán)境并不具備。

這就使問題明顯地呈現(xiàn)出來了：在這個(gè)譜系中，游說活動(dòng)呈現(xiàn)不平等的政治效果，即對于特權(quán)階層來說，無論是集團(tuán)游說還是個(gè)人游說均較發(fā)達(dá)；而普通階層則主要依靠個(gè)人游說，至于公益游說則剛剛突入政治實(shí)踐，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

這樣的譜系之形成，與中國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡有關(guān)，在很大程度上是政治權(quán)力集中的背景下，有限的經(jīng)濟(jì)市場化與社會(huì)自由化并存的結(jié)果。在這種情況下，離政治權(quán)力越近，其獲得的利益也就越大；離政治權(quán)力越遠(yuǎn)，其獲得的利益就越小。

三、中美游說政治的比較

相對于已經(jīng)發(fā)展到成熟階段的美國游說政治來說，這種中國特色的游說政治，從產(chǎn)生動(dòng)因、主體結(jié)構(gòu)、法律規(guī)范、游說形式、社會(huì)效果等幾個(gè)方面都與美國游說政治有著相當(dāng)大的區(qū)別。

1.產(chǎn)生動(dòng)因不同

美國游說活動(dòng)的興盛的背景是美國“人民主權(quán)”的傳統(tǒng)，以及人們通過選舉、分權(quán)、游說等積極對政府施加影響的行動(dòng)長期而廣泛地存在。在人民主權(quán)傳統(tǒng)的影響下，美國式民主政治對于公民參政過于寬松，從法律上和社會(huì)心理上容納了利益集團(tuán)政治參政，及其對公共決策的直接或間接影響；美國游說政治加速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)包括：基本制度框架給游說活動(dòng)提供了空間；美國的游說活動(dòng)得到法律支持和規(guī)范；美國特有的結(jié)社民情和自治傳統(tǒng)；美國當(dāng)代政治游說得到了社會(huì)運(yùn)動(dòng)的支持；美國近年利益集團(tuán)游說政治的興起與政黨政治危機(jī)有關(guān)。人們參政的需求并未得到滿足。才轉(zhuǎn)而從選舉政治投身利益集團(tuán)政治。草根利益集團(tuán)的游說活動(dòng)也規(guī)?；l(fā)展。

而中國游說活動(dòng)興起的原因則恰恰相反，是由于正式的公民參政渠道缺乏或不通暢，使得民間利益訴求不得不走法律和制度之外的道路來影響公共決策。這使得中國的游說活動(dòng)，特別是非特權(quán)的普通游說和公益游說，相對特權(quán)集團(tuán)和個(gè)人對政府政策的巨大影響，在一開始就處于弱勢位置。而更嚴(yán)重的是，其制度環(huán)境空間既小，所獲得的社會(huì)支持也不充分，無法形成持續(xù)發(fā)展的政治力量。

2.主體結(jié)構(gòu)不同

從參與游說的利益群體結(jié)構(gòu)來看，美國的游說活動(dòng)也以地方利益或私人利益為主，為大公司、財(cái)團(tuán)插手政府公共決策提供了途徑，至于公共利益游說直到今天在美國政治中仍不能占優(yōu)勢。在進(jìn)行游說的主體方面，集團(tuán)利益或部門利益占有優(yōu)勢，這是中國和美國的游說政治中共有的現(xiàn)象。但與此同時(shí)，美國游說的大門是向所有個(gè)人或結(jié)成集團(tuán)的社會(huì)利益群體敞開的。美國普通民眾游說能力的強(qiáng)大其實(shí)來源于其自由結(jié)社成為利益集團(tuán)的能力強(qiáng)大。有色人種集團(tuán)、勞工集團(tuán)等這些原本在社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于弱勢的集團(tuán)，經(jīng)由結(jié)社而成為能夠左右總統(tǒng)選舉結(jié)果的強(qiáng)大集團(tuán)。其游說能力自然也強(qiáng)大到足以保障其自身利益。

而從中國游說政治的譜系看來，作為游說政治的主體，并不是每一個(gè)社會(huì)群體或利益集團(tuán)都有平等參政的機(jī)會(huì)。特別是集團(tuán)游說在中產(chǎn)階級等普通人群游說和公益游說中的缺失，使這兩種游說的效果與基于特權(quán)的游說差距頗大。其結(jié)果就是，對于特權(quán)階層來說，無論是集團(tuán)游說還是個(gè)人游說均較發(fā)達(dá)；而普通階層則主要依靠個(gè)人游說，至于公益游說（如兩會(huì)期間的場外游說）則剛剛突入政治實(shí)踐，甚至難得對政治進(jìn)程產(chǎn)生實(shí)際影響。而游說能力在社會(huì)各階層中的不公平分布，毫無疑問會(huì)拉大本已巨大的各基層、集團(tuán)之間的政治參與差距、權(quán)利差距和經(jīng)濟(jì)利益差距。

