政黨協(xié)商的瓶頸突破與深入推進研究

萬小艷

摘要：我國的政黨協(xié)商工作存在著四大現(xiàn)實瓶頸，即中央的頂層設(shè)計存在缺乏細(xì)則和可操作性不足的缺陷、地方政黨協(xié)商工作表現(xiàn)出一定的隨意性、政黨協(xié)商的配套保障不足、民主黨派的自身素質(zhì)亟待提高。與之相應(yīng)，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強理論研究、做好頂層制度設(shè)計、加強立法和“協(xié)商場域”建設(shè)、實施協(xié)商能力提升工程等，是深入推進相關(guān)工作、實現(xiàn)瓶頸突破的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：政黨協(xié)商；瓶頸；頂層設(shè)計；對策

中圖分類號：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-3160（2016）05-0125-04

政黨協(xié)商是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派就黨和國家重大方針政策、重要事務(wù)進行的政治協(xié)商。理性認(rèn)識政黨協(xié)商存在的主要問題、尋求有效辦法，以突破發(fā)展瓶頸并深入推進相關(guān)工作，刻不容緩且至關(guān)重要。

一、當(dāng)前政黨協(xié)商面臨的主要瓶頸分析

（一）中央的頂層設(shè)計存在缺陷

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確規(guī)定，“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商等是推動協(xié)商民主的重要形式”。從這一綱領(lǐng)性文件來看，我國將政黨協(xié)商擺在首要位置，政黨協(xié)商在中國協(xié)商民主體系中具有引領(lǐng)性和示范性作用。盡管中央非常重視同民主黨派的協(xié)商合作，卻因缺乏具體的、可操作性的頂層制度設(shè)計，對具體“協(xié)商什么、和誰協(xié)商、怎樣開展協(xié)商、協(xié)商完了怎么辦”等若干重大問題均未做出具體的制度安排，黨派與黨委及政府協(xié)同互動的機制也遠(yuǎn)未形成；政黨協(xié)商的實施完全由執(zhí)政黨主導(dǎo)，沒有嚴(yán)格的執(zhí)行程序、沒有具體的法律保障措施。這使得政黨協(xié)商在實踐中多流于形式，且越到基層表現(xiàn)得越突出。

1.協(xié)商內(nèi)容不明確

現(xiàn)行政策制度規(guī)定，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派協(xié)商的內(nèi)容，包括“中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件，憲法和重要法律的修改建議，國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選，關(guān)于推進改革開放的重要決定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，關(guān)系國家全局的一些重大問題，通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題”。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容，主要是“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題?！钡?，并沒有明確指出具體哪些是大政方針和重要事務(wù)。這使得政黨協(xié)商在實踐中的操作彈性很大，協(xié)商內(nèi)容的層次不高、政治性不強等問題較為突出，大多涉及文件和文本修改，而事關(guān)政策制定與調(diào)整、利益表達(dá)與維護的較少。

2.對采用何種協(xié)商形式缺乏具體規(guī)定

“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派主要采取民主協(xié)商會、小范圍談心會、座談會等形式，除會議協(xié)商外，民主黨派中央還可向中共中央提出書面建議”；“政治協(xié)商的主要形式，包括‘政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受常委會委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議，以及根據(jù)需要召開的、由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議?！钡牵嚓P(guān)文件并未就“什么情況下、采取什么樣的協(xié)商形式”做出具體規(guī)定，相關(guān)政策在落實中存在可操作性差、執(zhí)行隨意的問題。