3.法律規(guī)制不同

在美國，人們早期也擔(dān)心游說活動(dòng)會(huì)為腐敗大開方便之門。而事實(shí)也確是如此，缺乏法律規(guī)范的游說活動(dòng)在19世紀(jì)后期分別造成了一系列惡名昭著的腐敗案件，游說往往被視為大財(cái)團(tuán)和政治精英之間的利益交易，游說人員也往往被人們視為腐敗代理人，但從政府對利益集團(tuán)立法規(guī)制的指導(dǎo)思想上看，美國傾向于激勵(lì)性規(guī)制與監(jiān)管，即采用將游說行為公開化、規(guī)范化的手段對利益集團(tuán)進(jìn)行規(guī)制，而不是消滅利益集團(tuán)或游說行為。如前文所述，美國在1938年頒布的《外國代理人登記法》，1946年頒布的《聯(lián)邦院外活動(dòng)法》，1978年通過的《政府操守法》，1989年通過的《政府倫理法修正案》，1995年頒布的《院外活動(dòng)公開法》，1998年通過的《游說公開技術(shù)修正法》。這些在20世紀(jì)出臺(tái)的一系列法律都是著重于把游說活動(dòng)透明化、公開化，試圖將絕大多數(shù)游說活動(dòng)納入法律和制度的規(guī)范范圍。

中國對游說活動(dòng)的法律規(guī)范主要體現(xiàn)為對個(gè)人化的普通游說已經(jīng)做到有法可依，但對集團(tuán)化的游說則進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，甚至使部分潛在的集團(tuán)游說在實(shí)踐中不具有可能性。對普通個(gè)人游說的法律法規(guī)包括2005年全面修訂和頒布的《信訪條例》。此外，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國家信訪局聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》對信訪工作責(zé)任追究問題做出專門規(guī)定；2009年中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》和《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》，把推動(dòng)信訪工作創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上升為制度規(guī)范。[7]但與此同時(shí)，對集團(tuán)化的普通游說和公益游說主體的約束卻比較嚴(yán)格。這方面立法規(guī)制的指導(dǎo)思想是約束性、限制性監(jiān)管，主要目的是加強(qiáng)政府對利益團(tuán)體的管理和管制，而非引導(dǎo)其積極、有序地活動(dòng)，對其自治能力的培育則很少涉及。在1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，政府對利益團(tuán)體的登記注冊和業(yè)務(wù)管理，實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，形成宏觀方面的登記管理和微觀方面的業(yè)務(wù)管理雙管齊下的嚴(yán)格體制。而在1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，強(qiáng)化管理的趨勢不僅沒有削弱反而得到增強(qiáng)。這些法律的立法指導(dǎo)思想同樣是建立在“控制型管理”的基礎(chǔ)之上，也建立在對被管理對象“不信任”“不成熟”的指導(dǎo)原則基礎(chǔ)之上。[2]從政策法規(guī)對于游說政治的規(guī)范來說，中國在這方面的法律尚屬空白。因?yàn)槿狈Ψ梢?guī)定彼此的權(quán)利、義務(wù)和行為邊界，游說容易被扭曲為非正式政治、潛規(guī)則、甚至腐敗。

4.游說形式和對象不同

美國成熟的游說政治中，游說者通過提供信息、面見決策者、發(fā)動(dòng)媒體等方式對公共政策的制定者進(jìn)行游說。主要的游說場所是代議制機(jī)構(gòu)。“政治精英決定政策”這種理論上多少有些違反民主原則的行為得到了抑制。早期的游說政治都屬于非正式的政治，也問題多多，但還是在很大程度上增進(jìn)了政治體系的彈性。使得游說政治成為美國政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。至于后期成熟?guī)范的游說活動(dòng)，則在選舉政治、政黨政治之外，提供了更多的社會(huì)影響政府的政治出口。