3.協(xié)商程序缺乏科學(xué)設(shè)計和操作細(xì)則

現(xiàn)行制度規(guī)定，“中共中央根據(jù)年度工作重點，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派和有關(guān)無黨派代表人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派對協(xié)商議題集體研究后，提出意見和建議；在協(xié)商過程中充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，求同存異、求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認(rèn)真研究，并及時反饋情況”。但是，相關(guān)規(guī)定對協(xié)商程序并未做出明確規(guī)范，也缺乏科學(xué)設(shè)計。例如，在協(xié)商規(guī)劃的制定環(huán)節(jié)，并未明確“協(xié)商議題由誰提出、何時提出、由誰來最終確定”；在協(xié)商活動的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，沒有明確議題明確之后，由誰負(fù)責(zé)通報參與協(xié)商的組織和個人，何時通報。由于未就政黨協(xié)商的程序出臺操作細(xì)則和明確標(biāo)準(zhǔn)，地方對該政策的執(zhí)行千差萬別，基層政黨協(xié)商缺乏計劃性、針對性、實效性的問題也尤為突出。

4.缺乏評價、監(jiān)督、反饋及追責(zé)方面的制度安排

從國家層面看，現(xiàn)行政策制度均未涉及政黨協(xié)商的評價、監(jiān)督、反饋及追責(zé)問題；從地方層面看，有些省市對中央政黨協(xié)商政策進行了一些細(xì)化、出臺了一些細(xì)則，但許多制度規(guī)范仍存在過于籠統(tǒng)和可操作性缺乏的問題。對政黨協(xié)商的監(jiān)督評價機構(gòu)，沒有明確規(guī)定；對未經(jīng)協(xié)商就做出的決策是否有效，尚無認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、也未建立科學(xué)的評價監(jiān)督指標(biāo)體系；在如何對協(xié)商成果的運用情況進行反饋、如何對不執(zhí)行協(xié)商政策的行為進行處罰和補救、如何對相關(guān)責(zé)任人進行追究等方面，均存在制度空白。評價、監(jiān)督、反饋及追責(zé)制度的缺乏，極易使得政黨協(xié)商制度形同虛設(shè)。

（二）地方的政黨協(xié)商表現(xiàn)出一定的隨意性

1.協(xié)商意識不夠，協(xié)商工作表現(xiàn)出一定隨意性

由于越到基層，政治性事務(wù)的份量越小、而經(jīng)濟社會事務(wù)的占比越大，加上執(zhí)政黨中心主義的影響，這使得很多地方領(lǐng)導(dǎo)對政黨協(xié)商并不重視、有的甚至把民主黨派視為可有可無的配角。認(rèn)為協(xié)商純屬浪費時間和影響工作效率的事情，甚至擔(dān)心政黨協(xié)商會成為決策的絆腳石，而不愿與民主黨派、無黨派人士溝通。同時，加上一些民主黨派自身也存在協(xié)商意識不足的問題，錯誤地認(rèn)為主動提出協(xié)商有“爭權(quán)”之嫌，也不愿意、也很少主動提出協(xié)商、對協(xié)商意見的落實也缺乏監(jiān)督的積極性。

2.政黨協(xié)商存在形式主義傾向

在基層政黨協(xié)商實踐中，存在著較為突出的形式主義傾向。有的地方對政黨協(xié)商敷衍了事，“想到了再協(xié)商”、“有空了才協(xié)商”的現(xiàn)象十分普遍；一些地方黨委和政府在組織協(xié)商時，常常不給民主黨派、無黨派人士充分的時間準(zhǔn)備，便隨意召開協(xié)商會或座談會；有的在協(xié)商前就已基本形成決議，協(xié)商不過走個形式，名為協(xié)商、實為情況通報或工作部署。一些中共黨政領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)商過程中，常以統(tǒng)一思想、服從大局為由，要求參與政黨協(xié)商的代表多贊成、少反對；有的甚至強行打斷持反對或批評意見者的談話，或通過做思想工作來說服“異見”者。此外，政黨協(xié)商也尚未形成“敢講真話”的氛圍，一些參與協(xié)商的民主黨派人士常常不愿或擔(dān)心“得罪人”而選擇妥協(xié)。這都使得政黨協(xié)商在基層多名存實亡或流于形式。[1]