而在中國，“公益游說”者還是將人大代表作為主要的游說對象，但“基于特權(quán)的集團(tuán)游說”和“基于特權(quán)的個(gè)人游說”則以政府行政機(jī)構(gòu)高級官員作為主要的游說對象。由于在中國的政府結(jié)構(gòu)中，由于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢，立法機(jī)關(guān)并不在具體的政治操作中發(fā)揮明顯的作用，這也導(dǎo)致“基于特權(quán)的集團(tuán)游說”和“基于特權(quán)的個(gè)人游說”在實(shí)踐中更容易取得效果。而在游說方式上，精英人群和集團(tuán)的基于特權(quán)的游說以對政府官員個(gè)人的游說作為重點(diǎn)，這就增加了政治腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在“基于特權(quán)的個(gè)人游說”層面，產(chǎn)生腐敗的可能性更大。而從整體來看，游說方式的參與受限，使得游說活動(dòng)有被政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的壟斷的危險(xiǎn)。

5.與社會(huì)互動(dòng)情況不同

美國游說政治、特別是公益游說的發(fā)展，往往與大規(guī)模的社會(huì)運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起。在政府層面的游說活動(dòng)與社會(huì)層面的人民運(yùn)動(dòng)、媒體批判、公眾輿論、集團(tuán)行動(dòng)等相呼應(yīng)，使得游說活動(dòng)具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)支持。而民選議員和行政機(jī)構(gòu)不得不因應(yīng)民眾的要求而對政策和法律進(jìn)行改變，在總體上長期促進(jìn)了政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。

而中國現(xiàn)存的四類游說活動(dòng)則并沒有與社會(huì)層面的力量相呼應(yīng)。而中國社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，社會(huì)運(yùn)動(dòng)無序發(fā)展，也使得社會(huì)力量沒有發(fā)展，對游說、特別是公益游說無法形成支持。這是在中國“普通游說”和“公益游說”不發(fā)達(dá)的重要原因。

在上述與美國成熟的游說政治比較的過程中，我們當(dāng)會(huì)發(fā)現(xiàn)游說政治的一些問題，這些因游說而引發(fā)的現(xiàn)實(shí)政治問題包括：社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化，政治腐敗的惡化，非理性政治參與的抬頭。

首先，在缺乏社會(huì)共識(shí)的情況下，游說政治有可能導(dǎo)致社會(huì)的進(jìn)一步分化。即使是美國這樣成熟的游說政治也在一定程度上扭曲了公共政策，對一些社會(huì)群體進(jìn)行了不公平的支持。例如，在過去的十年里，排列美國游說投入前兩位的行業(yè)分別是金融保險(xiǎn)房地產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療制藥行業(yè)，平均每年投入都超過3億美金。他們游說的重點(diǎn)，涉及聯(lián)邦稅收的減免，放松或者廢除有關(guān)的法規(guī)限制，增加聯(lián)邦政府撥款、補(bǔ)貼等等。而這兩個(gè)行業(yè)，恰恰又是美國這一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的始作俑者。[8]P73-78此外，進(jìn)行集團(tuán)游說的群體并不多，利益集團(tuán)內(nèi)部充滿了“上層階級的偏見”。[9]P16而69%的低收入階層人員不屬于任何組織。[10]P71-96這說明，游說政治本身由于參與者的參與程度不同、對政府的影響不同，其所獲得的政治利益也就不同，容易造成階層和人群之間因政治利益的分殊而分化。

而在中國，這種精英階層與普通公民之間的差距更加明顯，能夠影響公共決策和不能影響公共決策的人群之間的差距越來越大。特別是普通民眾缺乏這樣的路徑保護(hù)自己的利益，發(fā)出自己的聲音。這也就可以解釋為什么在大的政策框架和中央領(lǐng)導(dǎo)人講話都傾向于普通民眾利益的時(shí)候，具體的部門政策的制定卻常常有損害民眾利益的情況發(fā)生。例如，地方政府和中央政府在房地產(chǎn)政策上的長期分歧；公務(wù)員人群和其他人群在社會(huì)保障方面的不同安排等等，就很能說明問題。

其次，在政治游說缺乏法律規(guī)范和透明化安排的情況下，游說可能為政治腐敗大開方便之門。美國游說政治當(dāng)然也催生了很多腐敗現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。前文所述的2005年阿布拉莫夫（Abramoff）游說腐敗案曝光就在華盛頓引發(fā)了一場政治地震。在為美國印第安族部落開辦的賭場向國會(huì)游說的“兩邊通吃”的過程中，他獲得了數(shù)千萬美元的暴利，但也正是這一游說業(yè)務(wù)內(nèi)幕的敗露使他身敗名裂，不僅他自己被迫承認(rèn)了所犯的三項(xiàng)重罪，而且牽連出包括美國眾議院領(lǐng)袖湯姆·迪萊（Tom Delay）、眾議院共和黨行政委員會(huì)主席奈（Ney）在內(nèi)的20多名國會(huì)議員及助手。[8]P73-78