（三）政黨協(xié)商的配套保障不夠

1.法律保障不健全

現(xiàn)行有關(guān)政黨協(xié)商的制度性規(guī)范，主要散見于《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》的條款中。中央的政策制度多是原則性條款、操作性差，許多地方也未就政黨協(xié)商做出常規(guī)性的、具體的制度安排。這種指導(dǎo)性的文件規(guī)定，較之具體的法律規(guī)范，具有執(zhí)行彈性大、強制性弱、穩(wěn)定性差的特點，不利于政黨協(xié)商的深入推進。只有將其上升到法律層面，才能切實保障政黨協(xié)商在國家政治活動中的作用。

2.信息保障不到位

提高民主黨派建言獻(xiàn)策的時效性和針對性，需以及時而充分地了解國情、政情和社情民意為基礎(chǔ)。當(dāng)前，民主黨派成員獲取上述信息的渠道，主要是傳統(tǒng)新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)等；經(jīng)此渠道獲得的相關(guān)信息往往不夠及時、系統(tǒng)、全面和客觀，甚至存在被媒體誤導(dǎo)的風(fēng)險。在協(xié)商實踐中，各級黨委和政府的文件，除了直接涉及各民主黨派工作的，一般很少送達(dá)各民主黨派機關(guān)或組織；民主黨派因工作需要而找中共黨委或政府調(diào)取相關(guān)資料時，也常常遇到各種阻力。獲取信息的渠道較少且不夠暢通、獲取第一手資料的難度較大、信息的嚴(yán)重不對稱，會極大影響民主黨派在政黨協(xié)商中發(fā)揮作用。

3.調(diào)研保障乏力，物質(zhì)保障不足

民主黨派承擔(dān)政協(xié)的調(diào)研課題，因為有政協(xié)發(fā)給地方的協(xié)助調(diào)研函，地方黨委和政府通常比較重視、調(diào)研尚可順利完成。但是，如果民主黨派自行組織調(diào)研，有的地方和部門常將其視為額外負(fù)擔(dān)，甚至認(rèn)為是“添亂”、“找麻煩”，而不大愿意接待和配合。此外，盡管當(dāng)前各民主黨派中央及省市（主要是地級以上城市）兩級組織的辦公場所和經(jīng)費基本得到了解決，但與有效履行政黨協(xié)商職能的要求相比，經(jīng)費仍顯不足、辦公條件也有待進一步改善。特別是各民主黨派基層組織，普遍存在著固定活動場所缺乏、活動經(jīng)費缺口較大等問題。調(diào)研保障不足及物質(zhì)保障的不到位，自然會影響政黨協(xié)商工作的有效開展。[2]

（四）民主黨派自身的素質(zhì)亟待提高

1.民主黨派專業(yè)人才缺乏的問題日漸突出

在現(xiàn)行黨派發(fā)展政策下，可供民主黨派挑選的高層次人才有限。再加上各民主黨派準(zhǔn)入門檻的限制，各大民主黨派均面臨著人才隊伍老化、后繼人才“青黃不接”的問題。民主黨派要在重大問題的協(xié)商中切實發(fā)揮作用，不僅要求黨派人士具有豐富的參政議政經(jīng)驗，而且還需具備相關(guān)的專業(yè)素質(zhì)。缺乏參與政黨協(xié)商的專業(yè)人才，已日漸成為制約民主黨派協(xié)商職能發(fā)揮的短板。

2.民主黨派成員的協(xié)商素養(yǎng)急需提升

組織松散、凝聚力不夠、激勵機制缺乏，一直是民主黨派自身建設(shè)面臨的現(xiàn)實難題，有的地方甚至呈現(xiàn)出“隊伍是散的、組織生活是空的、參政議政是白的”尷尬局面。除了基層民主黨派機關(guān)配有少量專職人員外，絕大部分黨派干部和成員都是以兼職方式在參與黨派工作，再加上黨派對其成員的約束手段非常有限，各民主黨派成員參與政黨協(xié)商的積極性不高的問題較為普遍。參政議政、建言獻(xiàn)策不容易，參政要到點子上、議政議得有水平就更難了；即使是專業(yè)人士，也需花大量時間去收集資料和做調(diào)查研究，才有可能在協(xié)商中提出有價值的意見和建議。當(dāng)前，一些政治及專業(yè)素養(yǎng)高、有責(zé)任心和真知灼見的黨派成員，常因身兼數(shù)職、單位及社會事務(wù)繁忙而顧之不及；一般成員又因缺乏專業(yè)知識和參政經(jīng)驗，而難以勝任相關(guān)工作。民主黨派成員積極性不高、協(xié)商素養(yǎng)缺乏，無疑與政黨協(xié)商的要求極不相適應(yīng)。

二、深入推進政黨協(xié)商的對策建議

針對當(dāng)前政黨協(xié)商工作面臨的諸多現(xiàn)實瓶頸，筆者主張從以下幾方面入手來推進相關(guān)工作：

（一）加強理論研究，做好頂層制度設(shè)計

1.總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗，加快理論研究步伐

理論是行動的先導(dǎo)，總結(jié)政黨協(xié)商工作經(jīng)驗、加大理論研究力度非常重要。理論研究的重點，應(yīng)放在明確協(xié)商主體的責(zé)權(quán)利、細(xì)化協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商形式與程序、構(gòu)建協(xié)商成果的運用及反饋機制、強化協(xié)商活動的組織領(lǐng)導(dǎo)等方面。在具體操作中，可先對理論研究成果進行試點探索，然后結(jié)合實踐情況進行修改和完善，待成熟后再將其上升到法律層面。

2.做好頂層制度設(shè)計，建立制度化、規(guī)范化和程序化的運作機制

一是對各協(xié)商主體的角色定位及具體職責(zé)劃分做出明確規(guī)定，并建立完善的評價、監(jiān)督、追責(zé)制度及指標(biāo)體系。二是明確界定協(xié)商內(nèi)容。就何為“重大方針政策和重要事務(wù)”，出臺具體標(biāo)準(zhǔn)、劃分出大致范圍。三是創(chuàng)新協(xié)商形式并就其實施細(xì)節(jié)進行制度化設(shè)計。四是規(guī)范協(xié)商過程，優(yōu)化協(xié)商程序。建議修改、完善并制定出具有可操作性的政黨協(xié)商程序，就“協(xié)商議題的提出與安排、協(xié)商意見的采納與辦理、協(xié)商活動的開展與監(jiān)督、協(xié)商結(jié)果的通報與反饋”等做出明確規(guī)定，并逐步實現(xiàn)協(xié)商過程及結(jié)果的全公開；堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，并盡可能將協(xié)商關(guān)口前移。

3.理順政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系

一是要通過頂層設(shè)計，明確二者的協(xié)商范圍邊界、職責(zé)邊界及協(xié)商內(nèi)容邊界等；在此基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的制度和程序，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)在運行中及時而有效的銜接。二是不斷探索能發(fā)揮兩者協(xié)同作用的形式和載體，實現(xiàn)協(xié)同效能的最大化和最優(yōu)化。此外，鑒于政治性議題（如立法、重要的人事任免、重大決策的制定、事關(guān)重大利益調(diào)整的政策出臺等方面的內(nèi)容）偏少；因此，應(yīng)注意強化并突出政治性議題。[3]

（二）健全保障機制，完善協(xié)商配套支持

1.加強立法工作，強化法制保障

建議在修訂和完善憲法保障的同時，抓緊制定“單行法”。一是要完善協(xié)商民主的憲法保障。現(xiàn)行憲法雖然明確了"中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在”，但并無具體規(guī)定。因此，建議將政黨協(xié)商主體的地位及權(quán)利義務(wù)、協(xié)商的主要方式等重大問題寫入憲法。二是加快“單行法”的制定。主要是對“協(xié)商的內(nèi)容和程序、協(xié)商決議的形成、協(xié)商成果的反饋及實施”等具體問題，進行立法規(guī)范。