在法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制到位的情況下，美國政治對游說所產(chǎn)生的腐敗有很強(qiáng)的糾錯(cuò)能力。阿布拉莫夫案便使得美國相繼出臺(tái)法律打擊本已形成相當(dāng)規(guī)模的精英游說團(tuán)體。奧巴馬更是在上臺(tái)伊使就把打擊不正當(dāng)?shù)挠握f活動(dòng)，去除美國政治中利益集團(tuán)的不良影響作為重要的施政理念。這樣一來，游說政治的負(fù)面影響就不至于危及到美國政治的根基。但在中國，這種糾錯(cuò)機(jī)制卻嚴(yán)重缺乏。在缺乏監(jiān)管的非正式政治和私下交易中，存在著利益集團(tuán)與人大代表、政協(xié)委員利益交換可能性。美國“卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)”的駐會(huì)學(xué)者裴敏欣認(rèn)為，中國有走向“分權(quán)化的掠取型國家”（decentralized predatory state）的危險(xiǎn)，即政府官員、特權(quán)集團(tuán)的私利將緩慢瓦解政治穩(wěn)定。[11]P55

最后，在缺乏社會(huì)運(yùn)動(dòng)支持的情況下，對平民游說路徑的堵塞有可能造成非理性的政治參與。在中國游說政治的譜系中，屬于平民游說的“普通集團(tuán)游說”和“基于公益的集團(tuán)游說”是缺失的，這是中國現(xiàn)有法律體系對社會(huì)團(tuán)體管理方面的規(guī)定所決定的。而已有的“普通個(gè)人游說”和“基于公益的個(gè)人游說”則處于相當(dāng)弱勢的地位。這就使得正常的政治參與途徑被堵塞，社會(huì)集團(tuán)參政所具有的理性表達(dá)、過濾非理性民意等功能無法實(shí)現(xiàn)。目前作為“普通個(gè)人游說”的信訪制度并不能有效地處理來自普通民眾的“伸冤請?jiān)浮钡男枨?，?dǎo)致很多群眾放棄和平游說的參政形式，而尋求更為激烈的政治表達(dá)形式。中國群體性事件層出不窮，正是參政渠道不暢通的體現(xiàn)。

美國是通過上百年的時(shí)間，在應(yīng)對不同挑戰(zhàn)的過程中逐步完善了游說政治的政策法律體系的，而如何在短時(shí)間內(nèi)應(yīng)對急劇擴(kuò)大的公民的組織化參政需求，并予以規(guī)范和引導(dǎo)，將是中國政治體制改革面臨的重要課題。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙可金.營造未來——美國國會(huì)游說的制度解讀[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

[2]劉恩東.中美利益集團(tuán)規(guī)制制度環(huán)境比較[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2009，（4）.

[3]劉潤忠.“美國游說街”生意興隆[N].環(huán)球時(shí)報(bào)，2001.7.20.

[4]宋迎昌，胡序威.北京市城市發(fā)展的宏觀背景分析[J].城市發(fā)展研究.1997，（10）.

[5]國務(wù)院新聞辦公室.2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展.（白皮書）中國政府網(wǎng)2010年9月26日http：//www.gov.cn/zwgk/2010-09/26/content_1709942.htm.

[6]韓福東.“他們，游說在春天里”[N].南方都市報(bào)，2011-3-9.

[7]趙超.“十一五”時(shí)期我國信訪工作回眸：為改革創(chuàng)造和諧環(huán)境[EB/OL].新華網(wǎng)，2011-2-24http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/24/c_121118859.htm.

[8]劉衛(wèi)東.美國游說制度的改革及其局限性[J].國際論壇，2006，（5）.

[9]E.E. Schattschneider， The Semi-Sovereign People[M].Hinsdale， Illinois， the U.S.， Dryden Press， 1975

[10]Herbert Hyman and Charles Wright， “Trends in Coluntary Association Memberships of American Adults”[J]. American Sociological Review， Vol. 35， No. 3 August， 1995.

[11]Minxin Pei， China’s Trapped Transition： The Limits of Developmental Autocracy[M]. Boston the U.S.， Harvard University Press， 2006.