2.抓好配套保障，建設(shè)“協(xié)商場域”

首先，要抓好信息保障、解決政黨協(xié)商中的信息不對稱問題。一是建立各級黨委和政府將重要政策文件及時送達(dá)民主黨派的工作機制，拓寬信息公開渠道、豐富民主黨派的信息資源；并建立中共與民主黨派的定期對話機制，通過召開通報會、報告會等形式，邀請民主黨派人士列席重大會議、參加重大項目的調(diào)研和檢查督導(dǎo)工作。其次，要提供調(diào)研支持和強化物質(zhì)保障。應(yīng)用制度化方式明確地方政府和黨委，有義務(wù)為民主黨派自行組織的調(diào)研給予配合并提供幫助、有責(zé)任為民主黨派開展協(xié)商提供基本的物質(zhì)保障，并建立黨派工作經(jīng)費與地方財政收入掛鉤的增長機制。此外，還要用制度保障“異見者”的話語權(quán)，努力營造寬松和諧的協(xié)商環(huán)境。

（三）實施協(xié)商能力提升工程，加大協(xié)商人才培養(yǎng)力度

1.強化協(xié)商意識教育，提升協(xié)商操作實力

（1）通過宣傳教育，強化協(xié)商主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，鼓勵其積極進獻(xiàn)諍言和發(fā)表真知灼見、自覺參與政黨協(xié)商。（2）選準(zhǔn)調(diào)研課題，做好調(diào)研統(tǒng)籌。各民主黨派應(yīng)結(jié)合自身界別優(yōu)勢、圍繞中共黨委和政府的中心工作，擬定協(xié)商議題和開展調(diào)研工作。為避免低水平重復(fù)，建議將各黨派的年度調(diào)研課題納入省市重點調(diào)研課題，由省市的常委會統(tǒng)一部署、研究室統(tǒng)籌安排。（3）提高調(diào)研報告的質(zhì)量，做好調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化。應(yīng)在掌握各方情況和第一手材料的基礎(chǔ)上，撰寫出研究報告，并通過“建議案、提案、社情民意信息”等多種形式來實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。（4）做好協(xié)商計劃的組織實施工作。應(yīng)明確責(zé)任人、完成時限及工作要求，準(zhǔn)備相關(guān)文件、安排好會議發(fā)言和做好提案提交等。[4]

2.加強“協(xié)商通識能力”培養(yǎng)，抓好協(xié)商人才隊伍建設(shè)

民主黨派自身隊伍素質(zhì)的高低，決定政黨協(xié)商質(zhì)量的優(yōu)劣。建議把政黨協(xié)商民主理論宣講及“協(xié)商通識能力”培養(yǎng)，列入各級黨校和社會主義學(xué)院、干部院校的培訓(xùn)范疇；在提升黨派成員理論水平的同時，提升其協(xié)商能力。另一方面，建議建立政黨協(xié)商特邀研究員制度，通過聘請?zhí)匮芯繂T來向黨外“借腦”。民主黨派可與高校、科研院所簽署合作協(xié)議，通過“合作開展輿情分析、共建公共政策研究中心、聯(lián)合推動人才培養(yǎng)”等戰(zhàn)略合作方式，探索民主黨派與高校、科研院所“合作履職”的新模式。[5]

此外，各黨派成員應(yīng)進一步增強參政議政的主動性和積極性、養(yǎng)成勤于學(xué)習(xí)和思考的習(xí)慣，使終生學(xué)習(xí)成為行動自覺。提升分析問題和把握大局的能力；為找準(zhǔn)參政議政、協(xié)商建言的突破口和切入點打下基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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